Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE (11) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Tema: Causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Pensión gracia. Vinculación como docente nacionalizado hasta el 31 de diciembre de 1980. Tiempo de servicios con vinculación docente territorial o nacionalizada FALLO La Sala Once (11) Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante, UGPP), contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado1, mediante la cual se revocó el fallo del 20 de mayo de 2014, expedido por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), el señor Luis Miguel Chitiva Martín presentó demanda en contra de la UGPP, en la que solicitó2: «PRIMERA: Declarar que es nula la Resolución No. RDP 013227 del 25 de octubre de 2012, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP - mediante la cual se le niega a mi mandante, el reconocimiento de la Pensión Gracia de Jubilación. SEGUNDA: Declarar que es nula la Resolución RDP 020850 del 21 de diciembre de 2012, originaria del Director de Pensiones UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL - UGPP -, por la cual se resolvió el Recurso de Apelación interpuesto contra la Resolución RDP 013227 del 25 de octubre de 2012, confirmándola en todas sus partes. 1 Índice 3 de SAMAI.
Exp. nro. 25000-23-42-000-2013-05962-01, pág. 88 2 Índice 33 de SAMAI «29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 35962(.PDF) NroActua 33». La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de mayo de 2013, págs. 65 a 81. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 2 TERCERA: Condenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, a que reconozca y pague a favor de mi mandante una pensión gracia de jubilación, a partir del 19 de septiembre de 2010, fecha en que cumplió el estatus de pensionado y en cuantía de $1.960.450,75 mensual, incluyendo para la liquidación del quantum pensional no sólo la asignación básica, sino todos los factores salariales devengados por mi prohijado durante el año anterior a la causación del derecho.
CUARTA: Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, para que sobre la pensión inicial de mi mandante, reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988. QUINTA: Condenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, a que sobre las sumas a que resulte condenada a pagar a mi mandante, le reconozca y pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor.
SEXTA: Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, a que dé cumplimiento al fallo dentro del término de treinta (30) días a que se refiere el artículo 192 del CCA. SÉPTIMA: Condenar a la entidad demandada a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término de treinta (30) días, pague intereses moratorios conforme al artículo 192 del CCA, y conforme a la Sentencia C-188 del 29 de marzo de 1999, de la Honorable Corte Constitucional» [negrillas son originales].
Invocó la vulneración de los artículos 4, 13, 25, 28, 29, 53 y 58 de la Constitución Política, 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 4 de la Ley 4ª de 1966, 23 del Código Sustantivo del Trabajo, 2, 47, 49 y 53 del Decreto Ley 2277 de 1979, y 15 de la Ley 91 de 1989. Expuso que el señor Luis Miguel Chitiva Martín nació el 20 de septiembre de 1960, es decir, cumplió 50 años de edad el 20 de septiembre de 2010, prestó sus servicios al magisterio por más de 20 años como docente con vinculación nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, a partir del 13 abril de 1980, primero nombrado como docente interino y después en propiedad de tiempo completo sin interrupción, por lo que el 30 de mayo de 2013 le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Por medio de la Resolución RDP 013227 del 25 de octubre de 2012, la UGPP negó la citada solicitud, porque el actor no demostró que antes del 31 de diciembre de 1980 su vinculación fuera nacionalizada, en tanto el nombramiento había sido en interinidad.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 20850 del 21 de diciembre de 2012. Manifestó que la UGPP no tiene sustento jurídico para negar la pensión gracia, habida cuenta de que el servicio se prestó como docente territorial o nacionalizado, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 (desde el 13 de abril de ese año), durante más de 20 años de servicio y haber cumplido los 50 años de edad. 2.
Contestación de la demanda Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 3 El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente3: Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción, buena fe, compensación y la genérica e innominada. Se refirió al literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 conforme con el cual los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 31 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Concluyó que en este caso no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, porque no cumplió los requisitos previstos en la ley para acceder a la misma. 3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 20 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, decidió lo siguiente4: «Primero. Declarar probadas las excepciones de mérito formuladas por la entidad demandada.
Segundo. Denegar las pretensiones de la demanda presentada por el señor LUIS MIGUEL CHITIVA MARTÍN, identificado con la cédula de ciudadanía nro. […], contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por las razones expuestas. Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. […]».
Señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 43 de 1975, la pensión gracia es un beneficio al que solo pueden acceder los docentes territoriales o nacionalizados, con el propósito de compensar la diferencia salarial respecto de sus pares nacionales, siempre que se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. Advirtió que el señor Luis Miguel Chitiva Martín incumplió el requisito de la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, pues como consta en la Resolución nro. 3631 del 21 de diciembre de 1981, por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá, el nombramiento fue del orden nacional toda vez que lo realizó el «Fondo Educativo Regional de Bogotá», con intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Como dicho nombramiento fue de carácter nacional, no puede tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que solo pueden computarse las vinculaciones hechas por la entidad territorial de forma autónoma o aquellas nacionalizadas. 3 Índice 33 de SAMAI «29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 35962(.PDF) NroActua 33», págs. 168 a 171. 4 Índice 33 de SAMAI «29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 35962(.PDF) NroActua 33», págs. 241 a 247.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 4 Por lo anterior, concluyó que el señor Luis Miguel Chitiva Martín fue vinculado como docente nacional del 13 de abril hasta el 31 de diciembre de 1980, puesto que el nombramiento lo realizó el Fondo Educativo Regional de Bogotá y no la entidad territorial, lo que repercute en la imposibilidad de reconocer la pensión gracia reclamada. 4.
Recurso de apelación El apoderado del demandante interpuso recurso de apelación5 contra la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque, porque la vinculación fue realizada por el «Fondo Educativo Regional de Cundinamarca» como docente interino, desde el 13 de abril hasta el 31 de diciembre de 1980, siendo de carácter nacionalizado por la intervención del gobernador de Cundinamarca, en su calidad de presidente de dicho fondo.
Adujo que esa designación se realizó con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, la cual, en su artículo 15.2 establece que: «tendrán derecho a la pensión gracia los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». Como en este caso se demostró que el docente tuvo vinculación nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 en calidad de interino y cumplió los demás requisitos exigidos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, procede el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, discrepa de la conclusión del tribunal, conforme con la cual el nombramiento del docente fue nacional, al intervenir el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca con el visto bueno del delegado del Ministerio de Educación Nacional, puesto que el carácter de nacional, nacionalizado o territorial que ostenta un educador depende de quien haya realizado el nombramiento, y que, para el caso concreto, lo hizo el gobernador de una entidad territorial en representación del citado fondo, por lo que se trata de un nombramiento nacionalizado. 5.
Sentencia de segunda instancia Mediante providencia del 19 de julio de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, resolvió6: «REVOCAR la sentencia de 20 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que negó las pretensiones de la demanda incoada por Luis Miguel Chitiva Martín contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar: PRIMERO.- Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 013227 del 25 de octubre de 2012, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual le fue negada la pensión gracia al demandante; y la RDP 020580 del 21 de diciembre de 2012, signada por el Director de Pensiones de la misma entidad, que confirmó el acto que negó la prestación al resolver la alzada gubernativa.
SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor Luis Miguel Chitiva Martín, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en 5 Índice 33 de SAMAI «29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 35962(.pdf) NroActua 33», págs. 255 a 257. 6 Índice 3 de SAMAI «EXPEDIENTE DIGITAL-1-22781.pdf (.pdf) NroActua 3», págs. 115 a 135.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 5 el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 1º de junio de 2009 por prescripción trienal. TERCERO.- La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial CUARTO.- La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
QUINTO. - Abstenerse de condenar en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión. SEXTO.- Reconocer personería […]». Expuso que el a quo negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al considerar que el señor Luis Miguel Chitiva Martín no demostró su vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, toda vez que la Resolución nro. 3631 del 21 de diciembre de 1981 señaló que el nombramiento del actor, comprendido entre el 13 de abril y el 31 de diciembre de 1980, fue realizado por el Fondo Educativo Regional de Bogotá, con intervención del Delegado del Ministerio de Educación Nacional, lo que conduce a que sea de carácter nacional, de ahí que no se pueda computar para reconocer el derecho pensional.
Para resolver la litis, precisó que se acoge la tesis de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 20187, según la cual, lo determinante para el reconocimiento de la pensión gracia es la naturaleza de la plaza docente, a saber, territorial o nacionalizada, indistintamente de la forma como se financia el salario.
Adujo que la citada sentencia de unificación señaló que no era dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
Sostuvo que de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980. En ese orden, consideró que el demandante logró probar que prestó sus servicios como docente durante cuatro períodos discontinuos, estando los tres primeros (del 13 de abril de 1980 al 8 de abril de 1981 como docente interino), acreditados en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historial Laboral del 4 de mayo de 2012, en el que se indica que la vinculación fue de carácter nacionalizada.
El cuarto período se acredita mediante el Decreto 0416 del 2 de marzo de 1981 proferido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y el Formato Único para Expedición de Certificado de Historial Laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá del 4 de 7 Exp. 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 6 mayo de 2012, en el que se certificó que desde el «2 de marzo de 1981 hasta el 1º de junio de 2012» prestó sus servicios como docente con vinculación nacionalizada.
Aclaró que, si bien entre los cuatro períodos registrados existen interrupciones, tal situación no altera la acumulación del término de 20 años en la docencia oficial, estimando que los tiempos válidos son aquellos servidos en cualquier momento y sin importar la modalidad de vinculación, exigiéndose solamente que se originen en nombramientos territoriales o nacionalizados.
Ahora bien, respecto de la vinculación como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, puso de presente que «resulta diáfano para la Sala, que el nombramiento inicial como docente del actor ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 cargo del que tomó posesión el 13 de abril de 1980 y que ocupó hasta el 31 de diciembre de dicha anualidad».
Además, que «la autoridad que nominó al demandante como docente para dichos periodos fue el Alcalde de Bogotá, y que respecto del último de los nombramientos realizados en su favor, aquel funcionario actuó en dicha condición y además como Presidente de la Junta Administradora FER». Así mismo evidenció que «con relación a los dos primeros periodos en que fue designado como docente interino en la ciudad de Bogotá, los actos administrativos a través de los cuales le fueron reconocidos los pagos por los servicios prestados fueron suscritos por la Secretaría de Educación de esta ciudad y el Delegado Regional ante Bogotá del Ministerio de Educación Nacional».
En ese orden, concluyó que el señor Luis Miguel Chitiva Martín acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como lo son: (i) haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por 20 años, (ii) estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (13 de abril de 1980), (iii) contar con 50 años de edad, cumplidos el 20 de septiembre de 2010 y (iv) observar una buena conducta en su desempeño. 6.
Acción de tutela Mediante sentencia del 28 de marzo de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela interpuesta por la UGPP contra la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta corporación y Luis Miguel Chitiva Martín, expediente radicado nro. 11001-03-15-000-2019-00716-00 por inobservancia del principio de subsidiaridad.
Trámite en el que se pretendía que se dejara sin efectos el fallo del 19 de julio de 2018, que es objeto de revisión en este proceso8. La anterior decisión fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado por medio de la sentencia proferida el 22 de mayo de 20199. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 6 de agosto de 202010, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP11, mediante apoderada y con fundamento en el 8 Índice 3 de SAMAI «EXPEDIENTE DIGITAL-1-22781.pdf(.pdf) NroActua 3», C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, págs. 68 a 75. 9 Índice 3 de SAMAI «EXPEDIENTE DIGITAL-1-22781.pdf(.pdf) NroActua 3», C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, págs. 217 a 227. 10 Índice 1 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 7 artículo 20 de la Ley 797 de 2003, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 19 de julio de 2018, proferida por la Subsección “B”, Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la sentencia del 20 de mayo de 2014, expedida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La citada entidad formuló las siguientes pretensiones12: «Por configurarse la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se persigue con el ejercicio de la presente acción, que el Honorable Consejo de Estado, declare: PRIMERA: Revocar la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”, de fecha 19 de julio de 2018, dentro del Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000234200020130596201 promovido por el señor Benítez López (sic).
SEGUNDA: Condenar en costas a la parte demandada» [negrillas son originales]. Indicó que, en el Lineamiento 187 Acta 1979 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP del 5 de diciembre de 2018 (que hace referencia a la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado), reafirmado en el Acta Pensional nro. 2004 A del 16 de enero del 2019 y modificado en el Acta Pensional nro. 2069 del 8 de abril de 2019, se señalaron nuevas subreglas para el caso del reconocimiento de la pensión gracia en sede administrativa, así: Subregla A, conforme con la cual, el reconocimiento de la pensión gracia por vía administrativa solo se hará en relación con las personas que acrediten los siguientes requisitos en forma concurrente: (i) 50 años de edad, (ii) 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizado (se excluye a los nacionales o tiempos nacionales), (iii) vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, (iv) haber actuado con honradez o buena conducta y (v) que la fuente de financiación del cargo docente sea con recursos propios de la entidad territorial, o los provenientes del situado fiscal pero solo para los docentes nacionalizados con ocasión de la Ley 43 de 1975.
Expuso que la sentencia objeto de revisión otorgó el derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos legales, toda vez que: (i) no se tuvo en cuenta que conforme al literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 solo son acreedores de la pensión gracia los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y (ii) computó los tiempos de servicio de vinculación nacional y territorial, pese a ser incompatibles en los términos de la Ley 114 de 1913, lo que genera erogación de los recursos públicos sin la correspondiente justificación legal.
Agregó que, mediante la Ley 29 del 15 de febrero de 1989 que modificó la Ley 24 de 1988, se le otorgaron facultades al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales para administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes, reiterando que los salarios y prestaciones sociales de este personal continuarán a cargo de la Nación. 11 Creada con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 12 Índice 3 de SAMAI «SAMAI «EXPEDIENTE DIGITAL-1-22781.pdf (.pdf) NroActua 3», págs. 1 a 23.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 8 De otro lado, anotó que fue en vigencia de la Ley 60 de 1993 que se incorporaron los FER a las entidades territoriales y se dispuso la cesión de los recursos del situado fiscal de la educación por parte de la Nación a los municipios, departamentos y distritos. Asimismo, con el Decreto Reglamentario 2886 de 1994 se estableció que los FER estarían en cabeza de las aludidas entidades territoriales.
Teniendo en cuenta lo anterior y en atención a la fuente de financiación de los gastos que generó el docente, que estuvieron a cargo del FER, concluyó que los tiempos laborados entre el 13 de abril de 1980 al 24 de enero de 2014, son de carácter nacional, razón por la cual, el señor Luis Miguel Chitiva Martín no podía acceder al reconocimiento de la pensión gracia ordenada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por último, puso de presente que en este caso «se indujo en error a los jueces respectivos presentando certificaciones laborales en las cuales se evidencia que tenía tipo de vinculación nacional, por lo anterior dicho tiempo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia […]». 2. Trámite procesal Mediante auto del 24 de septiembre de 202013, se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia del 19 de julio de 2018, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado nro. 25000-23-42- 000-2013-05962-01.
En dicho proveído se ordenó la notificación al señor Luis Miguel Chitiva Martín14 (demandante en el proceso ordinario), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. En esa misma providencia se rechazó por improcedente la solicitud de medida cautelar (numeral 5).
En escrito del 28 de enero de 2021 la magistrada sustanciadora presentó manifestación de impedimento con fundamento en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP15, el cual fue declarado infundado por la Sala mediante providencia del 12 de mayo del mismo año16. 3. Intervenciones 3.1 La parte demandante en el proceso ordinario Luis Miguel Chitiva Martín, quien actúa a través de apoderado judicial, se opuso a los argumentos de la solicitud de revisión17, y propuso las excepciones de: (i) falta de 13 Índice 4 de SAMAI. 14 La notificación se llevó a cabo el 29 de septiembre 2020.
Índice 9 de SAMAI. 15 Al advertir que como integrante de la Sección Cuarta de esta corporación suscribió la sentencia de primera instancia del 28 de marzo de 2019, proferida dentro de la acción de tutela con radicado nro. 11001-03-15-000- 2019-00716-00, interpuesta por la UGPP contra el fallo del 19 de julio de 2018, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, el cual se cuestiona en el presente recurso extraordinario de revisión. Índice 14 de SAMAI. 16 Índice 18 de SAMAI. 17 Índice 12 de SAMAI «RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO-2-Recurso de Revisión.pdf(.pdf) NroActua 12», págs. 2 a 6.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 9 legitimación en la causa por pasiva, porque no tuvo que ver con la expedición de la sentencia objeto de revisión y (ii) caducidad, toda vez que, en los términos del artículo 251 del CPACA, el recurso solo puede interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, lo que tuvo ocurrencia el 10 de septiembre de 2018, y el escrito del recurso de revisión se presentó hasta el 13 de marzo de 2020, lo que desborda el término señalado.
Sostuvo que el recurso extraordinario de revisión no cumple el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 252 del CPACA, en tanto que no se indicó de manera precisa y razonada la causal invocada. Agregó que «al leer el contenido del recurso no aparece en este que sea originada por alguna de las causales de revisión a las que nos llama el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011».
Expuso que «resulta extraño, por decir lo menos, que la parte actora invoque protección del erario y abuso del derecho como causales para interponer el recurso extraordinario de revisión», evidenciando que lo pretendido por la UGPP es iniciar un nuevo proceso. En cuanto al fondo del asunto, puso de presente que el señor Luis Miguel Chitiva Martín probó ante las autoridades administrativas y judiciales el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el ordenamiento legal para acceder a la pensión gracia, tal como lo resolvió el Consejo de Estado en la sentencia objeto de revisión, por lo que no es acertado afirmar que dicho reconocimiento carezca de justificación legal o se haya obtenido con abuso del derecho.
Finalmente, y solo en gracia de discusión, si se llegara a acceder al recurso extraordinario de revisión, solicitó que no se condene al pensionado a devolver los dineros pagados por la UGPP por concepto de la pensión gracia, habida cuenta de que fueron percibidos de buena fe (lit. c), num. 1 del art. 164 CPACA), tampoco se le condene al pago de las costas del proceso. 3.2 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Once (11) Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 107 (incisos penúltimo y último)18, 111 (numeral 2)19 y 249 (inciso primero)20 del CPACA y, 2821 y 18 Por medio de esta norma se crean en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno. 19 La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá entre otras la siguiente función: resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia. 20 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 21 Conforme con la cual, las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 10 2922 numeral 1 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). 2. Legitimación en la causa La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, está legitimada en la causa por activa, en la medida en que fue la parte demandada en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión que interesa en este asunto.
Además, el numeral 6 del artículo 623 del Decreto 575 de 201324 le atribuyó a esa entidad la competencia para iniciar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el caso del señor Luis Miguel Chitiva Martín, se advierte que este actuó como parte actora en el citado trámite, de ahí que se haya ordenado su notificación en el auto admisorio de la demanda, por asistirle interés en las resultas del proceso. 3.
Oportunidad en la interposición del recurso extraordinario de revisión Conforme al inciso final del artículo 251 del CPACA, norma aplicable al presente asunto, «[e]n los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».
Comoquiera que la sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto de solicitud de revisión, quedó ejecutoriada el 10 de septiembre de 201825 y, la demanda en este proceso se presentó el 6 de agosto de 2020, se concluye que su interposición resulta oportuna, en tanto no transcurrieron los cinco (5) años previstos en la citada norma. 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 19 de julio de 2018, proferida en segunda instancia por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se incurrió en las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a juicio de la accionante, por haberse reconocido la pensión gracia al señor Luis Miguel Chitiva Martín, sin el cumplimiento de los requisitos legales, toda vez que no se demostró la vinculación como docente nacionalizado hasta el 31 de diciembre de 1980 y se computaron tiempos de servicio de vinculación nacional y territorial, pese a ser incompatibles. 5.
Marco general del recurso extraordinario de revisión y las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece que el recurso 22 Esta norma señala que las Salas Especiales de Decisión decidirán los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 23 Artículo 6o.
Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. 24 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias. 25 Índice 3 de SAMAI, «SAMAI «EXPEDIENTE DIGITAL-1-22781.pdf (.pdf) NroActua 3», pág. 136.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 11 extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas: (i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (ii) por los tribunales administrativos y (iii) por los jueces administrativos. Esta corporación ha precisado26 que el recurso extraordinario de revisión establecido en la aludida norma es una excepción al principio de cosa juzgada, según el cual, en firme la sentencia no es procedente discutir nuevamente el asunto decidido.
La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 200927, se refirió a la naturaleza de este recurso en los siguientes términos: «[…] “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”28”. 29». Así pues, para que proceda este medio extraordinario de impugnación no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez.
Agréguese que esta corporación ha señalado que mediante el recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias ni subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria30. Además de las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA, el legislador previó otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así31: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que [en cualquier tiempo] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de febrero de 2001, proceso REV-037, C.P. Miguel Viana Patiño, del 21 de octubre de 1993, proceso REV-040, C.P. Daniel Suárez Hernández, del 1º de septiembre de 1998, proceso REV-073, C.P. Julio E. Correa Restrepo y del 27 de abril de 2004, proceso REV-194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 27 M.P. María Victoria Calle Correa.
Por medio de esta sentencia se declaró inexequible la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. 28 Cita de cita: Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2.
En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 29 Cita de cita: Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de abril de 2009, proceso REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-00133, C.P. Enrique Gil Botero y del 2 de marzo de 2010, proceso REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 31 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 12 al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse [en cualquier tiempo] por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»32.
Tal como consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación»33. Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]»34.
De igual manera, la jurisprudencia ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»35. Para la procedencia de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se deben cumplir unos presupuestos generales, así: «i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que “hayan decretado o decreten el reconocimiento”, por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado36, ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por 32 La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-835/03, M.P. Jaime Araujo Rentería, declaró inexequible la expresión «en cualquier tiempo», contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En lo demás declaró esta norma exequible, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de la sentencia. 33 Trascripción tomada de la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por la Sala Cuarta (4ª) Especial de Decisión, proceso 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 34 Ibidem. 35 Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 21 de junio de 2018, proceso 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 36 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 2010, proceso 11001-03- 15-000-2005-00297-01(REV), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 13 conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano»37.
En cuanto a las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 restringe la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente se verifique que la pensión reconocida esté incursa en las citadas causales.
Sobre la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este en relación con los núcleos esenciales que lo componen38. Pero, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Puntualizado lo anterior, se procede al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia aquí cuestionada. 6. Caso concreto El recurso extraordinario de revisión recae sobre la sentencia proferida el 19 de julio de 2018, por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó el fallo del 20 de mayo de 2014 de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados ordenándosele a la UGPP a título de restablecimiento del derecho reconocer y pagar la pensión gracia al señor Luis Miguel Chitiva Martín, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 1º de junio de 2009, por prescripción trienal. 37 Sala Cuarta (4ª) Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, proceso 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 38 Consejo de Estado, Sala Veintidós (22) Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, proceso 11001-03-15-000- 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro, reiterada en la sentencia del 3 de marzo de 2020 proferida por la Sala Once (11) Especial de decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 14 Del contenido del recurso extraordinario de revisión se observa que la entidad recurrente sustentó la procedencia de las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el supuesto incumplimiento de los requisitos legales para que el señor Luis Miguel Chitiva Martín accediera a la pensión gracia, pues afirmó que no se demostró la vinculación como docente nacionalizado hasta el 31 de diciembre de 1980 y se computaron tiempos de servicio de vinculación nacional y territorial, pese a ser incompatibles.
En la sentencia censurada, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que el señor Luis Miguel Chitiva Martín «demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por 20 años, como quiera que fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (13 de abril de 1980), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 20 de septiembre de 2010, y observar una buena conducta en su desempeño como docente».
Sobre el tiempo de servicios y el tipo de vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, en dicho pronunciamiento se sostuvo que de acuerdo con la normativa que dio origen a la prestación y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, se requiere que los docentes hayan prestado el servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
Se remitió a la sentencia de unificación expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 201839 y, se expuso lo siguiente: «En la citada providencia se concluyó que, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal40.
Lo anterior, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenían directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas –situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcaban en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Para arribar a dicha conclusión, esta Sección tuvo en cuenta los siguientes argumentos […] [transcribió apartes de la sentencia de unificación]. De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó, se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición».
Conforme a la aludida sentencia de unificación, se precisó que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el 39 Exp. CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 40 Cita de cita: Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 15 reconocimiento de la pensión gracia, al margen: (i) del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, que una vez incorporados a los presupuestos locales, pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales en calidad de rentas exógenas y (ii) también de la intervención del delegado del FER en su nominación. Además, se indicó que con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, porque «[…] la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calendada» [se destaca].
En relación con el caso concreto procedió a analizar si el señor Luis Miguel Chitiva Martín cumplía los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Al respecto, encontró probado lo siguiente: • Fue nombrado como docente interino en Bogotá, con efectividad desde el 13 de abril de 1980, como consta en la Resolución nro. 3631 del 21 de diciembre de 198141, desempeñándose como tal hasta el 31 de diciembre de 1980. • Fue designado como docente interino en Bogotá, con efectividad desde el 10 de febrero de 1981, como consta en la Resolución nro. 1369 del 20 de mayo de 1981, desempeñándose como tal hasta el 27 de marzo de 1981, en la institución educativa IED San Rafael. • Fue designado como docente interino en Bogotá, con efectividad desde el 13 de marzo de 1981, como consta en la Resolución nro. 3831 del 21 de diciembre de 1981, desempeñándose como tal hasta el 8 de abril de 1981, en el Centro Educativo Distrital Casablanca. • Por medio del Decreto 0416 del 2 de marzo de 1981, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, en su condición de presidente de la Junta Administradora FER, fue designado como docente de primaria en la escuela Patio Bonito.
Teniendo en cuenta las pruebas aportadas al expediente, resumió la vinculación del docente así: Clase de vinculación Tipo de novedad Desde Hasta Tiempo laborado Años Meses Días Territorial Docente interino 13/04/1980 31/12/1980 - 08 18 Territorial Docente interino 10/02/1981 27/03/1981 - 01 17 Territorial Docente interino 13/03/1981 08/04/1981 - - 25 Territorial Nombramiento en propiedad 15/04/1981 04/05/2012 31 - 19 Total tiempo laborado 31 11 19 41 Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 16 De acuerdo con lo anterior, consideró que antes del 31 de diciembre de 1980, el actor trabajó 8 meses y 18 días como docente, y con posterioridad a dicha fecha, 31 años, 3 meses y 1 día, acumulando un total de 31 años, 11 meses y 19 días.
En ese orden, determinó que el señor Luis Miguel Chitiva Martín, logró probar: «[…] una prestación del servicio como docente en cuatro períodos discontinuos, respecto de los cuales, debe decir la Sala que los tres primeros se encuentran acreditados a través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historial Laboral del 4 de mayo de 2012, en el que se indica que el tipo de vinculación del actor es nacionalizado por parte de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., que por demás no fue objetado en sede gubernativa ni tampoco en este proceso.
El cuarto, originado por el nombramiento efectuado a través del Decreto 0416 del 2 de marzo de 1981, de parte del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y que corrió ininterrumpidamente desde el 2 de marzo de 1981, conservando la situación de servicio activo considerando la fecha de petición del 1 de junio de 2012. Este período, se acreditó a través del acto administrativo de nombramiento y del Formato Único para Expedición de Certificado de Historial Laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá del 4 de mayo de 2012, y que se certificó expresamente como nacionalizado.
Es evidente que entre los cuatro períodos registrados existen interrupciones, situación que conforme a lo expuesto por la Sala en el capítulo anterior, no altera la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial, estimando que los tiempos válidos son aquellos servidos en cualquier tiempo y bajo cualquier modalidad de vinculación, exigiéndose solamente que se originen en nombramientos territoriales o nacionalizados en los términos descritos en el artículo 1º de la Ley 9 de 1989.
De igual manera, resulta diáfano para la Sala, que el nombramiento inicial como docente del actor ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 cargo del que tomó posesión el 13 de abril de 1980 y que ocupó hasta el 31 de diciembre de dicha anualidad. También es claro, que la autoridad que nominó al demandante como docente para dichos periodos fue el Alcalde de Bogotá, y que respecto del último de los nombramientos realizados en su favor, aquel funcionario actuó en dicha condición y además como Presidente de la Junta Administradora FER.
Así mismo se evidencia que con relación a los dos primeros periodos en que fue designado como docente interino en la ciudad de Bogotá, los actos administrativos a través de los cuales le fueron reconocidos los pagos por los servicios prestados fueron suscritos por la Secretaría de Educación de esta ciudad y el Delegado Regional ante Bogotá del Ministerio de Educación Nacional». [negrilla original].
De acuerdo con lo anterior, consideró que, pese a que la prestación del servicio fue de manera discontinua y en algunos periodos la vinculación fue como docente interino (13 de abril de 1980 al 8 de abril de 1981), lo cierto es que esta es anterior al 31 de diciembre de 1980 y se prestó el servicio por más de 20 años como docente nacionalizado, por lo que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que «el demandante acreditó en debida forma su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, siéndolo en calidad de educador nacionalizado bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá».
Como se observa, en la sentencia objeto de revisión el juez de segunda instancia analizó las normas aplicables al caso concreto, valoró las pruebas aportadas al expediente y teniendo en cuenta la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 201842, decidió que procedía el 42 Exp. CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 17 reconocimiento de la pensión gracia reclamada por el señor Luis Miguel Chitiva Martín, en tanto que acreditó el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin. La causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal señala que las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
En el presente asunto, aunque la UGPP alegó la configuración de las causales específicas de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, su argumentación no está dirigida a probar el desconocimiento de alguno de los núcleos esenciales que componen el debido proceso, de hecho, lo que se vislumbra es el desacuerdo con la valoración probatoria realizada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia censurada, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional, pretendiendo promover una nueva discusión sobre el asunto decidido en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se dilucidó que, el señor Luis Miguel Chitiva Martín cumplió los requisitos para obtener la pensión gracia, incluidos los relacionados con la vinculación como docente nacionalizado hasta el 31 de diciembre de 1980 y el tiempo acumulado de 20 años de servicio como docente nacionalizado.
En efecto, en la sentencia objeto de revisión el juez natural realizó en conjunto el estudio de las pruebas aportadas al expediente y tuvo en cuenta las reglas fijadas en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda de esta corporación, lo que sustentó su decisión de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, como restablecimiento del derecho ordenarle a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al señor Luis Miguel Chitiva Martín, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 1º de junio de 2009 por prescripción trienal.
Así las cosas, y en los términos planteados por la UGPP, la Sala no evidencia que con la decisión objeto de revisión se haya reconocido la pensión gracia a favor del citado beneficiario, con violación al debido proceso, razón suficiente para que no prospere la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal dispone que procede la revisión de la providencia judicial «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En este caso, la UGPP alegó que en la sentencia objeto de revisión se accedió al reconocimiento de la pensión gracia sin que se cumplieran los requisitos exigidos en el ordenamiento legal. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 18 Al respecto, basta con indicar que en el recurso extraordinario de revisión la entidad no expuso inconformidad en relación con el monto de la pensión gracia reconocido en la sentencia cuestionada, por lo que tampoco procede esta causal de revisión, siendo evidente que lo que busca la UGPP en este asunto es que se revise la valoración probatoria realizada por el juez de segunda instancia en el proceso ordinario, por estar en desacuerdo con lo decidido frente al cumplimiento de los requisitos para obtener la pensión gracia, en concreto, los relacionados con la vinculación como docente nacionalizado hasta el 31 de diciembre de 1980 y el tiempo acumulado de 20 años de servicio como docente nacionalizado, lo que resulta ajeno a lo previsto en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Teniendo en cuenta lo analizado, se concluye que lo pretendido por la parte actora en este asunto es que se examine la cuestión decidida en el proceso ordinario, como si el recurso extraordinario de revisión constituyera una instancia adicional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se declarará infundado, toda vez que no se probó la configuración de las causales específicas de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 7.
Costas El artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA43, en su numeral 1 prevé que «[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto», regla que se debe analizar en conjunto con la prevista en el numeral 8 del mismo ordenamiento, esto es, que «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En este caso, no hay lugar a que se imponga condena en costas, por cuanto revisado el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara su causación. En conclusión, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin que haya lugar a la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once (11) Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 43 Esta norma, en su versión original, preveía: «CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Radicado: 11001-03-15-000-2020-03531-00 Actor: UGPP 19 SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. RECONOCER personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, para actuar como apoderada de la UGPP, en los términos del poder visible en el índice 45 de SAMAI.
CUARTO. En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Salva parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Salva parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ