Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: VENANCIO JOSÉ ESQUIAQUI FELIPE Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Referencia: AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL Procede el Despacho a pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción de tutela interpuesta por Venancio José Esquiaqui Felipe, quien dice actuar en calidad de representante de la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., contra el Consejo Superior de la Judicatura.

I.

ANTECEDENTES 1. El 24 de diciembre de 2024, el Consejo Superior de la Judicatura invitó, mediante la solicitud de propuestas de servicios CSJ-CO-L-1256-2501, a presentar ofertas para el suministro de los siguientes servicios de consultoría: «prestar servicios especializados para la implementación de un modelo de células de desarrollo e innovación digital para la Rama Judicial». 2.

El 31 de enero de 2025, se conformó la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., con el objeto de presentar una propuesta para proveer los servicios de consultoría convocados por el Consejo Superior de la Judicatura. 3. Durante la audiencia pública de apertura de sobres económicos, que se llevó a cabo el 26 de febrero de 2025, se evidenció que la propuesta económica presentada por PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S – sociedad que, a la larga, fue designada como posible adjudicataria del contrato, por haber obtenido el mejor puntaje de acuerdo con los criterios fijados en la SDP-, contenía un error que modificaba sustancialmente su oferta, pues en el valor total de la misma no se incluyó el concepto de «costo variable». 4.

De acuerdo con lo informado en el escrito de tutela, el Consejo Superior de la Judicatura permitió, de manera irregular, que PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. enmendara la irregularidad advertida, a pesar 1 En adelante, la SDP. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 2 de que, para ese momento, el término para presentar modificaciones a las propuestas había vencido.

Por lo tanto, en la propuesta inicial, la sociedad mencionada presentó una oferta con una «cifra artificialmente disminuida», lo que constituyó un «incumplimiento material de las exigencias para la presentación de la propuesta económica». 5. El 24 de abril siguiente, el Consejo Superior de la Judicatura notificó a la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. su intención de adjudicación del contrato a la sociedad PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. 6.

Lo anterior, según lo expresado en el escrito de amparo, no resultaba procedente debido a las irregularidades en la modificación de la propuesta económica, así como a la omisión en la valoración adecuada de la «formación y experticia de la profesional Cecilia María Polo Otero», postulada como especialista en Metodologías de la Innovación en su propia propuesta. 7.

Para acreditar la supuesta irregularidad ocurrida durante la audiencia pública de apertura de sobres económicos, la unión temporal accionante solicitó al Consejo Superior de la Judicatura que le remitiera copia de la grabación de la referida diligencia. 8. El 9 de mayo de 2025, el accionante formuló reclamación contra la intención de adjudicación que le fue notificada, en la que puso de presente las supuestas irregularidades en la calificación de un perfil presentado en su propuesta y el incumplimiento de los criterios establecidos en la SDP en relación con la modificación de la propuesta económica por parte de la posible adjudicataria del contrato. 9.

Mediante comunicación DEAJBIDO25-52, del 20 de mayo del año en curso, la entidad accionada dio respuesta la solicitud y a la reclamación antes mencionadas. Adujo que las de conformidad con las Políticas de Adquisiciones del Banco Interamericano de Desarrollo – entidad que financiaba la contratación de los consultores – las grabaciones requeridas tenían reserva y gozaban de confidencialidad, por lo que no podían ser compartidas con otros proponentes.

Asimismo, informó que el comité de evaluación mantuvo la calificación inicial de su propuesta, en relación con la reclamación asociada a la valoración del perfil profesional de especialista en metodologías de innovación. 10. A juicio de la unión temporal accionante, la comunicación anterior no constituye una respuesta de fondo a sus reclamaciones, lo que, sumado a las irregularidades advertidas durante el proceso de adjudicación, desconoce los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva que rigen la contratación estatal y afecta directamente sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 11.

La unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. solicitó la siguiente medida provisional (se transcribe textualmente): Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 3 Con fundamento en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, comedidamente solicito al Señor Juez de Tutela decretar, como medida provisional y de manera urgente, la SUSPENSIÓN INMEDIATA DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN NO. COL1256-P00114 adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y específicamente, la suspensión de cualquier acto de adjudicación del contrato, o la suspensión de los efectos del acto de adjudicación si este ya se hubiere proferido, así como de cualquier trámite tendiente a la suscripción y perfeccionamiento del contrato derivado de dicho proceso, mientras se decide de fondo la presente acción de tutela.

Esta solicitud encuentra su fundamento en la clara y manifiesta amenaza y vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, así como en la necesidad imperiosa de evitar que la decisión de fondo en esta tutela resulte tardía e inocua, configurándose así los presupuestos del periculum in mora y el fumus boni iuris que justifican la adopción de medidas cautelares en el ámbito constitucional.

II. CONSIDERACIONES 12. La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. 13. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».

Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.

En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.

El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. 14. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.

La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 4 manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 15.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad. 16. La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. 17.

La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio2. 18.

La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela. 19.

En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que, aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»3. 20. La Corte Constitucional4 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.

Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. 21. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta 2 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. 3 Corte Constitucional.

Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 4 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 5 en violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.

III. CASO CONCRETO 22. El propósito de la medida provisional solicitada por la parte accionante consiste en que se suspenda provisionalmente el proceso de contratación COL1256- P00114, específicamente, «cualquier acto de adjudicación del contrato o la suspensión de los efectos del acto de adjudicación si este ya se hubiere proferido». 23.

En su sentir, es urgente y necesario decretar la medida, toda vez que existen indicios serios y fundados que evidencian actuaciones y omisiones contrarias al orden constitucional, entre ellas, la posibilidad otorgada al proponente PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. para subsanar verbalmente su propuesta económica en audiencia pública y la negativa sistemática e injustificada de entregar la grabación completa de dicha diligencia, lo que impide el acceso a medios de prueba indispensables para ejercer su derecho de defensa y contradicción. 24.

Lo anterior, según afirmó, adquiere especial gravedad ante la inminencia de la adjudicación definitiva del contrato, pues con la intención de adjudicación ya notificada y el plazo suspensivo agotado, la entidad accionada podría celebrar el contrato en cualquier momento, consolidando así un perjuicio irremediable que haría ineficaz cualquier decisión posterior de tutela.

En ese sentido, la medida de suspensión provisional constituye un mecanismo para garantizar que la eventual protección de sus derechos fundamentales no resulte tardía o ineficaz. 25. En orden a resolver la medida, en primer lugar, conviene señalar que, aunque la parte demandante considere que esta es necesaria y urgente para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, lo cierto es que, revisado el expediente, el Despacho advierte que no existe ningún elemento de convicción objetivo que otorgue certeza sobre el estado actual de la actuación administrativa o sobre la inminencia de la adjudicación, pues la entidad accionada no ha indicado una fecha cierta para hacer efectiva la adjudicación del contrato.

Tal circunstancia le impide al juez del amparo establecer si existe un verdadero riesgo de que se concrete un perjuicio que imponga decretar medidas provisionales y urgentes para evitar la vulneración de los derechos fundamentales antes de que se ponga fin a esta controversia constitucional. 26. No existe un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela, más aún cuando el objeto de la medida cautelar, en realidad, corresponde al fondo de la controversia que debe resolverse de manera definitiva en la sentencia, pues lo pretendido es que se suspenda transitoriamente el proceso de contratación CO-L1256-P00114 mientras se acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y hasta tanto no se «verifiquen y corrijan las irregularidades denunciadas». 27.

Así las cosas, en aras de resolver cada uno de los reparos que presentó el demandante, respecto a la viabilidad de decretar la medida, el Despacho observa Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 6 que la solicitud de suspender de manera provisional del proceso de adjudicación del contrato CO-L1256-P00114, hasta que se «verifiquen» las irregularidades denunciadas, da cuenta de que, en este momento procesal y en esta sede judicial, no existe claridad, ni mucho menos indicios sobre la existencia de las supuestas irregularidades que puso de presente el accionante en la petición de amparo, lo que reafirma que la medida no resulta necesaria, no es urgente y tampoco cumple con los requisitos previstos por la jurisprudencia para su procedencia. 28.

Es decir, teniendo en cuenta que de la lectura inicial de la acción de tutela surgen dudas fundadas sobre la inminencia de configuración de un perjuicio irremediable, por la falta de certeza acerca de las supuestas irregularidades en que incurrió la entidad accionada en el proceso de adjudicación de un contrato de consultoría, la versión del accionante no resulta suficiente para arribar al grado de convencimiento necesario para afirmar que existe una elevada probabilidad de acceder al amparo solicitado.

Máxime cuando en el ordenamiento jurídico colombiano existen mecanismos judiciales ordinarios que, a simple vista, podrían resultar eficaces para la protección de los derechos supuestamente vulnerados. 29. Ahora bien, tampoco se avizora que las prerrogativas fundamentales supuestamente conculcadas puedan resultar definitivamente menoscabadas mientras se decide la presente controversia, teniendo en cuenta que la acción de tutela se caracteriza por su trámite informal, sumario y preferente. 30.

Desde luego que las anteriores aseveraciones no constituyen prejuzgamiento, es decir, que no comprometen ni determinan la decisión que ponga fin a esta controversia, porque se realizan con criterio estrictamente preliminar. 31. Ciertamente, para determinar la violación de los derechos fundamentales en el caso concreto es necesario un estudio de fondo, detallado e integral de la situación particular que expuso la parte demandante, de la intervención de la entidad accionada y de los elementos de convicción allegados al plenario, el cual se realizará en la sentencia, siempre y cuando la tutela supere los requisitos generales de procedencia y se encuentren acreditados los presupuestos procesales. 32.

Por lo razonado, este Despacho denegará la solicitud de suspensión provisional del proceso de adjudicación de contrato de consultoría CO-L1256-P00114. 33. Por otro lado, el Despacho observa que la presente acción de amparo fue interpuesta por Venancio José Esquiaqui Felipe, quien dice actuar en calidad de representante de la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. BIC - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – CESI. 34.

Para acreditar su condición de representante de la mencionada unión temporal, el señor Esquiaqui Felipe adjuntó el acta de conformación de la referida asociación, en la que, se evidencia que la misma está integrada por tres personas jurídicas a saber: i) BUSINESS INSIGHTS S.A.S., ii) TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y iii) FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACION – CESI y que, en efecto, aquel fue designado como representante de la misma.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 7 35. No obstante, el Despacho no puede admitir esa enunciación como una facultad para otorgar poderes y/o para acudir por vía de tutela en procura de la protección de derechos fundamentales, pues aquella no se entiende como una representación legal propiamente dicha y, en todo caso, el poder para acudir por vía judicial debe ser especial, otorgado a un profesional del derecho o, si se trata de uno general, ha de conferirse por escritura pública; en cualquier caso, por cada uno de los integrantes de la unión temporal. 36.

Conviene precisar que, si bien la Corte Constitucional ha admitido que las personas jurídicas puedan acudir a la acción de tutela para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, lo cierto es que las uniones temporales no constituyen personas jurídicas distintas de quienes integran la figura asociativa, por lo que resulta necesario que los integrantes del mismo sean quienes promuevan directamente la acción constitucional, en nombre propio (persona natural) o a través de su representante legal (persona jurídica), o que designen un apoderado que ejerza la defensa conjunta de sus intereses en sede de tutela 37.

Así las cosas, dado que la APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. está conformada por tres personas jurídicas, según quedó especificado anteriormente, es necesario que acudan a través de sus representantes legales o, en caso de que sea abogado, el señor Venancio José Esquiaqui Felipe aporte los poderes otorgados por los integrantes de dicha unión temporal, incluidos los documentos que acrediten la existencia y representación legal de cada una de las personas jurídicas o, en su defecto, que estas designen un profesional del derecho que ejerza la defensa conjunta de sus intereses en esta actuación. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por el señor Venancio José Esquiaqui Felipe contra el Consejo Superior de la Judicatura.

SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese al presidente del Consejo Superior de la Judicatura. Entréguesele copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.

TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese al director general del Banco Interamericano de Desarrollo, a los representantes legales de: i) SISTEMAS COLOMBIA S.A.S., iii) APCA AGENCIA ANALÍTICA DE DATOS S.A.S. Y HÁPTICA S.A.S. y iv) PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S, y a las personas (jurídicas o naturales) que conforman la ii) UNIÓN TEMPORAL CÉLULAS SONDA – OLIVIA, dado que participaron en el proceso de adjudicación CO-L1256-P001144.

Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tienen, intervengan dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Venancio José Esquiaqui Felipe 8 CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso.

Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.

QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.

SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.

SÉPTIMO. Requerir al señor Venancio José Esquiaqui Felipe para que, en el término de dos (2) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, precise si es profesional del derecho y, en ese caso, aporte los poderes especiales que la facultan para interponer la acción de tutela en nombre de cada uno de los integrantes de la APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. BIC - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – CESI.

En el evento de que no ostente la calidad de abogado, las personas jurídicas que conforman la mencionada unión temporal deberán designar a un apoderado que ejerza la defensa conjunta de sus intereses en sede de tutela o intervenir directamente a través de sus respectivos representantes legales. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada