w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00320-01 (1177-2016) Demandante: TERESA DE JESÚS PERTÚZ PÉREZ Demandado: NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Tema: Prima técnica – régimen de la Contraloría general de la República - reconocimiento con base en el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría General de la República, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena 8 de octubre de 2015, que accedió a las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones 1 Teresa de Jesús Pertuz Pérez, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del acto ficto, producto del silencio administrativo negativo, por medio del cual se despachó desfavorablemente la solicitud presentada el 23 de febrero de 1995, en la que se solicitó la asignación de la prima técnica, así como del memorando de 9 de mayo de 2007, que negó la petición que se hiciera en este mismo sentido el 16 de abril de 2007.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozca y pague la prima técnica en el porcentaje que corresponda, de 1 Folios 4 a 7 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 acuerdo con la fecha de ingreso y con los requisitos exigidos por ley, a partir de 1995 en adelante, con efectividad a partir del 16 de abril de 2004, sumas debidamente indexadas.
Adicionalmente, que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 192, 194 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Hechos 2 La parte demandante refirió los siguientes hechos relevantes para el caso: 2.2.1. Teresa de Jesús Pertuz Pérez fue nombrada en la Contraloría General de la República mediante Resolución 152 del 8 de enero de 1991 en el cargo de revisor de documentos, nivel técnico, grado 3, en la Revisoría Delegada ante el Colegio Nacional de Pivijay – Magdalena, y tomó posesión de este el 16 de febrero de 1991. 2.2.2.
Por medio de la Resolución 4623 de 19 de julio de 1994 fue nombrada en el cargo de profesional universitario grado 10, y tomó posesión de este el 4 de agosto de 1994. 2.2.3. A través de la Resolución 329 de 23 de febrero de 1995 fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa especial, en el cargo de profesional universitario grado 10, de la Dirección Seccional del Magdalena. 2.2.4.
En virtud de lo dispuesto en la Resolución 8072 de 26 de noviembre de 1997 fue trasladada al cargo de profesional universitario, grado 12 en la Dirección Seccional Magdalena, yd tomó posesión de este el 3 de diciembre de 1997. 2.2.5. En el momento en que se presentó la demanda, la señora Pertuz Pérez ocupaba el cargo de profesional universitario en el Grupo de Vigilancia Fiscal del Magdalena en la ciudad de Santa Marta, pero no le había sido reconocida la prima técnica. 2.2.6.
El 23 de febrero de 1995 la señora Pertuz Pérez solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica, pero no obtuvo respuesta por parte de la entidad. 2.2.7. El 16 de abril de 2007 nuevamente pidió que le fuera reconocido este emolumento, y a través del memorando de 9 de mayo de 2007 se negó esta solicitud. 2 Folios 7 a 21 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 2.3. Normas vulneradas y concepto de violación 3 La parte demandante fundamentó su demanda en las siguientes disposiciones: - Constitución Política: artículos: 2, 6, 13, 25, 29 y 58 - Código Civil: artículo 10. - Decreto 119 de 1988. - Ley 60 de 1990. - Ley 106 de 1993. - Decreto 1661 de 1991. - Decreto 929 de 1976. - Decreto 1042 de 1978: artículo 17. - Decreto 2162 de 1991. - Ley 4 de 1992.
Como concepto de violación señaló que en los actos demandados se vulneraron las normas citadas pues la entidad demandada ha reconocido la prima técnica a otros servidores que no habían obtenido el título de especialistas antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997. Además, indicó que en el Decreto 929 de 1976 se estableció que los derechos previstos en este para los servidores de la Contraloría son irrenunaciables y que en el caso concreto se pretende que renuncie a este emolumento. 2.4.
Contestación de la demanda La Contraloría General de la República 4 se opuso a las pretensiones de la demanda, puesto que la señora Pertuz Pérez no reunía los requisitos para obtener la prima técnica antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, en el cual se excluyó a los empleados del nivel profesional como beneficiarios de este emolumento.
Además, señaló que el memorando demandado no es un acto administrativo, ya que no contiene una decisión, sino que se limita a hacer un recuento de la normativa aplicable a la prima técnica. Por otra parte, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; inexistencia del acto administrativo; prescripción trienal; y caducidad. 3 Folios 79 vto. a 80 vto. 4 Folio 241 a 282 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 2.5. Decisiones relevantes en la audiencia inicial En el transcurso de la audiencia inicial 5, se declararon no probadas las excepciones de caducidad e inexistencia del acto administrativo, propuestas por la entidad demandada; por otra parte, se señaló que las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y prescripción trienal serían resueltas en el fondo del asunto, y se fijó el litigio en los siguientes términos: «Estudiada la demanda en su integridad concluye el despacho que el problema jurídico principal se contrae a establecer si la señora Teresa Pertuz Pérez tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica, verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos conforme al Decreto 1661 de 1991, el Decreto 2164 de 1991 y la Ley 106 de 1993»6. 2.6.
La sentencia de primera instancia 7 El Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la sentencia de 8 de octubre de 2015 reconoció la prima técnica a la señora Pertuz Pérez con fundamento en el criterio de experiencia altamente calificada y condenó a la Contraloría General de la República a pagarle el emolumento en cuantía equivalente al 20% de su asignación básica mensual a partir del 18 de junio de 2010, debidamente indexado, con base en los siguientes argumentos: Para comenzar, señaló que en nuestro ordenamiento jurídico se estableció la prima técnica en el Decreto 2285 de 1968 para los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, y Superintendencias, como un emolumento destinado a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad.
Este derecho fue extendido a los empleados de la Rama Ejecutiva del poder público a través del Decreto 1950 de 1973, y, por medio del Decreto 149 de 1991 se consagró que el Contralor puede asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos la prima técnica a los servidores que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo y asesor, además de aquellos que se encuentren en los grados 4 a 9 del nivel ejecutivo, y a los que estén vinculados en los grados 3 a 5 del nivel profesional. 5 Folios 476 y 477 del expediente. 6 Folio 476 vto. 7 Folios 311 a 318 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 En el artículo 113 de la Ley 103 de 1993, se estableció la posibilidad de asignar la prima técnic a en la Contraloría a cargos del nivel profesional.
Esta norma fue analizada por la Corte Constitucional, que, en la sentencia C 100 de 1996 señaló que el contralor general no puede reglamentar los requisitos para acceder a la prima técnica, en virtud del artículo 150 ordinal 19 de la Constitución, ya que esta atribución le corresponde de manera exclusiva al presidente de la República motivo por el que declaró condicionalmente exequible el inciso primero del numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 8, en el entendido que se debe respetar esa distribución de competencias.
Por su parte, en el Decreto 1384 de 1996 se establecieron los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República. Posteriormente, en el Decreto 1724 de 1997 se determinó que solo se puede asignar la prima técnica en los niveles directivo, asesor o ejecutivo.
Sin embargo, en el artículo 4 de esta normativa se estableció un régimen de transición para aquellos empleados que pertenecieran a otros niveles y a los que se les hubiere reconocido, y quienes tendrían derecho a que se les respetara. En el caso concreto, indicó que la señora Pertuz Pérez ocupaba un cargo del nivel profesional al momento de entrar en vigencia el Decreto 1724 de 1997.
En la Resolución 3398 de 4 de febrero de 1994 se fijaron los requisitos mínimos para el cargo de profesional universitario grado 10, que ostentaba la demandante, y se señaló que se requería título profesional y 3 años de experiencia profesional o relacionada. 8 ARTICULO 113. De las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la República.
Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los emple ados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…) 5. Prima Técnica.
El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y los de nivel profesional. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 La demandante obtuvo el título de economista, otorgado por la Universidad de Manizales, el 16 de septiembre de 1993, y el título de especialista en administración y gerencia institucional de la Universidad Cooperativa de Colombia el 26 de noviembre de 1999.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que si bien es cierto que la señora Pertuz Pérez no cumplía con los requisitos establecidos para acceder a la prima técnica con fundamento en el criterio de formación avanzada, si cumplía con el relativo a la experiencia altamente calificada previsto en el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, pues reunía los requisitos para su cargo y tenía 6 años trabajando en la entidad.
Por otra parte, dado que el último reclamo que realizó ante la entidad fue el 16 de abril de 2007 y que pasaron más de tres años para la presentación de la demanda, declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 18 de junio de 2010, fecha de presentación de la demanda. Por último, se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada. 2.7.
Recurso de apelación La Contraloría General de la República apeló la anterior decisión 9 con fundamento en que la señora Pertuz Pérez solo obtuvo el título de especialista en 1999, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 1724 de 1997. Al respecto, indicó que en el artículo 4 del mencionado Decreto 1724 de 1997 se fijó un régimen de transición para los servidores que ya se encontraran percibiendo la prima técnica, no para aquellos que apenas estuvieran solicitándola.
En ese sentido, aseveró que la demandante no tenía un derecho adquirido porque jamás percibió el emolumento reclamado. 2.8. Alegatos en segunda instancia El apoderado de Teresa de Jesús Pertuz Pérez 10 solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, ya que no es requisito esencial para percibir la prima técnica el haber obtenido el título de especialista antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 9 Folios 477 a 502 del expediente. 10 Folios 579 a 586 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 1997, pues en el Decreto 1384 de 1996 se estableció que los criterios de asignación de este emolumento se tienen en consideración de manera conjunta o separadamente.
Además, indicó que no hay lugar a aplicar el Decreto 1661 de 1991, puesto que la Contraloría tiene un régimen salarial especial. Por su parte, la entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación 11. El agente del ministerio público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 12, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 3.2.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 13, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 3.3.
Problema Jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en la apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si la señora Teresa de Jesús Pertuz Pérez acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada 11 Folios 587 a 602 del expediente. 12 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se con cedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 13 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adopt ar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República. 3.4.
Marco jurídico. Normas que rigen el reconocimiento de la prima técnica a los funcionarios del Estado vinculados a entidades del orden nacional. El artículo 1 del Decreto 1661 del 27 de junio de 1991 estableció la prima técnica como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados en el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad.
Tal derecho fue consagrado como un estímulo para los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público. En el artículo segundo de esta normativa se establecieron los criterios para otorgar est e reconocimiento en los siguientes términos: «Artículo 2. Criterios para otorgar prima técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas re lacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o b) Evaluación del desempeño (…)».
Para el caso de la prima técnica con base en el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, se estable ció que habría lugar a su reconocimiento, para los servidores que cumplieran los requisitos y pertenecieran a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. Posteriormente, en el Decreto 2164 de 1991, reglamentario del Decreto Ley 1661, precisó aún más los criterios para acceder a este beneficio en los siguientes términos: «ARTÍCULO 3º.- Criterios para su asignación. La prima Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 técnica podrá otorgarse alternativamente por: a) Título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada; o b) Terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia altamente calificada; o c) Por evaluación del desempeño. ARTICULO 4º.- DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del pre sente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación. Parágrafo.- La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite (…)».
Más adelante, en el artículo 1 del Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, se restringió la asignación de la prima técnica a los empleos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes, y en el artículo 4 se estableció un régimen de transición para quienes se les hubiese otorgado este beneficio en los siguientes términos: «(…) Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento».
En relación con el régimen de transición, esta sección ha expuesto que le es extensible a quienes no pertenecían a los niveles directivo, asesor o ejecutivo, pero que tuvieren derecho a este emolumento en vigencia del Decreto 1661 de 1991 y no solo a las personas a las que se les hubiera reconocido 14. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de mayo de 2006, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 Luego se expidió el Decreto 1336 de 2003 que subrogó el Decreto 1724 de 1997, manteniendo como lineamiento la supresión de la prima técnica para el nivel profesional.
De la regulación legal del derecho a la prima técnica de los empleados de la Contraloría General de la República. La Ley 106 de 1993 «Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones», estableció en su artículo 113 lo siguiente: «(…) De las Prestaciones Sociales de los Empleado s de la Contraloría General de la República.
Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a Nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…) 5. Prima Técnica El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los Niveles directivo -asesor, Nivel ejecutivo y el Nivel Profesional.
La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fi jada por ley para el respectivo cargo. Para su asignación se deberá n contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss. Decreto- Ley 720 de 1978. La prima técnica será asignada por Resolución del Contralor General de la República.
Criterios, Requisitos, Formalidades». Este aparte transcrito fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C - 100 de 1996, con fundamento en lo establecido en el literal e, del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Al respecto señaló: expediente 2922-04, magistrado ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 «[…] Las primas técnicas, en la medida en que son un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio estatal a personas de altas calidades profesionales, hace parte del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. […] Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución. Por consiguiente, cuando la Carta asigna a la ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a determinados órganos del Estado -como por ejemplo en el caso de la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General o la Contraloría - ello no significa que el Legislador pueda modificar la estructura de competencias prevista por la propia Constitución. La ley no puede atribuir funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a otros órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido -el Legislador- puede modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que el Legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente.
Y es claro, en este caso, que la Carta confirió el poder reglamentario de las leyes marco al Gobierno, y no a otros órganos estatales como la Contraloría. […] Uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático.
Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno. La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de buena fe y protección de los derechos adquiridos, esta declaración de constitucionalidad condicionada sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo.
Esto significa que el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 Gobierno. Tampoco podrá entonces el Contralor conceder nuevas primas técnicas con base en su propia reglamentación, sino que deberá basarse en las reglamentaciones expedidas en esta materia por el Ejecutivo.
Sin embargo, la presente decisión no afectará la continuidad del pago de las primas técnicas ya asignadas, puesto que se trata de una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional y que fue asignada y recibida de buena fe. […] 10- La Corte ha concluido que es legítima la facultad del Contralor de otorgar las primas técnicas a funcionarios de ciertos niveles pero que, por el contrario, corresponde al Gobierno -y no al Contralor- señalar los requisitos mínimos que deberán cumplirse para acceder a la prima técnica.
Ahora bien ¿significa lo anterior que esta Corporación debe declarar la inexequibilidad parcial del inciso estudiado? La Corte considera que no, por cuanto la norma señala que el Contralor "podrá asignar previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse prima técnica" a ciertos funcionarios. El inciso no establece entonces, de manera expresa, que corresponda al Contralor reglamentar tales requisitos sino que ésta es una de las interpretaciones razonables que admite la disposición. Pero sucede que esa hermenéutica no se ajusta a la Constitución, conforme a los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos 5 a 7 de esta sentencia, por lo cual ella será expulsada del ordenamiento jurídico.
La disposición admite, empero, otro entendimiento, según el cual, el señalamiento de los requisitos corresponde al Gobierno, y es con base en tal reglamentación que el Contralor puede proceder a asignar, en concreto, las primas técnicas. Ahora bien, esa segunda interpretación se ajusta a la Carta, y esta Corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático.
Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno» 15. Posteriormente, a través del Decreto 1384 del 5 de agosto de 1996 se definió la prima técnica, el campo de aplicación y el monto al interior de la Contraloría General de la República, y se fijaron los siguientes requisitos: 15 Corte Constitucional, sentencia C – 100 de 7 de marzo de 1996, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 «Artículo 3º. Requisitos. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que ocupen cargos en los niveles técnico asesor, ejecutivo y profesional, que acrediten los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo.
Parágrafo 1º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 113, numeral 5º de la Ley 106 de 1993, el simple cumplimiento de los requisitos señalados en el inciso del presente artículo no otorga derecho a la asignación de prima técnica. Artículo 4º. Cuantía. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada para el respectivo cargo, constituyendo para todos los efectos legales factor salarial, y para su otorgamiento deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciemb re del correspondiente año, expedido por la Contraloría General de la República y el de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos. […]» De las disposiciones transcritas se extrae que la reglamentación que se realizó a través del Decreto 1384 de 1996 de la prima técnica se contrajo a determinar algunos requisitos, tales como, los cargos susceptibles de su reconocimiento, su cuantía máxima, los factores para determinarla, y el funcionario competente para otorgarla, para ajustarlos a lo decidido en la sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, y por tal motivo dicha reglamentación debe ser interpretada de forma conjunta o armónica con el Decreto 1661 de 1991, concretamente en lo que respecta a las exigencias indispensables para conceder el aludido beneficio económico.
Es necesario advertir que esta Sala 16 ha indicado que el artículo 3 del Decreto 1384 de 1996 no fijó los requisitos de manera específica, sino que enunció de manera general que estos corresponderían a los que excedieran los mínimos previstos para el ejercicio del cargo, lo que implica la remisión a las exigencias que sí contempla de manera explícita el Decreto 1661 de 1991, tal como correspondía según lo estimado por la Corte Constitucional al momento de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 23 de abril de 2020, expediente 0272 -2017, magistrado ponente: William Hernández Gómez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 113 de la Ley 106 de 1993, cuando precisó que «el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno».
Ahora bien, en cuanto a los factores que se deben valorar para los efectos pertinentes de la asignación del porcentaje de la prima técnica en la Contraloría General de la República, el artículo 5.º del Decreto 1384 de 1996, señaló lo siguiente: «Artículo 5º. Factores de valoración. Para recomendar el porcentaje de asignación de prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, se tendrán en cuenta, conjunta o separadamente, además de los principios establecidos en este Decreto, los siguientes factores: a. Tener título profesional de formación avanzada, esto es, especialización, maestría, doctorado, en áreas que se relacionan de manera directa o tengan afinidad con las funciones propias del cargo.
El monto previsto para premiar este factor será el 20% del sueldo básico mensual. b. Tener experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio, y especial preparación o responsabilidad en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo.
Este factor, igualmente, se premia con el 20% del sueldo básico mensual. c. La participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia, la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas directamente relacionadas o que se relacionen con las funciones propias del cargo, se reconocerá el 5% del sueldo básico mensual. d. Asimismo el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior reconocidas oficialmente tendrá un valor hasta del 5% del salario básico mensual.
Esta disposición también señala que previo el cumplimiento de los requisitos, se recomendará el porcentaje de la asignación, sin que sobrepase los límites previstos en el artículo 4º ibídem, es decir, que no sea superior al 50%. […]». En la sentencia previamente referida se señaló que estos requisitos deben ser tenidos en cuenta como factores o supuestos de hecho para la asignación del monto de la prima técnica de conformidad con lo acreditado por el solicitante, y no concretamente como requisitos para el reconocimiento de la prestación en el caso Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 concreto.
Análisis del caso: En el presente caso se encuentran los siguientes elementos de prueba: - Resolución 000152 del 8 de enero de 1991 17, por medio de la cual se nombró a la demandante en el cargo de revisor de documentos, nivel técnico, grado 3, en la Revisoría Fiscal Delegada ante el Colegio Nacional de Pivijay. - Acta de posesión 397 de 16 de febrero 1991 en el cargo de revisor de documentos, nivel técnico, grado 3, en la Revisoría Fiscal Delegada ante el Colegio Nacional de Pivijay 18. - Resolución 4623 de 19 de julio de 1994, por medio de la cual se nombró a Teresa de Jesús Pertuz Pérez en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 10 19. - Acta de posesión 3096 del 4 de agosto 1994 en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 10 20. - Resolución 329 de 23 de febrero de 1995, por medio de la cual se inscribió a Teresa de Jesús Pertuz Pérez en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 10, en carrera 21. - Resolución 8072 del 26 de noviembre de 1997, por medio de la cual se nombró a Teresa de Jesús Pertuz Pérez en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 12, en la Dirección Seccional Magdalena 22. - Acta de posesión 033 del 3 de diciembre 1997, en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 12, en la Dirección Seccional Magdalena 23. - Resolución 01161 del 19 de noviembre de 1998 por medio la cual se actualizó el escalafón de carrera administrativa de la señora Teresa de Jesús Pertúz Pérez 24. - Resolución 01171 de 9 de marzo de 2000 por medio de la cual se incorporó a la demandante a la planta de personal en el 17 Folio 50 del expediente. 18 Folio 51 del expediente. 19 Folios 53 y 54 del expediente. 20 Folios 53 y 54 del expediente. 21 Folios 56 y 57 del expediente. 22 Folios 58 y 59 del expediente. 23 Folio 60 del expediente. 24 Folio 62 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 cargo de profesional universitario, nivel profesional grado 2 25. - Acta de posesión de fecha 16 de marzo de 2000, en el cargo de profesional universitario grado 2 26. - Petición de 23 de febrero de 1995, a través de la cual la señora Teresa de Jesús Pertuz Pérez solicitó la prima técnica al Contralor General de la República 27. - Petición de 16 de abril de 2007, a través de la cual la señora Teresa de Jesús Pertuz Pérez solicitó prima técnica al Contralor General de la Republica 28. - Memorando del 9 de Mayo de 2007, a través de la cual la Contraloría General de la República n egó la prima técnica a la demandante 29. - Hoja de vida 30. - Diploma de bachiller 31. - Certificaciones de participaciones en eventos. - Diploma de economista otorgado a la demandante por la Universidad de Manizales, el 3 de septiembre de 1993 32. - Acta de grado como economista 33. - Diploma de especialización en administración y gerencia institucional otorgado por la Universidad Cooperativa de Colombia el 26 de noviembre de 1999 34. - Diploma de especialización en gestión financiera pública otorgado por la Universidad Autónoma del Caribe, el 5 de diciembre de 2002 35.
De acuerdo con lo expuesto en la parte motiva 36 y de conformidad con las pruebas que se encuentran en el expediente, la demandante tendría que haber reunido los requisitos establecidos en el Decreto 2164 de 1991 que exige título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada, para acceder a la 25 Folio 63 del expediente. 26 Folio 64 del expediente. 27 Folio 66 del expediente. 28 Folio 67 del expediente. 29 Folio 68 del expediente. 30 Folios 130 y 131 del expediente. 31 Folio 133 del expediente. 32 Folio 138 del expediente. 33 Folio 139 del expediente. 34 Folio 141 del expediente. 35 Folio 146 del expediente. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 23 de abril de 2020, expediente 0272 -2017, magistrado ponente: William Hernández Gómez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 prima técnica. Es de señalar que de conformidad con la Resolución 3398 de 4 de febrero de 1994, para el cargo de profesional universitario grado 10 se requiere título profesional y 3 años de experiencia profesional o relacionada.
En el caso concreto, la señora Pertuz Pérez se graduó el 3 de septiembre de 1993 como economista. Pese a ello, fue nombrada en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 10, el 19 de julio de 1994, cuando no cumplía requisitos, pues los reunió el 3 de septiembre de 1996. Así las cosas, dado que se graduó el 3 de septiembre de 1993, para el 11 de julio de 1997 solo tenía 10 meses de experiencia adicional a la mínima en el cargo, por lo que no se puede entender que cumpla con los requisitos para reconocer la prima técnica con fundamento en el criterio de «experiencia altamente calificada».
Por otra parte, es preciso poner de presente que la experiencia altamente calificada debe ser valorada por la entidad según lo ha sostenido de forma reiterada la jurisprudencia, por lo que no basta que las certificaciones señalen o describan el tiempo de servicio del empleado, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas, puesto que lo establecido en las normas reglamentarias exige la calificación de la experiencia laboral por el jefe del organismo que evidencie que alcanza altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la referida prestación 37.
En consecuencia, dado que no se probó que la señora Pertuz Pérez tuviera experiencia «altamente calificada», se revocará la providencia de 8 de octubre de 2015, y se negarán las pretensiones. 3.5. Las costas Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y d e otra, las agencias en derecho. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 15 de mayo de 2013, expediente 1146-2012, magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve; cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2019, expediente 3607 -17, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 Su reconocimiento está regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en c ostas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil», en armonía con lo anterior, el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso señala que la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: «[… ] se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […]», y en el numeral 4 se señaló que «cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias».
Así mismo, el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, señala expresamente que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación». En el caso concreto, y de acuerdo con todo lo anterior, se advierte que hay lugar a condenar en costas de ambas instancias a la señora Teresa de Jesús Pertuz Pérez, como quiera q ue el recurso de apelación se resolvió en su contra, y la entidad demandada apeló y presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. Las mismas se liquidarán de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 8 de octubre de 2015 que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Teresa de Jesús Pertuz Pérez en contra de la Contraloría General de la República, y, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en ambas instancias a la señora Pertuz Pérez, las cuales se liquidarán de acuerdo con lo establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001-23-33-000-2014-00320-01(1177-2016) Demandante: Teresa de Jesús Pertuz Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado