25000234100020190032601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Asunto: Resuelve apelación auto.

AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- contra el auto de 21 de febrero de 2020, por medio del cual la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD-, ante su extemporaneidad. 1 En adelante el Tribunal.

ANTECEDENTES I.1. La señora ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad parcial de las resoluciones núms. 4603 de 2 de octubre de 2018, “por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, y 005308 de 14 de noviembre de 2018, “por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, expedidas por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó, entre otras pretensiones, ordenar a la demandada elaborar un nuevo avalúo en el que se reconozca además del valor del inmueble ubicado en la calle 80ª núm. 6-41, apto 202, el correspondiente al valor del terreno que debe ser repartido como zona común entre los propietarios de la copropiedad al que pertenece.

I.2. En la contestación de la demanda, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- solicitó llamar en garantía a la Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL -UAECD- por cuanto, conforme con lo previsto en el Decreto 583 de 15 de diciembre de 20112 y el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, dicha entidad elaboró el avalúo comercial que se adoptó para determinar el precio indemnizatorio establecido en los actos acusados.

II.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante auto de 21 de febrero de 2020, denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD- presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-. Como fundamento de la decisión, el Tribunal arguyó que la solicitud de llamamiento en garantía fue presentada extemporáneamente, por cuanto fue allegada con posterioridad al vencimiento del término para contestar la demanda. 2 “Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006”.

Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Indicó que el auto admisorio de la demanda fue notificado, mediante mensaje de datos dirigido al buzón de notificaciones judiciales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- el 10 de julio de 2019; y que el término de 5 días para contestarla vencía el 17 de ese mes y año, circunstancia de la cual se desprende que fue incoada el 21 de agosto de ese año, esto es, extemporáneamente.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO El INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- interpuso recurso de apelación contra el auto de 21 de febrero de 2020, argumentando que si bien, conforme con lo previsto en el numeral 4 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el término para contestar la demanda es de 5 días debía tenerse en cuenta que dicho plazo debía contarse de acuerdo con la regla establecida en el artículo 199 del CPACA, esto es, al finalizar el plazo de 25 días después de surtida la última notificación. Señaló que el Tribunal vulnera su derecho de defensa al tener por presentada de manera extemporánea su solicitud, toda vez que no tiene un criterio uniforme contando el término para contestar la Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demanda en los procesos que se tramitan de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Agregó que el Tribunal en distintos procesos aplicó lo previsto en el artículo 199 del CPACA y corrió el término de 5 días para contestar la demanda luego del vencimiento del plazo de los 25 días que indica la disposición mencionada. Afirmó que comoquiera que el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 no establece una disposición expresa en materia de notificaciones a la parte demandada, deben aplicarse las reglas establecidas en el artículo 199 del CPACA sobre el asunto.

IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En el presente asunto el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- pretende que se revoque el auto de 21 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal, por medio del cual se denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL -UAECD-, por cuanto estima que fue presentada de forma extemporánea, esto es, por fuera del término para contestar la demanda.

Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Con fundamento en lo anterior, le corresponde al Despacho verificar el término para contestar la demanda en los procesos judiciales regulados por el artículo 71 de la Ley 388.

Dicha disposición, como ya se indicó, regula el proceso contencioso administrativo para los casos en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se decide sobre una expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, así: “ARTICULO

71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.

Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.

Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado; b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida.

En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización; c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia; Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago”.

De la lectura de la disposición citada, se desprende que reguló expresamente que el término para contestar la demanda es de 5 días; sin embargo, nada dice respecto de la forma en que debe practicarse la notificación del auto admisorio ni sobre la figura del llamamiento en garantía, por lo que existe un vacío en la norma el cual debe suplirse acudiendo a la normativa general sobre el tema, la cual corresponde en el presente caso a lo previsto en los artículos 199 y 225 del CPACA.

Así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en providencia de 26 de febrero de 20193, en la que se precisó: 3 Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 26 de febrero de 2019. núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02. Demandante: José Rubén Soler Ochoa. M.P. Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 “[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso.

El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia. En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.

Al respecto, resulta ilustrativa una providencia de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación estudió el origen de la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento en las controversias de expropiación administrativa, así: “Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor: ‘Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo.

Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (…) Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71.

Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.” De manera semejante, en auto proferido por la Sección el 27 de abril de 2006, al estudiar un recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se admitió el llamamiento en garantía formulado por la Empresa de Desarrollo Urbano EDU en un proceso contencioso especial de expropiación administrativa, se expuso: “Respecto de la distinción que pretende hacer la recurrente, consistente en que solo el llamamiento en garantía consagrado en el artículo 217 del C.C.A. es el que se gobierna por las disposiciones del C. de P.C., pues la Ley 678 de 2001 y, particularmente, el artículo 19 transcrito, no consagran tal remisión, cabe observar lo siguiente: Teniendo en cuenta que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollen función administrativa se gobiernan por las disposiciones del C.C.A.; y como quiera que esta codificación no trae regulación alguna en cuanto a los requisitos y trámite de la solicitud de llamamiento en garantía, en virtud de lo normado en el artículo 267, ibídem, son aplicables las disposiciones pertinentes del C. de P.C.” (Se destaca) Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo.

Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 […] En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]” (Se destaca).

Precisado lo anterior, se tiene que el artículo 199 del CPACA modificado por el artículo 612 del CGP, vigente al momento en que se notificó el auto admisorio de la demanda de la referencia, establece: “ARTÍCULO 199. NOTIFICACIÓN PERSONAL DEL AUTO ADMISORIO Y DEL MANDAMIENTO DE PAGO A ENTIDADES PÚBLICAS, AL MINISTERIO PÚBLICO, A PERSONAS PRIVADAS QUE EJERZAN FUNCIONES PÚBLICAS Y A PARTICULARES QUE DEBAN ESTAR INSCRITOS EN EL REGISTRO MERCANTIL. <Artículo modificado por del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012.

El nuevo texto es el siguiente:> El auto admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra las entidades públicas y las personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 197 de este código.

De esta misma forma se deberá notificar el auto admisorio de la demanda a los particulares inscritos en el registro mercantil en la dirección electrónica por ellos dispuesta para recibir notificaciones judiciales. Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El mensaje deberá identificar la notificación que se realiza y contener copia de la providencia a notificar y de la demanda.

Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El secretario hará constar este hecho en el expediente. En este evento, las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso.

En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo. En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior. La notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en los términos establecidos y con la remisión de los documentos a que se refiere este artículo para la parte demandada”.

(Destacado del Despacho). Por lo anterior, el Despacho considera que el término para contestar la demanda, en los procesos contencioso administrativos regulados por el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 adelantados en vigencia del CPACA con anterioridad a la modificación establecida en la Ley 2080 de 2021, debe contarse teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 199 ídem.

Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Descendiendo al caso concreto se advierte que el auto de 13 de junio de 2019, por medio del cual se admitió la demanda, fue notificado al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-, mediante mensaje de datos el 10 de julio de 2019, por lo que el término de 25 días previsto en el artículo 199 del CPACA corrió hasta el 15 de agosto de ese año y el plazo de 5 días para contestar la demanda vencía el 23 de agosto de 2019, circunstancia de la cual se desprende que, fue presentada oportunamente al haberse radicado el 21 de ese mes y año, conforme consta en el documento obrante a índice 2 del expediente digital.

Así las cosas, el Despacho revocará el proveído de 21 de febrero de 2020 y ordenará a la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pronunciarse de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD- presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, Número único de radicación: 25000 23 41 000 2019 00326 01 Actora: ÁNGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 R E S U E L V E:

PRIMERO. - REVOCAR el auto de 21 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, pronunciarse de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL -UAECD- presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-.

SEGUNDO. - En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera