Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018.

Origen de los recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones no cambia la naturaleza del nombramiento. Condena en costas. Decisión: Confirma sentencia apelada porque los recursos del situado fiscal se incorporaron al presupuesto de la entidad territorial adquiriendo la naturaleza de rentas exógenas La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 8 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte actora interpuso demanda1 en ejercicio del medio de control de la referencia solicitando la nulidad de las Resoluciones RDP 016441 del 26 de mayo de 2014 y RDP 021041 del 8 de julio de 2014, a través de las cuales la accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la entidad a que le otorgue la mencionada prestación periódica a partir del 27 de septiembre de 2013, junto al pago de los reajustes anuales conforme lo prevé el artículo 187 del CPACA.

Asimismo, deprecó que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos señalados en los artículos 192, 194 y 195 ejusdem y se condene en costas a la demandada. 1 Folios 1 al 19. 2 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza 3. Como sustento de sus pretensiones, indicó que nació el 29 de agosto de 1954, por lo que cumplió 50 años de edad el 29 de agosto de 2004.

Además, que ha laborado al servicio de la docencia oficial por más de 20 años ya que ejerció como educadora para el departamento de Norte de Santander entre el 5 de abril de 1974 y el 1° de octubre de 1975 (vínculo nacionalizado) y del 24 de marzo de 1995 hasta el momento en que interpuso la demanda (vínculo territorial-departamental). 4.

Por lo anterior, adujo que elevó ante la entidad competente la correspondiente reclamación; empero, esta se denegó mediante los actos administrativos acusados precisando que para acceder a la aludida pensión no es posible computar tiempos nacionales. Contestación de la demanda 5. La entidad accionada se opuso2 a las pretensiones solicitadas por la parte actora arguyendo que los actos administrativos impugnados no están viciados de nulidad toda vez que de las pruebas que obran en el expediente administrativo se puede colegir que su vinculación con el departamento de Norte de Santander es del orden nacional, la cual no pueden tenerse en cuenta para acceder a la pensión gracia. 6.

Propuso las excepciones que denominó «prescripción de los derechos laborales aplica a todos y cada uno de los conceptos reclamados por el demandante» e «inexistencia de la obligación». Sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 8 de agosto de 20193, declaró no probadas las excepciones de fondo propuestas por la entidad y accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y condenar a la accionada a reconocer en favor de la actora la pensión gracia a partir del 27 de septiembre de 2013, liquidada con el 75 % de todo lo devengado durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional con los reajustes de ley y la correspondiente indexación de las sumas adeudadas. 8.

Al respecto, el a quo consideró que no era objeto de controversia el primer tiempo de vinculación, comprendido entre el 5 de abril de 1974 y el 1º de octubre de 1975 puesto que tanto la accionante como la entidad han sostenido que se trata de un vínculo nacionalizado. 9. Por su parte, con relación al segundo interregno transcurrido entre el 24 de marzo de 1995 y el 2 de septiembre de 2010 estimó que, si bien la accionada insiste en que se trató de una relación legal y reglamentaria de carácter nacional, lo cierto es que conforme a las pruebas allegadas al plenario se demostró que dicho vínculo es de naturaleza territorial en razón a que el acto de nombramiento fue emitido directamente por la entidad territorial.

Ahora bien, aunque el acto de nombramiento de 1995 contó con el visto bueno 2 Folios 165 al 167. 3 Folios 248 al 257. 3 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza del delegado del FER, lo cierto es que, en atención a la jurisprudencia unificada de esta Colegiatura, tal situación no permite considerar al docente como nacional. 10.

Por consiguiente, concluyó que la demandante cumplió todos y cada uno de los requisitos legales exigidos para acceder a la pensión gracia, tales como haberse desempeñado con buena conducta, tener más de 50 años, haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y completar más de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada. 11.

Adujo que no había lugar a declarar la prescripción de las mesadas en la medida en que la actora adquirió el estatus pensional el 27 de septiembre de 2013 y la solicitud de reconocimiento se elevó ante la demandada el 10 de abril de 2014, es decir, sin que hubieran transcurrido más de 3 años. 12. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas porque no se causaron y debido a que la defensa ejercida por la parte accionada estuvo orientada a la protección de los actos administrativos acusados, sin que se llevaran a cabo maniobras temerarias o dilatorias en dicha gestión. Recurso de apelación 13.

La entidad pidió revocar la sentencia de primer grado y, en su lugar, negar las pretensiones4. Como fundamento de la alzada, indicó no estar de acuerdo con la aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 expedida por esta Corporación, en lo relacionado a estimar que los recursos provenientes del situado fiscal se convirtieran en dineros propios de los entes territoriales5.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 14. Mediante auto del 6 de agosto de 20206 se admitió el recurso de apelación. Luego, el 25 de febrero de 20217 se corrió traslado a las partes —por el término de 10 días— para que se pronunciaran sobre la alzada. Asimismo, se ordenó poner el expediente a disposición del Ministerio Público, en aras de que emitiera el concepto correspondiente. 15.

La entidad demandada sostuvo que la accionante no tiene derecho a la pensión gracia dado que no acreditó tiempos de servicio antes del 31 de diciembre de 1980 y su vinculación al magisterio iniciada en 1995 fue de carácter nacional, lo que la excluye del régimen especial creado por la Ley 114 de 1913 y desarrollado por las Leyes 116 de 4 Folios 259 al 262. 5 En relación con el recurso de apelación, conviene señalar que el escrito correspondiente constituye, en gran parte, una reproducción literal del escrito de contestación de la demanda, especialmente en lo relativo a la naturaleza de las vinculaciones sostenidas por la parte actora y a la improcedencia del reconocimiento de la pensión gracia a docentes nacionales.

No obstante, dichos apartes no contienen cuestionamientos dirigidos a controvertir los fundamentos de la sentencia de primera instancia. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, esta Sala se pronunciará exclusivamente respecto del reparo formulado contra la aplicación de la regla de unificación contenida en la sentencia de 21 de junio de 2018, toda vez que dicho reparo sí controvierte lo decidido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 6 Folio 295. 7 Folio 297. 4 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

En consecuencia, solicitó mantener la validez de los actos administrativos expedidos y absolver a la entidad de todas las pretensiones de la demanda. 16. Por su parte, la accionante adujo que ella sí reúne los requisitos para acceder a la pensión pues acumuló más de 20 años de servicios en la docencia oficial, tanto territorial como nacionalizada, lo que la ubica dentro del grupo de beneficiarios reconocidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

Por ello, pidió confirmar la sentencia de primera instancia. 17. Mediante auto del 17 de noviembre de 20228 se resolvió no avocar la solicitud de unificación elevada por la demandada toda vez que no se cumplían con los presupuestos para emitir una sentencia de esas características en razón a que esta Colegiatura ya había definido los criterios suficientes para identificar la naturaleza de las plazas docentes con el fin de acceder a la pensión gracia. III.

CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 19. Con base en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió en un error al aplicar las reglas de unificación fijadas en la sentencia del 21 de junio de 2018 proferida por esta Sección, al interpretar que los recursos provenientes del Situado Fiscal una vez transferidos pasan a ser de propiedad de los entes territoriales.

Análisis del problema jurídico 20. La Sala confirmará la sentencia apelada, de conformidad con los motivos que se expondrán a continuación. 21. Para beneficiarse de la pensión, deben reunirse todos y cada uno de los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, a saber: i) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) durante 20 años; ii) contar con más de 50 años de vida; iii) ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta; iv) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 8 Folios 299 al 304. 5 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza 22.

Ahora bien, con el fin de resolver el objeto de apelación, es pertinente acudir a las reglas fijadas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, en la que se precisó que los recursos del entonces situado fiscal —hoy Sistema General de Participaciones—, aunque provenían del presupuesto nacional, eran transferidos a las entidades territoriales para financiar servicios como salud y educación, sin afectar su autonomía. 23.

Igualmente, se explicó que estas entidades tienen fuentes de financiación tanto externas (trasferencias nacionales) como internas (recursos propios), estableciendo que una vez integrados los recursos a sus presupuestos, estos pasaban a ser de su propiedad como rentas exógenas, pese a su origen nacional. En tal sentido, se establecieron, entre otras, las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

(Negrita fuera del texto original) 24. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala considera que la sola financiación de salarios y prestaciones con recursos del antiguo situado fiscal o del actual Sistema General de Participaciones no determina, por sí misma, que la vinculación docente sea de carácter nacional. Estos recursos, una vez transferidos, se incorporan al presupuesto de las entidades territoriales adquiriendo la naturaleza de rentas exógenas, conforme lo explicó la aludida sentencia de unificación jurisprudencial. 25.

En ese contexto, lo relevante para establecer el derecho a la pensión gracia es identificar la naturaleza de la plaza ocupada por el docente, es decir, si corresponde al ámbito territorial o nacionalizado. Tal circunstancia debe acreditarse mediante los actos administrativos de nombramiento y posesión o, en su defecto, a través de certificaciones emitidas por la autoridad nominadora que den cuenta, de manera clara y precisa, del tipo de relación jurídica existente. 26.

Así, el planteamiento de la entidad apelante —según el cual el uso de recursos del Situado Fiscal convierte la relación en nacional— no tiene vocación de éxito pues el origen del financiamiento no altera la esencia del vínculo, como quedó definido por la jurisprudencia unificada. 6 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza 27.

Por lo tanto, tal como lo sostuvo el a quo, en el presente caso está probado que la actora ejerció funciones docentes bajo un vínculo nacionalizado entre el 5 de abril de 1974 y el 1° de octubre de 1975 (lapso equivalente a 1 año, 5 meses y 27 días) en virtud del nombramiento efectuado a través de la Resolución 275 del 29 de marzo de 1974, tal como se demuestra en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 10 de agosto de 20109. 28.

Sobre este punto, se debe indicar que en el expediente no obra copia del mencionado acto administrativo de nombramiento; empero, se allegó copia del acta de posesión del 5 de abril de 197410, a través de la cual se observa que la demandante se posesionó en el cargo de seccional de la Escuela Urbana núm. 15 de Rivera Laguado de la ciudad de Cúcuta, la cual fue suscrita por el alcalde municipal de dicho ente territorial, la docente y el secretario de educación. Allí también se aduce que tal vinculación obedeció al aludido Decreto 275.11 29.

A su vez, se aportó copia de la constancia del 5 de enero de 197712 emitida por el jefe de la Sección Administrativa Docente de la Secretaría de Educación de Norte de Santander, en la que se señala expresamente que «el gobernador del departamento de Norte de Santander, en uso de sus facultades legales» nombró a la demandante en el referido cargo de seccional a través del Decreto 275 del 29 de marzo de 1974 y que se le aceptó la renuncia a partir del 1.° de octubre de 1975, mediante el Decreto 84213. 30.

Por lo tanto, está probado que la accionante satisface el requisito de haber estado vinculada como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, los cuales son computables para efectos de completar los 20 años de servicios requeridos para acceder a la pensión gracia. 31. A la par, se demostró que el vínculo que mantuvo la actora desde el 24 de marzo de 1995 hasta el 12 de febrero de 201614 (interregno equivalente a 20 años, 10 meses y 20 días), como docente del Colegio Municipal de Bachillerato de la ciudad de Cúcuta, fue de naturaleza nacionalizada ya que —según se pudo constatar— la Resolución 000199 del 7 de marzo de 199515 fue proferida por el gobernador de Norte de Santander, en su calidad de presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución Política y de conformidad con las Leyes 60 de 1993 (artículo 6), 29 de 1989 (artículo 10), 115 de 1994 (parágrafo 1.° del artículo 105) y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989. 32.

Adicionalmente, el gobernador de Norte de Santander expidió la Resolución 000199 del 7 de marzo de 1995 en virtud de las facultades conferidas por la Ley 29 de 9 Folio 25. 10 Folio 231. 11 Cfr. Así mismo, son pruebas de la referida vinculación la constancia emitida el 5 de enero de 1977 por la Secretaría de Educación de Norte de Santander 12 Folio 232. 13 Esta información también está soportada en la constancia del 16 de febrero de 1977 (folio 230) y en el proyecto de resolución 0079 del 16 de enero de 1978 (folio 227). 14 Cfr. Formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 12 de febrero de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Norte de Santander (folio 78). 15 Folios 40 y 41, 73 al 75 y 81 al 146. 7 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza 1989, la cual, en su artículo 9.º, le asignó a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados. 33.

En otras palabras, el ejercicio de esta facultad lleva a concluir que el nombramiento realizado mediante la Resolución 000199 del 7 de marzo de 1995 solo pudo ser nacional o nacionalizado. De tal suerte que, según lo estipulado en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, el personal nacional se refiere a los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, situación que no se observa no se ajusta a dicho nombramiento; por lo tanto, al descartarse el carácter nacional, se confirma que tal designación ostentó naturaleza nacionalizada. 32.

Por lo tanto, está claro que la actora acreditó haber laborado más de 20 años como docente nacionalizada, sumado a que también probó haber cumplido 50 años de edad del 29 de agosto de 2004 y haber ejercido con idoneidad y buena conducta, lo cual lleva a que tenga derecho a la pensión gracia. Condena en costas 33. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 34. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 35. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 36.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandada por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Radicación: 54001 23 33 000 2016 00120 01 (0661-2020) Demandante: Ana Graciela Velandia Pedraza IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 8 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Ana Graciela Valencia Pedraza contra la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.