CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela - Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 13 de febrero de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
SÍNTESIS1 La accionante cuestiona la sentencia del 23 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia, se accedió a las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza tributaria.
Se confirma la decisión de primera instancia que declaró improcedente la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 5 de diciembre de 20025, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN), por medio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 23 de septiembre de 2025.
En dicha providencia se revocó la decisión de primera instancia proferida por el el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se declaró la nulidad de los actos demandados y se condenó en costas a dicha entidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza tributaria radicado con el núm. 08001-23-33-000-2020- 1 Temas: Demanda de tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Confirma / Improcedencia / Relevancia constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 2 00668-00/01. En la providencia atacada, además, se fijaron criterios sobre la procedencia de la condena en costas en los procesos contencioso-administrativos de competencia de esa Sección. 2.
La accionante formuló las siguientes pretensiones (se transcribe): “(…)
PRIMERO: Conceder la presente acción de tutela declarando la violación al derecho constitucional fundamental al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la C.P., y el derecho de acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 229 de la C.P. que le asiste a la DIAN, con la expedición de la sentencia del 23 de septiembre de 2025 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 08001 23-33-000-2020-00668-01 (28292), en lo que a la condena en costas se refiere, garantizando con ello la defensa del patrimonio público.
SEGUNDO: Dejar sin efectos el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 23 de septiembre de 2025 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28292) y ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta que emita una nueva sentencia negando la procedencia de la condena en costas a mi representada.
TERCERO. Dejar sin efecto el criterio de decisión judicial sobre las costas y agencias en derecho en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en la parte considerativa de sentencia del 23 de septiembre de 2025 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 08001-23-33-000-2020 00668-01 (28292), por la configuración del defecto orgánico, al ser un pronunciamiento del resorte exclusivo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”. [Negrillas del texto original].
B. Hechos 3. El Grupo Argos S.A. y la señora Ilva Cecilia Gómez Crespo instauraron demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos expedidos en relación con la determinación oficial del impuesto sobre la renta del año gravable 2012.
Esta demanda fue tramitada bajo el radicado 08001-23-33-000-2020-00668- 01. 4. Mediante sentencia del 10 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, dado que estas no se encontraban causadas ni probadas dentro del proceso, conforme a lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso. 5.
Inconforme con dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y solicitó que, en caso de prosperar las pretensiones de la demanda, se condenara en costas a la DIAN. Para sustentar esa petición, aportó prueba del pago efectuado por concepto de representación judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 3 6.
Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la DIAN en ambas instancias. En la providencia se efectuó un análisis de las normas que regulan la imposición y liquidación de las costas y fijó criterios aplicables a los procesos ordinarios de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza tributaria de conocimiento de esa Sección. C. Fundamentos de la vulneración 7.
La parte accionante sostiene que la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia e incurrió en las siguientes irregularidades: 7.1. Defecto sustantivo, por cuanto la autoridad accionada interpretó de manera restrictiva el concepto de interés público previsto en el artículo 188 del CPACA, al limitarlo exclusivamente a las acciones públicas y excluir de dicha categoría los procesos tributarios.
En ese sentido, sostuvo que la excepción a la condena en costas depende del interés público comprometido en el proceso y no del tipo de medio de control, por lo que los asuntos relacionados con el recaudo tributario y la defensa del patrimonio público deben entenderse exceptuados de dicha condena, salvo que exista un uso indebido del proceso o una actuación manifiestamente carente de sustento legal. 7.2.
Defecto orgánico, toda vez que la autoridad accionada fijó un criterio jurisprudencial sobre la condena en costas en los procesos contencioso- administrativos de su conocimiento, pese a tratarse de un asunto transversal que impacta a toda la jurisdicción. En ese sentido, sostuvo que, conforme a los artículos 111 y 271 del CPACA, correspondía a la Sala Plena del Consejo de Estado adoptar una decisión de unificación sobre esa materia, razón por la cual la providencia cuestionada desconoció el principio de juez natural y generó inseguridad jurídica. 7.3.
Violación directa de la Constitución, por cuanto la interpretación efectuada por la autoridad accionada respecto de las normas que regulan la condena en costas desconoció el principio de interpretación conforme a la Constitución desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-241 de 2024, el cual exige valorar las particularidades del caso concreto y la función constitucional que cumple la DIAN en la defensa del patrimonio público. 7.4.
Desconocimiento del precedente, al apartarse de la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, en la que se precisó que la condena en costas responde a un criterio objetivo-valorativo, por lo que el juez debe verificar su causación, valorar las particularidades del caso concreto y considerar la excepción prevista en el artículo 188 del CPACA respecto de los procesos en los que se ventile un interés público.
En ese sentido, sostuvo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 4 impuso la condena únicamente por la condición de parte vencida, sin justificar suficientemente dicha decisión, pese a tratarse de un asunto tributario relacionado con la defensa del patrimonio público y respecto del cual existían posiciones coincidentes de la Sección Segunda del Consejo de Estado y reiterados salvamentos y aclaraciones de voto de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
D. Trámite procesal 8. Mediante auto del 15 de diciembre de 20252, el despacho ponente3 de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y vincular como tercero con interés, al Grupo Argos S.A. y a la señora Ilva Cecilia Gómez Crespo.
E. Oposiciones e intervenciones 9. La Sección Cuarta del Consejo de Estado4 solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional y, subsidiariamente, pidió negar el amparo, pues la providencia cuestionada no desconoció el precedente constitucional ni incurrió en los defectos alegados, con fundamento en lo siguiente: 9.1.
Los cuestionamientos formulados por la parte accionante carecen de relevancia constitucional, en tanto están dirigidos a reabrir el debate relacionado con la interpretación y alcance de las normas que regulan la condena en costas y las agencias en derecho, asunto de naturaleza estrictamente legal y económica que no puede ser discutido mediante la acción de tutela. 9.2.
La excepción prevista en el artículo 188 del CPACA para los procesos en los que se ventile un interés público se limita a las acciones públicas, conforme al criterio jurisprudencial consolidado de la Sección Cuarta desde la providencia del 6 de julio de 2016 y a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 1999, según la cual no resulta constitucionalmente admisible exonerar a las entidades públicas del pago de agencias en derecho con fundamento en la protección del erario. 9.3.
La sentencia SU-241 de 2024 no estableció una regla que exonere a las entidades públicas de la condena en costas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que dicho precedente se refirió a un supuesto particular relacionado con víctimas del conflicto armado en procesos de reparación directa y no a litigios tributarios adelantados por la administración pública. 2 Índice 6 de Samai del expediente de primera instancia. 3 Magistrado Ponente: Dr. José Roberto Sáchica Méndez. 4 Índice 11 de Samai del expediente de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 5 9.4.
La providencia cuestionada sí observó el criterio objetivo-valorativo fijado por la Corte Constitucional para la imposición de costas procesales, pues verificó la existencia de una parte vencida y la causación de las costas dentro del proceso, sin que dicho criterio implique valorar circunstancias subjetivas de las partes. 9.5. Las agencias en derecho no dependen de la acreditación de contratos de prestación de servicios profesionales ni del pago efectivo de honorarios, debido a que su reconocimiento y liquidación se rigen por las reglas especiales previstas en los artículos 361, 365 y 366 del Código General del Proceso y por las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 9.6.
La Sección Cuarta rectificó su posición respecto de la necesidad de acreditar los gastos de representación judicial, al concluir que el apoderamiento judicial oneroso no constituye un hecho sujeto a prueba para efectos del reconocimiento de agencias en derecho. 9.7. No se configuró el defecto orgánico alegado, toda vez que la providencia controvertida no corresponde a una sentencia de unificación y la Sección Cuarta era competente para pronunciarse sobre la condena en costas en el proceso sometido a su conocimiento. 10.
El Grupo Argos S.A. y la señora Ilva Cecilia Gómez Crespo5 solicitaron declarar improcedente la acción de tutela, debido a que los cuestionamientos formulados por la parte accionante se dirigen a controvertir un debate de naturaleza legal relacionado con la interpretación de las normas sobre condena en costas y agencias en derecho, con el propósito de revertir los efectos económicos adversos derivados de la decisión judicial cuestionada.
Subsidiariamente, pidieron negar el amparo, al sostener que la providencia controvertida no incurrió en los defectos alegados, dado que la Sección Cuarta interpretó razonablemente las normas del CPACA y del Código General del Proceso, no desconoció el precedente fijado en la sentencia SU-241 de 2024 y actuó dentro del ámbito de sus competencias.
Asimismo, solicitaron mantener incólume la condena en costas impuesta a la DIAN, por razones de seguridad jurídica, estabilidad de las decisiones judiciales y protección de la parte vencedora en el proceso. F. Decisión impugnada 11. Mediante sentencia del 13 de febrero de 20266, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, debido a que no se superó el requisito de relevancia constitucional, por las siguientes razones: 5 Índice 10 de Samai del expediente de primera instancia. 6 Índice 17 de Samai del expediente de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 6 11.1.
Los defectos alegados por la parte actora carecían de una carga argumentativa suficiente y estaban dirigidos a reabrir un debate de naturaleza estrictamente legal relacionado con la interpretación del artículo 188 del CPACA y de las normas que regulan la condena en costas y las agencias en derecho. 11.2. La sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional no constituía un precedente aplicable al caso concreto, debido a que se trató de un proceso de reparación directa promovido por una víctima del conflicto armado, supuesto fáctico y jurídico distinto al discutido en la providencia cuestionada. 11.3.
No existía una regla jurisprudencial unificada que obligara a la Sección Cuarta a considerar la finalidad constitucional de la DIAN como criterio determinante para exonerarla de la condena en costas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza tributaria. 11.4. La interpretación efectuada por la Sección Cuarta sobre el alcance del concepto de interés público previsto en el artículo 188 del CPACA correspondió a un ejercicio razonable de interpretación normativa, sustentado en la sentencia C-539 de 1999 de la Corte Constitucional y en la postura jurisprudencial reiterada de esa Sección desde el año 2016, según la cual la excepción a la condena en costas se limita a las acciones públicas. 11.5.
Extender la excepción de condena en costas a todos los procesos contencioso- administrativos relacionados con asuntos tributarios vaciaría de contenido la regla prevista en el artículo 188 del CPACA y desconocería el efecto útil de la norma. 11.6. Las discrepancias existentes al interior de la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre la interpretación del artículo 188 del CPACA reflejaban la existencia de criterios jurídicos distintos en el marco del debate judicial, pero no evidenciaban una vulneración de derechos fundamentales ni una interpretación contraria al ordenamiento jurídico. 11.7.
No se configuró el defecto orgánico alegado, toda vez que la providencia cuestionada únicamente fijó criterios aplicables a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de conocimiento de la Sección Cuarta y no adoptó una regla de unificación obligatoria para todas las Secciones del Consejo de Estado. 11.8. La parte actora no acreditó que la autoridad accionada careciera de competencia, se hubiera apartado injustificadamente de un precedente vinculante o hubiera efectuado una interpretación abiertamente incompatible con el ordenamiento jurídico. 12.
En ese sentido, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 7 G. Impugnación 13.
En escrito radicado el 24 de febrero de 20267, la parte accionante impugnó la sentencia del 13 de febrero de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con fundamento en que: 13.1. La decisión impugnada efectuó una valoración insuficiente del requisito de relevancia constitucional, pues omitió analizar adecuadamente la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la DIAN, en conexidad con la protección del patrimonio público. 13.2.
La controversia planteada no constituye un asunto meramente legal o económico ni pretende reabrir el debate surtido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que involucra el contenido, alcance y garantía de derechos fundamentales, debido a los efectos que tendría la imposición automática de costas sobre la defensa judicial de la DIAN y la protección del erario. 13.3.
La sentencia desconoció el alcance de la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, al restringir su aplicación al proceso de reparación directa que le dio origen, pese a que fijó un criterio objetivo-valorativo para la imposición de costas que, a juicio de la accionante, resulta aplicable a cualquier proceso contencioso administrativo. 13.4.
La providencia cuestionada erró al considerar que existía únicamente una discrepancia interpretativa respecto del artículo 188 del CPACA, pues la interpretación restrictiva del concepto de interés público y la imposición automática de costas desconocen los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la DIAN, así como la protección del patrimonio público. 13.5.
Se configuró un defecto orgánico, porque la Sección Cuarta del Consejo de Estado habría fijado una regla general sobre la imposición de costas en un asunto transversal a todas las secciones de la Corporación, competencia que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. II. CONSIDERACIONES F. Competencia 14. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para resolver la demanda de tutela interpuesta por la DIAN contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la 7 Índice 21 de Samai del expediente de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 8 Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y en el Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 80 de 2019).
G. Objeto de la demanda de tutela 15. La Sala advierte que la inconformidad planteada por la DIAN se dirige exclusivamente contra la condena en costas impuesta en la sentencia de segunda instancia y los criterios desarrollados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado para fundamentar su procedencia, y no contra el resto de los asuntos que se decidieron en esa decisión8.
H. Sentido de la decisión 16. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto la controversia se limita a cuestionar la interpretación efectuada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre el régimen de costas procesales, el alcance del concepto de interés público y la aplicación de determinados precedentes judiciales, asuntos que corresponden al ámbito de la legalidad y no evidencian una vulneración autónoma de derechos fundamentales que justifique la intervención del juez de tutela.
En ese sentido y por razones metodológicas, en esta providencia no se hará la verificación de los demás requisitos generales de procedencia9. I. El requisito de relevancia constitucional 17. La Corte Constitucional ha reconocido que la acción de tutela contra providencias judiciales se admite de manera excepcional con el objeto de proteger los derechos fundamentales10.
En ese orden de ideas, ha determinado que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de 8 “1. Revocar la sentencia apelada, en su lugar se dispone: Primero: Declarar la nulidad de los actos demandados. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar en firme la declaración de corrección del impuesto sobre la renta del año gravable 2012, presentada por la contribuyente el 12 de octubre de 2018. 2.
Condenar en costas a la demandada en ambas instancias. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3. Reconocer personería a Carlos Leopoldo Fontalvo Herrera como apoderado de la demandada conforme al poder conferido”. [Negrillas del texto original]. 9 Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha establecido los siguientes: a) que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional; b) que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; e) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) que no se trate de sentencias de tutela (Sentencia C-590 de 2005). 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 9 corrección de la decisión cuestionada11, con el fin de impedir “que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. 18.
Aunado a lo anterior, con el fin de evitar que la acción de tutela contra providencia judicial sea empleada indebidamente como un mecanismo para revivir el debate del proceso ordinario, entre sus requisitos de procedibilidad, la Corte Constitucional estableció que la cuestión que se discute debe ser de evidente relevancia constitucional.
De esta manera, se busca evitar que el juez constitucional se involucre en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones12. 19. En la sentencia SU-215 de 202213, la Corte Constitucional identificó los siguientes criterios de análisis para establecer si la demanda en ejercicio de la acción de tutela contra una providencia judicial supera el requisito de relevancia constitucional: i) el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, en otras palabras, el asunto debe ser trascendente para la interpretación, aplicación y desarrollo de la Constitución Política o para la determinación del alcance de un derecho fundamental; ii) la controversia no debe limitarse a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico, en ese sentido, no se debe emplear la acción de tutela como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates meramente legales y la solicitud debe trascender la mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales; iii) se deben plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental, entonces, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, sino que se debe justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental; y el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. 20.
Para la Corte Constitucional14, el requisito de relevancia constitucional comporta tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se 11 Corte Constitucional, sentencias T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger;
SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y SU-134 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Corte Constitucional. Entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU- 210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 10 convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 21. Por todo, la Corte Constitucional ha insistido en que la intervención del juez constitucional sólo está justificada cuando “[…] la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte o que ella genere una anomalía en el sistema jurídico de tal entidad que haga necesaria o imperiosa la intervención del juez constitucional”15.
J. La falta de relevancia constitucional en el caso concreto 22. La demanda de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues la controversia planteada se limita a cuestionar la interpretación efectuada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre el régimen de costas procesales, el alcance del concepto de interés público previsto en el artículo 188 del CPACA y la aplicabilidad de la sentencia SU-241 de 2024, aspectos que corresponden a una discusión eminentemente legal y no a un debate de naturaleza constitucional. 23.
La entidad accionante sostiene que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en una interpretación errónea del régimen de costas y desconoció los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-241 de 2024. Asimismo, considera que los procesos tributarios comprometen intereses públicos asociados a la protección del patrimonio estatal y que, por esa razón, debían quedar cobijados por la excepción prevista en el artículo 188 del CPACA. 24.
La Sala considera que los reparos de la DIAN no evidencian la afectación autónoma de derechos fundamentales, sino una discrepancia frente a la solución jurídica adoptada por el juez natural. En realidad, la pretensión de la entidad accionante consiste en que el juez de tutela sustituya la interpretación acogida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y adopte una comprensión distinta sobre el alcance de las disposiciones que regulan la condena en costas, propósito que desborda la naturaleza excepcional de este mecanismo constitucional. 25.
Es importante precisar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación, examinó el alcance del artículo 188 del CPACA, la noción de interés público y los criterios aplicables a la imposición de costas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Con fundamento en el análisis del marco normativo y jurisprudencial pertinente, expuso las razones que la condujeron a concluir que la excepción prevista en dicha disposición se circunscribe a las acciones públicas y que, por tanto, procedía la condena en costas en el caso concreto, dado que la nulidad y restablecimiento no hace parte de esa categoría en los siguientes términos: 15 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 11 “(…) en esta oportunidad la Sala adelantará un nuevo análisis jurídico de las normas que rigen la imposición de la condena en costas, con fundamento en el cual establecerá el criterio de decisión judicial que empleará para fallar el presente caso y los futuros en que deba decidir sobre ese aspecto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Como se trata de un cambio de jurisprudencia, en los términos del artículo 103 del CPACA, la Sala procede a continuación a explicar la motivación en la que se cimenta: 13.2- Respecto de la condena en costas, el CPACA no previó una regulación autónoma, por cuanto el artículo 188 señala que los jueces deberán disponer sobre la condena en costas en la sentencia, pero, para su liquidación y ejecución, remitió a lo que disponen sobre la materia las instituciones del régimen general del proceso; previsión que concuerda con la regla de complementación que consagra el artículo 306 ejusdem, que dispone que los aspectos no contemplados en el CPACA se regirán por las disposiciones del CGP que sean compatibles.
Por tanto, el sentido que tienen las costas en el ámbito de los procesos contencioso-administrativos que se tramitan ante la Sección Cuarta está determinado por el alcance de las normas que respecto de las costas establece el CGP, en los artículos 361 y siguientes. 13.3- Sin perjuicio de lo anterior, la única previsión propia consagrada en el artículo 188 del CPACA sobre las costas, exonera de esa condena a los «procesos en los que se ventile un interés público», salvo que (como agregó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) se verifique que la demanda se presentó «con manifiesta carencia de fundamento legal», caso en el que sí se impondría la condena en costas, aunque se haya ventilado un interés público en el proceso.
Al respecto, hizo falta interpretar cuál era el alcance de la categoría «procesos en los que se ventile un interés público», para establecer en qué clase de litigios se proscribía, por regla general, imponer la condena en costas. La Sección abordó el asunto en la sentencia del 06 de julio de 2016 (exp. 20486, CP: Jorge Octavio Ramírez) y concluyó que esa condición solo la cumplían las «acciones públicas», con lo cual la regla de exoneración de las costas no abarcaba los procesos tramitados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, independientemente de que su contenido versara sobre la financiación pública mediante la percepción de tributos.
La conclusión estuvo determinada por el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 1999 (MP: Eduardo Cifuentes Muñoz), en el que juzgó contraria a la Carta la norma incorporada en el artículo 1.° del Decreto 2282 de 1989, que, al regular las costas, eximía a la nación y a las entidades territoriales de que se les condenara a pagar agencias en derecho.
El máximo intérprete de la Constitución determinó que, aunque podría alegarse que la finalidad de ese tipo de normas era «la de proteger los recursos fiscales de las entidades públicas», por otra parte, afectaba el derecho a la igualdad de las partes que concurren al proceso, razón que hacía necesario ponderar la legitimidad constitucional de ese privilegio público, toda vez que «se requiere que la norma sea verdaderamente útil, necesaria y proporcionada», más allá de la finalidad legítima que persiga, para que constitucionalmente pueda avalarse la disminución del principio de igualdad sobre la cual se erige.
Y en el estudio que allí se hizo se observó que la exoneración que contemplaba la norma no era necesaria porque para lograr el objetivo de protección de los recursos públicos existían otro tipo de medidas, menos costosas para el principio de igualdad; pero especialmente señaló que la medida «es absolutamente desproporcionada» porque «crea un desequilibrio notorio en la distribución de las cargas públicas», toda vez que «el pago de las agencias en derecho está destinado a restablecer la equidad perdida por causa del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses».
Esta doctrina no ha variado en la jurisprudencia de esa Alta Corte. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 12 Desde entonces (i.e. 2016), la Sección Cuarta ha reconocido constantemente que, sobre la exoneración de la condena en costas expresamente contemplada en el artículo 188 del CPACA, lo determinante es el medio de control involucrado en el juicio, no el contenido tributario de los actos acusados, criterio que persiste en la Sala pero no de forma unánime A la misma conclusión mayoritaria de la Sección Cuarta del Consejo de Estado llegó la Sección Tercera de este órgano, en la sentencia del 11 de octubre de 2021 (exp. 63217, CP: Fredy Ibarra Martínez), pero por un motivo adicional.
Juzgó que en la categoría de procesos en los que se ventila un interés público, que señala norma, solo estarían, por razones hermenéuticas, aquellos en los que se tramitan «acciones públicas … de mera constitucionalidad o legalidad». Así, porque el reconocimiento de que todos los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción «tienen como finalidad la protección del interés público porque buscan definir … litigios en los que participan entidades públicas [que] procuran la satisfacción del interés general», no puede derivar en el error sistemático en la interpretación de entender que la condena en costas no procede en ningún proceso contencioso-administrativo, porque perdería toda eficacia y efecto útil la norma del CPACA que prevé dicha condena en los juicios contencioso-administrativos.
Revisadas las razones advertidas tanto por la Corte Constitucional como por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el marco del presente análisis de la institución de la condena en costas, la Sala reitera el criterio previo de la Sección según el cual el artículo 188 del CPACA solo prohíbe imponer condena en costas en aquellos juicios en que se tramiten acciones públicas (salvo que en estos la demanda carezca de fundamento legal manifiestamente).
A esta resolución se llega, principalmente, porque se estima que las consideraciones anotadas incorporan el análisis correcto; pero, también, porque sostener una tesis diferente contravendría la doctrina constitucional vigente y, desde la perspectiva técnica, solo sería posible apartarse del precedente fijado en la citada sentencia C-539 de 1999 si se adelanta un «juicio integrado de igualdad» (en los términos establecidos en la sentencia C-345 de 2019, MP: Gloria Stella Ortiz) cuyo análisis de proporcionalidad en sentido estricto supere el que desplegó la Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 1999.
(…) 13.4- Corolario de lo anterior, para la Sección, los procesos adelantados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son aptos para imponer la condena en costas, la cual recaerá sobre «la parte vencida en el proceso» (ordinal 1.º del artículo 365 del CGP). Con todo, teniendo en cuenta que el ordinal 5.º ibidem consagra un margen de apreciación dentro del cual «el juez podrá abstenerse de condenar en costas» en casos en los que solo «prospere parcialmente la demanda», la Sala no condenará en costas en aquellos procesos en los que las pretensiones de la demanda prosperen parcialmente; mientras que sí impondrá la condena en costas cuando se nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control. 13.5- Por otra parte, teniendo en cuenta la remisión expresa que hace el artículo 188 del CPACA a las normas procesales generales, la Sala considera que la decisión sobre la condena en costas en la sentencia (y su posterior liquidación por secretaría para que la apruebe o rehaga el a quo mediante auto cuando finalice el proceso), se rige por los preceptos que se encuentran en los artículos 361 a 366 del CGP.
Bajo la primera de esas normas, las costas procesales comprenden dos conceptos diferenciables: en primer lugar, «las expensas y gastos que se han sufragado durante el proceso» y, en segundo lugar, «las agencias en derecho». Si bien ambos componentes deben tasarse «con criterios objetivos y verificables en el expediente», dichos criterios no son uniformes para uno y otro, porque la liquidación de lo correspondiente a las expensas sufragadas en el proceso se rige por lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 13 dispuesto en el ordinal 3.º del artículo 366 del estatuto procesal, en cambio, que «las agencias en derecho» se someten a lo que prescribe el ordinal 4.º del mismo artículo.
(…) 13.9- En suma, a partir de los análisis efectuados, la Sala identifica los siguientes criterios de decisión sobre la imposición de la condena en costas en los asuntos ordinarios que le corresponde juzgar: (…) (iii) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.
En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.º del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. (…) 14- En el caso analizado, como la Sala revocó en su totalidad la sentencia dictada por el a quo para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demandada, procede la condena en costas a la demandada en ambas instancias.
Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV por cada una de las instancias. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. 26. Así las cosas, se advierte que la procedencia de la condena en costas fue objeto de una amplia y profunda discusión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la DIAN resultó vencida, a partir de lo cual concluyó que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado procede imponer la condena en costas cuando existe una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes, excepto si se declara la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. 27.
Adicionalmente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia tributaria, aduanera y cambiaria, tiene a su cargo la interpretación y unificación de los criterios aplicables a los asuntos sometidos a su conocimiento. En consecuencia, los criterios expuestos en la providencia cuestionada respecto de la procedencia de la condena en costas constituyen una manifestación de la función interpretativa que le corresponde ejercer como juez natural de la controversia 28.
En todo caso, es claro que la inconformidad planteada por la DIAN presenta un componente predominantemente patrimonial de naturaleza eminentemente legal, en la medida en que surge de las consecuencias económicas derivadas de la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, a partir de lo cual pretende reabrir el debate respecto de la imposición de costas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, el juez de tutela no está facultado para revisar o anular decisiones judiciales en firme a menos que se configure una vía de hecho.
No obstante, el eventual impacto patrimonial de una decisión judicial no le otorga, por sí solo, relevancia constitucional al asunto ni habilita al juez de tutela para reabrir debates que fueron resueltos por la autoridad judicial competente en ejercicio de sus funciones. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07761-01 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Se confirma la decisión de primera instancia 14 29.
Así las cosas, se declarará la improcedencia por falta de relevancia constitucional, habida cuenta que los argumentos expuestos por la entidad accionante se circunscriben a cuestionar la interpretación y aplicación del régimen de costas previsto en el CPACA y el CGP, asunto que se mantiene en el ámbito de la legalidad y no plantea una cuestión iusfundamental que justifique la intervención excepcional del juez de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 13 de febrero de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado