Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- Demandado: Luz Marina Moya Justinico y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
Temas: Devolución de sumas pagadas de más. Buena fe. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 2 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones Contencioso Administrativo, la Administradora Colombiana de Pensiones, por medio de apoderado judicial, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso–administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, por medio de la cual se reconoció [sic] una pensión de vejez en favor de la señora Luz Marina Moya Justinico.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) ordenar a la parte demandada devolver los valores pagados por concepto de pensión de vejez desde la fecha de inclusión en nómina y hasta la fecha en que se declare la suspensión provisional del acto o su nulidad total; (ii) disponer la devolución de los dineros pagados a la entidad promotora de salud a la que se encuentra afiliada la accionada; y (iii) indexar el valor de la condena o reconocer los intereses a los que haya lugar. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) Por medio de Resolución GNR 186982 del 18 de julio de 2013, Colpensiones le reconoció a la señora Luz Marina Moya Justinico una pensión mensual vitalicia de vejez, en cuantía de $ 2.313.797, a partir del 1 de agosto de 2013, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985. ii) El 2 de mayo de 2014, la señora Moya Justinico solicitó la reliquidación de la pensión de vejez, pretensión a la que se accedió por medio de la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, en el sentido de fijar el nuevo valor de la mesada 3 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones en $ 3.655.185, en virtud de lo establecido en el Decreto 929 de 1976, con efectos fiscales a partir del 1 de diciembre de 2013. iii) La demandada propuso recurso de reposición en contra del citado acto administrativo, con el propósito de que se incluyera en su ingreso base de liquidación todos los factores salariales percibidos durante los últimos 6 meses de servicio, es decir, el lapso comprendido entre el 1 de junio y el 30 de noviembre de 2013. iv) El 8 de enero de 2015, Colpensiones resolvió el recurso de reposición a través de la Resolución GNR 3519, en la que decidió no acceder a lo pretendido por la señora Mota Justinico y, por el contrario, solicitó, de parte de la accionada, autorización para revocar el acto administrativo de reconocimiento, consentimiento que no fue concedido, según manifestación de la pensionada en documento radicado bajo el consecutivo BZG 2015_1488180 del 20 de febrero de 2015. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) La señora Luz Marina Moya Justinico es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976.
El 20 de agosto de 2005 cumplió la totalidad de los requisitos exigidos por el régimen pensional que le es aplicable, momento para el cual se encontraba afiliada a la extinta Caja Nacional de Previsión 1 Folios 271 al 288 del expediente, cuaderno 2. 4 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones Social, Cajanal, razón por la que es la UGPP, sucesora de esa entidad, la encargada de decidir lo pertinente al derecho pensional de la demandada. ii) Colpensiones nunca debió asumir el reconocimiento de la mesada pensional en comento, toda vez que, de acuerdo con la fecha en la que la señora Moya Justinico cumplió la totalidad de los requisitos pensionales y con el Decreto 2196 de 2009, es la UGGP la entidad que debe asumir el pago de la mesada, lo que quiere decir que el acto administrativo demandado se profirió sin la competencia necesaria para ello. iii) El numeral 1 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, fijó como una de las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas «a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del régimen de prima media con prestación definida del orden nacional causados hasta la cesación de las actividades como administradoras de pensiones». iv) Es la UGPP la legalmente facultada para reconocer y pagar las pensiones de aquellas personas que antes del 1 de julio de 2009 adquirieron su derecho a la pensión, es decir, que cumplieron la totalidad de los requisitos exigidos por la norma, siempre y cuando para ese momento estuvieran afiliadas a Cajanal.
Por tal razón, el derecho concedido por Colpensiones desconoce los límites y competencias legales para tal efecto y, en ese sentido, debe declararse su nulidad. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 5 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.2 i) La Unidad reconoció una mesada pensional de vejez en favor de la señora luz Marina Moya por medio de la Resolución RDP 34137 del 15 de septiembre de 2016, en virtud de la competencia asignada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 21 de abril de 2016.
Lo anterior quiere decir que la actuación de la Unidad se ha ajustado a derecho y no se han vulnerado o desconocido derechos de carácter pensional. ii) El aludido acto administrativo se encuentra ejecutoriado y fue proferido con sustento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, por lo que «no es procedente ordenar un nuevo reconocimiento pensional a favor de la demandada, pues la UGPP dio cabal cumplimiento en consonancia [con] las normas aplicables al caso, pues ello supondría una doble carga prestacional que la Unidad no está obligada a soportar». iii) Finalmente propuso las excepciones de inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante; cobro de lo no debido; buena fe; inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; y la innominada y genérica. 1.2.2.
La señora Luz Marina Moya Justinico.3 i) La Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, fue expedida dentro del marco legal y con el apoyo probatorio necesario, de modo que se estableció que la demandada cumplió todos los requisitos necesarios para ser titular de una mesada 2 Folios 376 al 384, cuaderno 2. 3 Folios 154 al 171 del cuaderno 1. 6 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones pensional, sin que la entidad haya alegado la existencia de documentos fraudulentos o información falsa para hacer incurrir en error a la administración. ii) El acto administrativo demandado no es aquel por medio del cual se reconoció el derecho pensional, pues ello ocurrió a través de la Resolución GNR 186982 del 18 de julio de 2013, mientras que la decisión demandada es aquella en la que se reliquidó la aludida prestación. iii) La UGPP, en cumplimiento de la competencia asignada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, expidió la Resolución RDP 34137 del 15 de septiembre de 2016 en la que le reconoció una pensión de vejez.
Por lo anterior, el 8 de noviembre de 2016, radicó ante Colpensiones la autorización necesaria para que se revocaran los actos administrativos por medio de los cuales se reconoció y reliquidó el derecho pensional, en aras de que la UGPP la incluyera en nómina de pensionados. iv) No hay lugar a ordenar la devolución de la sumas pagadas por Colpensiones, pues según el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe», máxime si se tiene en cuenta que la entidad demandante contó con más de un año, comprendido entre el reconocimiento y la reliquidación de la pensión, para monitorear dicha situación, pero no advirtió los errores que hoy alega. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 26 de agosto de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues declaró la nulidad de 7 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, pero negó las demás. El sustento de la decisión fue el siguiente:4 i) De acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, por medio de la Resolución RDP 34137 del 15 de septiembre de 2016, la UGPP le reconoció a la señora Luz Marina Moya Justinico una pensión de jubilación, quien, a través de memorial del 8 de noviembre de ese mismo año, radicó autorización ante Colpensiones con el propósito de que se revocara directamente la pensión que esa entidad había concedido y reliquidado por medio de las Resoluciones GNR 186982 del 18 de julio de 2013 y GNR 252189 del 11 de julio de 2014, respectivamente. ii) En ese sentido, la resolución demandada por Colpensiones no es el acto administrativo por medio del cual se reconoció el derecho pensional de la demandada, toda vez que a través del acto sometido a control de legalidad solo se reliquidó la mesada; sin embargo, esa decisión está viciada de nulidad al haber sido proferida por autoridad sin competencia, según lo decidido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, razón por la que hay lugar a declarar su nulidad. iii) Sobre la devolución de lo pagado por concepto de pensión de jubilación en los términos de la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, no hay lugar a su reintegro toda vez que la entidad demandante no logró desvirtuar la buena fe que respalda a la accionada, pues el simple hecho de haber concedido una mesada sin competencia no es óbice para ordenar la devolución de la pagado por ese concepto, en tanto es necesario establecer probatoriamente que la conducta de la beneficiada se apartó de los postulados constitucionales. 4 Folios 858 al 864 reverso, cuaderno principal. 8 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones 1.4.
El recurso de apelación La Administradora Colombiana de Pensiones, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, de acuerdo con las razones que pasan a exponerse:5 i) El punto de inconformidad radica exclusivamente en la negativa frente al reintegro de los dineros pagados a la demandada en virtud del acto administrativo cuestionado, toda vez que se considera que la demandada sí actuó de mala fe pues el desconocimiento de la norma no es excusa para su incumplimiento. ii) La mala fe se evidencia desde el momento en que se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo de reconocimiento, pero la demandada ofreció una respuesta negativa.
En ese sentido, la señora Moya Justinico tenía conocimiento del reconocimiento irregular de la mesada, pero siguió percibiendo dicha mensualidad, incluso durante el trámite de la presente demanda. iii) De no ordenarse la devolución de los dineros indebidamente desembolsados a la convocada se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema, pues se le pagó una cifra de dinero de manera mensual a la que no tenía derecho, circunstancia que resulta injusta y no debe sustraérsele del deber legal de devolver lo percibido, pues ello constituiría un enriquecimiento sin causa. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 5 Folios 874 al 875 reverso, cuaderno principal 9 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones Solo la señora Luz Marina Moya Justinico y la UGPP alegaron de conclusión, según memoriales visibles en los índices 66 al 72, del portal Samai. 1.6.
El Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.6 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si dentro del presente proceso está demostrada la mala fe por parte de la señora Luz Marina Moya Justinico, de modo que sea procedente ordenar la devolución de los dineros pagados en virtud de la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, cuya nulidad fue declarada a través de la sentencia de primera instancia del 26 de agosto de 2020. 2.2.
Marco normativo Tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible. En tal virtud, el literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 20117 6 Constancia secretarial en folio 965, cuaderno principal. 7 CPACA. 10 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones expresamente consagra que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 19848 y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.
En efecto, la presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, al tratarse de una presunción legal, admite prueba en contrario,9 de manera que quien lo alegue debe acreditar que se actuó de mala fe. 2.3. Hechos probados i) El 18 de julio de 2013, Colpensiones profirió la Resolución GNR 186982, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez en favor de la señora Luz Marina Moya Justinico, en cuantía de $ 2.313.797, de acuerdo con las siguientes consideraciones:10 8 CCA 9 Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 10 Folios 460 al 462 reverso, cuaderno 3. 11 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones […] el interesado [sic] acredita un total de 10.804 días laborados, correspondientes a 1,543 semanas.
Que nació el 20 de agosto de 1995 y actualmente cuenta con 57 años de edad. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, el empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva caja de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Que la norma precitada […] se aplica por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […] Que para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del decreto 1158 del 3 de julio de 1994 […]. Que a partir de lo anteriormente anunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resumen de la siguiente manera: IBL: 3.085.062 x 75.00= $ 2.313.797 […] De acuerdo con lo anterior se procede a dar aplicación al Decreto 929 de 1976 en el sentido de respetar la edad el monto y el tiempo tal como se expresó anteriormente. ii) El 2 de mayo de 2014, la señora Luz Marina Moya Justinico radicó solicitud de reliquidación pensional ante la Administradora Colombiana de Pensiones, en la que solicitó que se fijara un nuevo valor de su mesada pensional, esta vez teniendo en cuenta «todos los factores salariales devengados entre el 1 de junio de 2013 y 30 de noviembre de 2013, esto es, con el sueldo más elevado de los últimos seis meses laborados».11 iii) El 11 de julio de 2014, Colpensiones resolvió favorablemente la anterior solicitud a través de la Resolución GNR 252189, en la que consideró lo siguiente:12 que de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de 11 Folios 471 al 474, cuaderno 3. 12 Folios 478 al 480 reverso, cuaderno 3. 12 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones servicio público continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menso diez hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. […] […] la forma de liquidación de la presente prestación se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales que constituyan una remuneración habitual y periódica, como son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994, aplicable por remisión del artículo 17 del Decreto 929 de 1976. […] Resuelve Artículo primero. reliquidar el pago de una pensión de vejez a favor de la señora MOYA JUSTINICO LUZ MARINA, ya identificada, en los siguientes términos y cuantía: El disfrute de la presente pensión será a partir del 1 de diciembre de 2013 2014 $ 3.726.096 [sic] […] iv) El 4 de agosto de 2014, la demandada presentó recurso de reposición, y en subsidio apelación, contra la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de ese año, en el sentido de solicitar que la inclusión de los factores de bonificación de servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial quinquenio e indemnización por vacaciones obedezca a las sextas partes de cada uno de ellos.13 v) El 8 de enero de 2015, Colpensiones expidió la Resolución GNR 3519 en la que resolvió el recurso de reposición propuesto por la señora Luz Marina Moya Justinico.
La administradora no solo no accedió a reliquidar la mesada en los términos pedidos por la demandada, sino que, además, solicitó de su parte el consentimiento para revocar la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, al considerar, con 13 Folios 482 al 493 del cuaderno 3. 13 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones fundamento en el numeral 2 del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009, que lo relativo a su derecho pensional debió ser decidido por la UGPP.14 vi) El 11 de noviembre de 2015, la UGPP expidió la Resolución RDP 46848 en la que negó el reconocimiento de una pensión de vejez a la señora Luz Marina Moya Justinico, de acuerdo con lo siguiente:15 la peticionaria está imposibilitada para recibir otra pensión del Estado y su situación no la excluye de la prohibición del artículo 128 de la Constitución. Por consiguiente, el eventual reconocimiento que corresponda según lo anotado es incompatible con la pensión otorgada por el Instituto de Seguros Sociales.
Teniendo en cuenta lo anterior, no es posible acceder al reconocimiento de la pensión de vejez porque en el caso específico se conculcaría lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política que prohíbe la recepción de dos asignaciones provenientes del Tesoro Público. vii) El 1 de diciembre de 2015, la señora Moya Justinico presentó recurso de apelación contra la Resolución RDP 46848 del 11 de noviembre de ese año, en donde manifestó que no era de su interés hacerse acreedora de dos pensiones, sino que pretende que se le reconozca lo que en derecho le corresponde y que hasta que la UGPP no le reconozca de su mesada no puede «desprenderse de la reconocida por Colpensiones», debido a que es su única fuente de ingreso.16 viii) El 2 de febrero de 2016, la UGPP profirió la Resolución RDP 3995 en la que resolvió el recurso de apelación propuesto por la demandada, en el sentido de confirmar la negativa frente a la solicitud de reconocimiento de una pensión de 14 Folios 507 al 510 del cuaderno 3. 15 Folios 330 al 334 del cuaderno 2. 16 Información contenida en la Resolución RDP 3995 del 2 de febrero de 2016.
Folios 336 y 337, cuaderno 2. 14 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones vejez, a partir del argumento de que la interesada ya disfrutaba una mesada que le fue reconocida por la Administradora Colombiana de Pensiones.17 ix) El 5 de mayo de 2015, la señora Luz Marina Moya interpuso una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.18 x) El 21 de abril de 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, resolvió el conflicto negativo de competencias suscitado ente la Administradora Colombiana de Pensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP–, por solicitud interpuesta por la señora Luz Marina Moya.
En la citada providencia se asignó dicha competencia a la UGPP para reconocer y pagar la pensión de jubilación de la hoy accionada; además, se aclaró que el citado reconocimiento estaría sujeto a que la interesada «preste inmediatamente su consentimiento para que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones dicte la revocatoria directa de la Resolución GNR 186982 del 18 de julio de 2013, por medio de la cual se le concedió el pago de la pensión y GNR 252189 del 11 de julio de 2014, a través de la cual se reliquidó».19 xi) El 15 de septiembre de 2016, y en virtud de la decisión relacionada en el hecho anterior, la UGPP reconoció una pensión de vejez en favor de la señora Luz Marina Moya Justinico; el sustento fue el siguiente: 17 Folios 336 al 340, cuaderno 2. 18 Información contenida en la Resolución RDP 34137 del 15 de septiembre de 2016, en el folio 342. 19 Folios 349 al 371, cuaderno 2. 15 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones El interesado acredita un total de 10.954 días laborados correspondientes a 1.564 semanas.
Que una vez consultada la base de datos de nómina de pensionados de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP se pudo constatar que el peticionario no figura como pensionado. Que consultada la pagina web del Instituto de Seguros Sociales y revisada la información de nómina de pensionados que registra esa página, se pudo constatar que el peticionario no figura como pensionado de dicha entidad [sic]. […] Que en el presente caso la normatividad anterior aplicable es la contenida en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.
Que el peticionario adquirió el status de pensionado el día 20 de agosto de 2005. Que para determinar el ingreso base de liquidación se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando un 75.0 % sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años, entre [el] 1 de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2013. […] IBL: 3,187,841 x 75.0 %= $ 2.390.881 […] Efectiva a partir del 1 de diciembre de 2013, pero con efectos fiscales una vez se demuestre el retiro definitivo del servicio.
Que mediante radicado No 201670011415932 del 5 de mayo de 2016 se allega decisión del 21 de abril de 2016, mediante el cual el CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICI CIVIL, dirime conflicto el conflicto negativo de competencias entre COLPENSIONES y la UGPP, respecto de reconocimiento de la prestación de vejez de la señora LUZ MARINA MOYA JUSTINICO […]. […] Se debe allegar para la inclusión en nómina el acto administrativo de retiro definitivo del servicio en original o copia auténtica ya que el que obra en el expediente se encuentra en copia simple y carece de valor probatorio.
Se tuvo en cuenta los factores salariales tales como ASIGNACIÓN BÁSICA Y BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS certificado el 12 de marzo de 2015 por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. […]
RESUELVE
Artículo primero: reconocer y ordenar el pago de una pensión de vejez a favor de la señora MOYA JUSTINICO LUZ MARINA […] en cuantía de $ 2.390.881 efectiva a partir del 1 de diciembre de 2013, pero con efectos fiscales una vez se demuestre el retiro definitivo del servicio […] Artículo tercero: esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS FOPEP 9364 $ 2.043.839,00 16 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones COLPENSIONES TRASLADO CAJANAL 1590 $ 347.042 xii) El 8 de noviembre de 2016, la señora Moya Justinico radicó ante Colpensiones autorización para que la entidad revocara directamente los actos administrativos por medio de los cuales le reconoció la pensión. la anuencia fue del siguiente tenor:20 Con el presente me permito autorizar a COLPENSIONES para la revocatoria de la Resolución GNR 186981 del 18 de julio de 2013, por la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en cuantía de $ 2.313.797 a partir del 1 de agosto de 2013 y la revocatoria de la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, por la cual se ordena la reliquidación de la pensión de vejez, en cuantía de $ 3.726.096 efectiva a partir del 01 de diciembre de 2013.
Lo anterior, teniendo en cuenta que según decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de estado, de fecha 21 de abril de 206 radicado 11001030600020160003500, recibida el 5 de mayo de 2016, declaró competente a la UGPP para conocer de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación […] Por lo anterior, a fin de ser incluida lo más rápido posible en la nómina de pensionados de la UGPP, solicito expedir cuanto antes el acto administrativo a que haya lugar. xiii) El 8 de noviembre de 2016, Colpensiones, en atención a la mencionada autorización, expidió el Oficio bz2016_13043976_2912584 en el que le informó a la peticionaria que daría el trámite pertinente a su requerimiento, como si de una solicitud de reconocimiento pensional se tratara.21 xiv) El 14 de octubre de 2016, la señora Luz Marina Moya radicó recurso de apelación contra la Resolución RDP 34137 del 15 de septiembre de 2016, en el sentido de solicitar que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales percibidos 20 Folio 373, cuaderno 2. 21 Folio 374, cuaderno 2. 17 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones durante el último semestre de servicio, es decir, que se concediera la mesada en cuantía del 75 % de la asignación básica, bonificación de servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial (quinquenio) e indemnización de vacaciones.22 xv) El 18 de enero de 2017, la UGPP resolvió desfavorablemente el recurso de apelación por conducto de la Resolución RDP 1299, en la que confirmó en todas sus partes la Resolución RDP 34137 del 15 de septiembre de 2016.23 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado es necesario acudir a los términos del recurso de apelación, en donde no se discuten aspectos relacionados con el régimen pensional ni con la competencia para el reconocimiento del derecho en comento, pues ello ya fue desatado en sede administrativa a partir del conflicto de competencias resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En ese sentido, en virtud del principio de congruencia, el presente análisis se centrará únicamente, como se estableció en el problema jurídico, en lo relativo a la devolución de las sumas pagadas en virtud de la reliquidación pensional consagrada en la Resolución GNR 252189 del 11 de julio de 2014, pues tampoco es de la órbita de esta instancia estudiar o emitir pronunciamiento alguno sobre la idoneidad del acto cuestionado para los fines de la demanda, en tanto ello no fue cuestionado en el recurso de alzada. 22 Información consignada en la Resolución RDP 1299 del 18 de enero de 2917, folio 428, cuaderno 3. 23 Folios 428 al 429 reverso, cuaderno 3. 18 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones Pues bien, hecha al anterior precisión y teniendo en cuenta que, como se señaló en líneas anteriores, cuando se aborda el análisis de casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible y ha señalado que no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe,24 en consideración a que la buena fe se presume en todas las relaciones jurídico-administrativas que adelanten los particulares ante las autoridades públicas.
Por lo anterior, en aras de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, Colpensiones debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido en el acto demandado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe que, como se ha precisado, son presumibles.
Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la parte demandada en torno a la reliquidación del derecho pensional discutido, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor, muy a pesar de haber sido decretada la nulidad del acto demandado.
Así, Colpensiones sostiene sus argumentos en el hecho de que la señora Luz Marina Moya no concedió la autorización, en sede administrativa, para que se revocara el acto demandado a través del presente medio de control; sin embargo, 24 Literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 19 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones lo probado en el presente proceso es todo lo contrario, pues en el folio 373 del expediente, visible en el cuaderno 2, se observa el memorial radicado por la demandada, identificado con el consecutivo 2016_13043976, en el que se autoriza la revocatoria directa tanto del acto de reconocimiento como del acto de reliquidación. Ahora, en todo caso, la Sala estima que el hecho de no conceder la autorización para revocar un acto administrativo de carácter particular no constituye en sí mismo una conducta que desvirtúe el principio de buena fe que lo ampara, más aún si se tiene en cuenta que tal negativa no se relaciona propiamente con el trámite para el reconocimiento o reliquidación del derecho.
Es decir, para la procedencia de la devolución de los dineros pretendidos es necesario demostrar que la consecución del derecho pensional tuvo orígenes fraudulentos o deshonestos por parte del beneficiario, circunstancia que no se halla acreditada en esta oportunidad, en tanto el caso de marras no se trata de, por ejemplo, que la señora Luz Marina Moya Justinico no tenga el derecho a percibir la citada mesada, sino que la discusión existió alrededor de la competencia para su reconocimiento, evento que, incluso, debió ser decidió por el Consejo de Estado.
En ese sentido, a la demandada sí le asiste el derecho a percibir una mesada pensional, pero fue Colpensiones quien, teniendo acceso a la debida asesoría legal erró al momento de estudiar la situación de la accionada y terminó por conceder un derecho que no estaba en el marco de su competencia. En otras palabras, la administradora de pensiones contaba con más y mejores medios para establecer si le asistía o no la facultad legal para decidir lo pertinente sobre el derecho reclamado por la demandada, razón por la que se considera desproporcionado asignar 20 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones responsabilidad alguna en los administrados por fallas cometidas por la administración. Así las cosas, se reitera, el presente proceso no se refiere al despliegue de actuaciones fraudulentas tendientes a la obtención de un beneficio al que no se tiene derecho o al reconocimiento en una cuantía superior, sino que versa sobre un error de aplicación normativa por parte de la entidad demandante que, en consideración de esta Subsección, no debe repercutir negativamente en la parte débil de dicha relación jurídica.
Por las anteriores consideraciones, y no habiendo más aspectos sobre los cuales emitir pronunciamiento de fondo, la Sala considera que los argumentos del recurso de apelación no están llamados a prosperar, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,1 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 21 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, la Sala considera que no se encuentra desvirtuada la presunción de buena fe que respalda a la señora Luz Marina Moya Justinico, razón por la que no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas por la Administradora Colombiana de Pensiones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 22 Radicado: 73001 23 33 000 2016 00400 01 (0334-2021) Demandante: Colpensiones F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia del 26 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la señora Lus Marina Moya Justinico, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente25 LBC 25 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.