Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Sustitución pensional.
Buena fe. Devolución de dineros SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 29 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luis Gregorio Pinto Fernández presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad i) parcial de la Resolución RDP031904 del 31 de julio de 2018, por medio de la cual la UGPP reconoció y ordenó pagar una pensión de sobrevivientes a favor de Yudy Alejandra Pinto Niño, en un porcentaje del 50%; total de las resoluciones ii) RDP001970 del 24 de enero de 2019 y iii) 1 En adelante UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández RDP013284 del 29 de abril de 2019, a través de las cuales se determinó que el demandante adeudaba a favor del sistema general de pensiones la suma de $138’200.353; y iv) del auto ADP003575 del 29 de mayo de 2019, mediante el cual se aclaró la Resolución RDP001970 del 24 de enero de 2019, en el sentido de indicar como extremos de inicio y terminación el 13 de abril de 2008 y el 31 de octubre de 2018, de las sumas «adeudadas a la dirección del tesoro Nacional». 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que i) se declarara como legítimo beneficiario de la pensión de sobreviviente de su fallecida cónyuge, Dora Emma Niño Navarrete; ii) se estableciera que los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento efectuado por Resolución 17498 del 5 de mayo de 2008, fueron recibidos de buena fe, por tanto no está obligado a reintegrar la suma ordenada por medio de las resoluciones RDP001970 del 24 de enero de 2019 y RDP013284 del 29 de abril de 2019; y iii) se condenara en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Con ocasión del falimiento de Dora Emma Niño Navarrete, su cónyuge sobreviviente, Luis Gregorio Pinto Fernández solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social3 el reconocimiento y pago de la «pensión de sobreviviente»4. Esta petición fue resuelta favorablemente por medio de la Resolución 17498 del 5 de mayo de 2009, efectiva a partir del 13 de abril de 2008, día siguiente al fallecimiento de la causante. 3.2.
A través del dictamen 10265549 del 25 de julio de 2008, la Junta Regional de Calificación de Invalidez determinó que Yudy Alejandra Pinto Niño, hija de la causante de la pensión de sobreviviente, presentaba una pérdida de la capacidad laboral del 37.25%, por enfermedad común, sin fecha de estructuración por «retraso mental moderado del comportamiento nulo o mínimo». 3.3.
Posteriormente, con dictamen 1026554999-2334 del 4 de mayo de 2018 la Junta determinó que la pérdida de la capacidad laboral era del 52.30%, con fecha de estructuración del 12 de octubre de 1987, «discapacidad intelectual de carácter moderado». 3 En adelante Cajanal. 4 De acuerdo con lo evidenciado en el proceso, a la causante de la prestación se le reconoció el derecho en vida, mediante la Resolución 37667 del 31 de julio de 2006. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 3.4.
El 30 de mayo de 2018, Yudy Alejandra Pinto Niño, en su calidad de hija de Dora Emma Niño Navarrete, solicitó a la UGPP la pensión de sobreviviente de su progenitora en un porcentaje del 50%. 3.5. Mediante Resolución RDP025510 del 29 de junio de 2018, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente por no acreditar dependencia económica de la causante. 3.6.
En contra de la anterior decisión interpuso recurso de reposición y con Resolución RDP031904 del 31 de julio de esa anualidad, la entidad ordenó reconocer y pagar en un 50% la pensión de sobrevivientes a favor de Yudy Alejandra Pinto Niño, efectiva a partir del 13 de abril de 2008. Asimismo, se resolvió realizar la compensación por el mayor valor pagado a Luis Gregorio Pinto Fernández. 3.7.
Con la Resolución RDP001970 del 24 de mayo de 2019, la entidad demandada declaró que el cónyuge sobreviviente adeudaba la suma de $138’200.353, por concepto de mayores valores en las mesadas pensionales percibidas. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 13, 29, 48, 53 y 83 de la Constitución Política; 46 y 74 de la Ley 100 de 1993, 13 de la Ley 797 de 2003, y 3 del CPACA. 4.1.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos5: 4.2. De manera errónea, la entidad demandada aplicó lo previsto en el artículo 45 del CPACA para modificar de forma unilateral la Resolución 17498 del 5 de mayo de 2009, mediante la cual, por cumplir los requisitos previstos por la ley, se reconoció la pensión de sobreviviente en un 100% a su favor. 4.3.
La valoración del primer dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez en nada varió su diagnóstico para su segunda calificación. 5 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 10_250002342000201901286004expedientedigiexpediente20212316578_T133026306929047388. pdf, folios 1 al 20. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 4.4.
En el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución RDP025510 del 29 de junio de 2018 se afirmó que tardaron «10 años para hacer la reclamación de su derecho porque no tenía historia clínica de mi hermana, tuve que empezar desde ceros en la EPS COMPENSAR, al fallecer nuestra madre, mi hermana quedó sin asistencia en salud y como no tenía un certificado de discapacidad la sacaron de la EPS» (sic).
Así las cosas, dichos argumentos no se ajustan a la realidad, toda vez que «con fundamento en la certificación del ADRES (…) Yudy Alejandra Pinto Niño se encontraba afiliada a salud en el régimen contributivo desde el 8 de septiembre de 2009 por parte de su progenitor y hoy demandante» (sic). 4.5. La pensión de sobrevivientes reconocida con ocasión del fallecimiento de su cónyuge Dora Emma Niño Navarrete, nunca estuvo precedida de temeridad, fraude a la ley o en contravía del principio de buena fe, toda vez que esta fue consecuencia de cumplir con los requisitos previstos por la ley para tal fin. 1.2.
Contestación de la demanda 5. La entidad demandada y Yudy Alejandra Pinto Niño, en su calidad de litisconsorte necesaria no contestaron la demanda. 1.3. La sentencia apelada 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E, mediante sentencia proferida el 29 de abril de 20226 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, observó lo siguiente: 6.1. Las sumas percibidas por Luis Gregorio Pinto Fernández, en su calidad de cónyuge supérstite de Dora Emma Niño Navarrete estuvieron amparadas por un acto administrativo que gozó de presunción de legalidad, comoquiera que para su expedición no se acreditó su mala fe. 6.2.
En virtud de lo previsto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, no hay lugar a recuperar las prestaciones percibidas por los particulares de buena fe. 6.3. El reconocimiento pensional a favor de Yudy Alejandra Pinto Niño procede desde el 13 de abril de 2008, pero con prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 30 de mayo de 2015. 6 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 49_250002342000201901286001SENTENCIA20220429001509_T133026306249177572.pdf. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 6.4.
La nulidad de los actos procede respecto de las órdenes de compensar y reintegrar los valores pagados al demandante en su condición de cónyuge supérstite de la causante durante el tiempo que devengó la prestación en un 100%, por cuanto dichas sumas fueron percibidas de buena fe. 1.4. El recurso de apelación 7. La UGPP interpuso recurso de apelación en el cual manifestó que, desde el 13 de abril de 2008 hasta el 31 de octubre de 2018, el demandante percibió unas sumas a las que no tenía derecho, por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, la entidad está obligada a recuperar dichas sumas7. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 8. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6. El Ministerio Público 9. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció. 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 10. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación8, el problema jurídico consiste en determinar, ¿si para el caso concreto se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara al demandante y en consecuencia hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión de la sustitución pensional que le fue reconocida? 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 7 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 51_250002342000201901286001RECIBEMEMORIAL20220525164240_T133026306193511555.p df. 8 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 11.
La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.
Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración9. 12. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos10, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina ‹principio de probidad›», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española11, como honradez. 13. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199512, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 14.
El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»13. 15. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.
Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 9 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 10Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 11 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 12 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 13 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 16.
A su turno, el Código Contencioso Administrativo14 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrilla del texto original). 17.
El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 18.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional15 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 19. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.
En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.
No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso».
(Resalta la Sala). 14 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 15 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 20. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular de cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 21.
La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200416, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».
(Se resalta). 22. Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros17. 23.
En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido 16 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.
Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 17 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 24.
De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»18, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 25.
Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 26.
Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200819, hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que ‹Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe›, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto20». 18 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014.
Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 19 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 20 Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 27.
Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201621, la corporación indicó: «Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir22 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)23 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA». 28.
En pronunciamiento del 18 de marzo de 202124, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 21 Sentencia del 15 de septiembre de 2016.
Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 22 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 23 «Corte Constitucional.
Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 24 Consejo de Estado Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 29.
Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 30.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 31. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación25. 32.
Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 33.
Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta 25 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.
(Negrillas fuera de texto original).». 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Lo probado dentro del proceso 34. En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 34.1. Luis Gregorio Pinto Fernández y Dora Emma Niño Navarrete contrajeron matrimonio católico el 27 de mayo de 197826 y fruto de esa unión concibieron a Yudy Alejandra Pinto Niño27. 34.2.
A través de la Resolución 37667 del 31 de julio de 2006, Cajanal reconoció y ordenó pagar a Dora Emma Niño Navarrete una pensión gracia en cuantía de $1’251.611, efectiva a partir del 16 de julio de 200428. 34.3. La pensionada falleció el 12 de abril de 2008, tal y como consta en el registro civil de defunción29. 34.4. Por medio del Dictamen 1026549 del 25 de julio de 2008, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá calificó la pérdida de capacidad laboral de Yudy Alejandra Pinto Niño, así30: Calificación % Enfermedad Común 26 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folio 135. 27 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folio 446. 28 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folios 234 y 235. 29 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folio 38. 30 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folios 21 al 24. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández Deficiencia 20.00 Estado PCL Incapacidad permanente parcial Discapacidad 2.50 Fecha estructuración PCL 00/00/0000 Minusvalía 14.75 Requiere ayuda de terceros No % Total 37.25 Manual Decreto 917 de 199 34.5.
Mediante la Resolución 17498 del 5 de mayo de 2009, Cajanal reconoció y ordenó pagar a favor del demandante la sustitución de la pensión que en vida devengó su cónyuge, en cuantía de $1’528.823,73, equivalente al 100%, y efectiva a partir del 13 de abril de 200831. 34.6. Con Dictamen 1026554999-2334 del 4 de mayo de 2018, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, realizó una nueva valoración de la capacidad laboral de Yudy Alejandra Pinto Niño y le otorgó una calificación de pérdida del 52.30%, con fecha de estructuración del 12 de octubre de 1987 «fecha de nacimiento por producirse como consecuencia de hipoxia neonatal»32. 34.7.
El 30 de mayo de 201833, Yudy Alejandra Pinto Niño solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión que en vida devengó su progenitora. Esta petición fue resuelta negativamente, por medio de la Resolución 25510 del 29 de junio de 201834, por considerar que si bien presenta una disminución de la capacidad laboral, no es posible afirmar que dependía económicamente de su madre, toda vez que «no es claro el por qué si el fallecimiento se produjo en el 2008, solo el 30 de mayo de 2018 acude a reclamar el reconocimiento». 34.8.
Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de reposición35 el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP031904 del 31 de julio de 201836, por 31 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folios 305 y 306. 32 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folios 72 al 77. 33 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folio 330. 34 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, RDP 025510.pdf. 35 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folio 332 al 334. 36 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, POSADA JOAQUIN EMILIO.pdf, folios 353 al 356. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández la cual se revocó la decisión recurrida y en su lugar se dispuso a reconocer y ordenar el pago de la sustitución con ocasión del fallecimiento de Dora Emma Niño Navarrete en un porcentaje del 50%, efectiva a partir del 13 de abril de 2008.
En ese acto, respecto del reconocimiento efectuado a Luis Gregorio Pinto Fernández, se ordenaron las compensaciones por el mayor valor de las mesadas pagadas. 34.9. A través de la Resolución RDP039611 del 1° de octubre de 2018, la entidad demandada modificó el artículo 2 de la anterior resolución, en el sentido de «ajustar a derecho el artículo primero de la Resolución 17498 de 5 de mayo de 2009» y en consecuencia distribuir la pensión de Dora Emma Niño Navarrete en proporciones de 50% para Yudy Alejandra Pinto Niño y el otro 50% para Luis Gregorio Pinto Fernández37. 34.10.
Por medio de la Resolución RDP001970 del 24 de enero de 201938, la UGPP determinó que el demandante adeuda al sistema general de pensiones la suma de $138’200,353, por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas. Esta decisión fue confirmada con la Resolución RDP013284 del 29 de abril de 201939. 34.11. Con auto ADP003575 de 29 de mayo de 2019, la entidad demandada aclaró la Resolución RDP001970 del 24 de enero de 2019, en el sentido de indicar que la liquidación de mayores valores corresponde al período del 13 de abril de 2008 al 31 de octubre de 2018 y no desde el 13 de abril de 2018, como equivocadamente se indicó40. 2.4.2.
Análisis sustancial 35. Para resolver el asunto objeto de la litis, esto es, lo referente a la devolución de los dineros pagados con ocasión del reconocimiento pensional, se recuerda, como ya se vio, que el legislador expresamente dispuso en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA que no habría lugar a la recuperación de las 37 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, RDP 039611.pdf. 38 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, RDP 001970.pdf. 39 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, RDP 013284.pdf. 40 Samai, índice 2, ED_ONEDRIVE_2_892022(.zip) NroActua 2, 35_250002342000201901286001recibememorial20210927105156_T133026306497611264.zip, ADP 003575.pdf. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández prestaciones pagadas a particulares de buena fe, lo que guarda correspondencia con la presunción contenida en el artículo 83 de la Constitución Política. 36.
En este caso, en consideración a los hechos enunciados con anterioridad, la Sala observa que a través del Dictamen 1026549 del 25 de julio de 2008 la Junta de Calificación de Invalidez de Bogotá calificó a Yudy Alejandra Pinto Niño con una pérdida del 32.75%, porcentaje que, en virtud de la normativa que regula la prestación, no otorga el derecho a que se le reconozca la sustitución de una pensión por motivo de invalidez. 37.
Así entonces, Luis Gregorio Pinto Fernández, en su calidad de cónyuge supérstite, ante el convencimiento de ser el único beneficiario y por cumplir con los requisitos previstos por la ley para sustituir la prestación de Dora Emma Niño Navarrete, sin que se observe o se demuestre que hizo uso de documentos falsos o medios fraudulentos, acudió a Cajanal para tal fin.
Esta entidad, en cumplimiento de lo dispuesto en la norma, le otorgó dicho reconocimiento mediante la Resolución 17498 del 5 de mayo de 2009. 38. No obstante, años después la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, realizó una nueva valoración de la capacidad laboral y le otorgó una calificación de pérdida del 52.30%, con fecha de estructuración del 12 de octubre de 1987, razón por la cual, la UGPP mediante la Resolución RDP031904 del 31 de julio de 2018, modificada por la Resolución RDP039611 de 1° de octubre de 2018 resolvió reconocer y ordenar el pago de la sustitución pensional distribuida en proporciones de 50% para Yudy Alejandra Pinto Niño y el otro 50% para Luis Gregorio Pinto Fernández. 39.
Si bien, después de 9 años la Junta Regional de Calificación de Invalidez dispuso la pérdida de la capacidad laboral de Yudy Alejandra Pinto Niño e incrementó en 19.55%, y que fue esta situación [hija inválida y dependiente económica] lo que la hizo beneficiaria de la sustitución de la pensión de Dora Emma Niño Navarrete, lo cierto es que no se puede afirmar que el demandante hubiese obrado de mala fe o precedido de documentos fraudulentos, falsos o apócrifos dentro de la actuación administrativa que desembocara en el reconocimiento del 100%, como sustituto pensional de su cónyuge, toda vez que el argumento de su reclamación fue la de ser legalmente el único beneficiario, lo cual sustentó y sostuvo en sede administrativa, soportó sus afirmaciones con documentos veraces y en normas que rigen la prestación. 40.
Valga recordar, que para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. 41.
Por lo tanto, la Sala considera que no procede el reintegro de las sumas recibidas por Luis Gregorio Pinto Fernández, pues no se acreditó en el proceso ni en sede administrativa la mala fe con que aquel pudo actuar para obtener el pago del beneficio pensional otorgado y no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr tal reconocimiento, cuanto más si la prestación le fue concedida por reunir los requisitos previstos por la ley como sustituto de la pensión de Dora Emma Niño Navarrete y para dicho momento la pérdida de capacidad laboral de su hija Yudy Alejandra Pinto Niño era de un 32.75%; dictamen expedido por la autoridad competente para ello. 42.
Lo anterior, puesto que no basta que el ente de previsión demandante exponga las nuevas circunstancias de invalidez y dependencia de la hija de la causante que, valga decir, no indica una ilegalidad en el acto de reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que demostrara que la conducta de Luis Gregorio Pinto Fernández se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional se encuentra ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana. 43.
En consecuencia, al no encontrar prueba que determine que el demandado desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante accediera a la pensión de invalidez, la Sala negará el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas, tal y como lo determinó el a quo, por lo que se confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 44.
Por último, se precisa que, si bien el escrito de apelación la entidad demandada aduce que de conformidad con el numeral 10 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, la entidad está obligada a recuperar dichas sumas, no es menos cierto que dicha función solo hace referencia al procedimiento de revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente y a la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, labor que no puede desconocer el principio de la buena fe y que debe responder a los tramites establecidos en la legislación para proceder a su cobro. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández 2.5.
Costas 45. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 46. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 47.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.41 48.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 49. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, no se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara al demandante y en consecuencia no hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la sustitución pensional que le fue reconocida. 41 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01286-01 (4646-2022) Demandante: Luis Gregorio Pinto Fernández En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 29 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por Luis Gregorio Pinto Fernández contra la UGPP, conforme a lo expuesto en esta providencia. Segundo. No condenar en costas.
Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT