CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar1 Auto resuelve apelación contra medida cautelar __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto del 20 de septiembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo.
I. Antecedentes 1.1. La demanda ejecutiva 1. Lilian Amparo Contreras Carvajalino solicitó que se librara mandamiento de pago en contra del ICBF, por las siguientes sumas: Suma Concepto $1.264.496.563 Salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro $86.820.429 Seguridad social en pensiones a cargo del empleador $28.948.061 Seguridad social en pensiones a cargo del trabajador $74.386.623 Seguridad social en salud a cargo del empleador $34.851.547 Seguridad social en salud a cargo del trabajador $24.911.061 Parafiscales (caja de compensación) a cargo del empleador $12.450.950 Parafiscales (SENA) a cargo del empleador $4.734.677 ARL a cargo del empleador $18.379.864 Fondo de solidaridad a cargo del trabajador $26.861.849 Fondo de bienestar a cargo del trabajador $18.593.869 Estímulo al ahorro a cargo del empleador 1 En adelante ICBF. 2 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino Los intereses moratorios causados desde el 7 de febrero de 2016, día siguiente al pago de la obligación, hasta la fecha en que se efectúe el pago total de la obligación. 2.
En el acápite de hechos, narró lo siguiente: 2.1. En sede de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitada con el número de radicación 54001-33-31-003-2008-00413-00, solicitó la anulación del acto administrativo por el cual fue declarada insubsistente del cargo de director territorial código 0042 grado 18 de la Dirección Territorial del ICBF. 2.2.
En las sentencias proferidas el 24 de abril de 2013 y 10 de diciembre de 2015, el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respectivamente, se accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de (i) declarar la nulidad del acto; (ii) ordenar el reintegro; y (iii) condenar al ICBF al pago de «los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir entre el 21 de julio de 2008, hasta la fecha en que se [produjera] el reintegro efectivo al cargo».
La sentencia quedó ejecutoriada el 31 de mayo de 2016. 2.3. El 24 de agosto de 2018, solicitó el cumplimiento de la sentencia condenatoria y, mediante la Resolución 14849 del 28 de diciembre de 2018, el ICBF dio cumplimiento a la sentencia. El pago se materializó el 6 de febrero de 2019. 1.2. Mandamiento de pago 3. En auto del 6 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dejó sin efectos el auto proferido el 1 de noviembre de 2019, por medio del cual se libró el mandamiento de pago y, en su lugar, ordenó: «En su lugar, líbrese mandamiento de pago en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR y a favor de la señora LILIAN AMPARO CONTRERAS CARVAJALINO por las siguientes sumas: MIL CIENTO CUARENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS VEINTICINCO MIL DIECINUEVE PESOS M/CTE ($1,143,625,019), por concepto de salarios y prestaciones incluido el descuento del porcentaje que le corresponde sobre los aportes a salud y pensión en su calidad de trabajador.
SEISCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($ 624,482,285), por concepto de intereses.» [sic] 4. Esta decisión fue aclarada en proveído del 8 de agosto de 2022, en los siguientes términos: 3 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino «SEGUNDO: ACLARAR que el auto del seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) modificó el numeral segundo del auto del primero (1) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), respecto a los intereses moratorios causados desde el 7 de febrero del 2019 (día siguiente al pago parcial de la obligación) hasta el 27 de abril de 2021, sin que haya lugar a interpretarse como dos órdenes de pago por el mismo concepto.
Por lo tanto, los intereses moratorios determinados por el Despacho hasta el 27 de abril de 2021 corresponden a seiscientos veinticuatro millones cuatrocientos ochenta y dos mil doscientos ochenta y cinco pesos ($624.482.285).» 1.3. Auto que decretó la medida cautelar 5. En auto del 20 de septiembre de 2022, el a quo resolvió lo que a continuación se transcribe: «PRIMERO: ORDENAR, con fundamento en los artículos 593, 594 y 599 del Código General del Proceso, el EMBARGO de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero posea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en los siguientes establecimientos bancarios: Bancolombia, Banco Davivienda, Banco Popular, Banco BBVA Colombia, Banco Agrario, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco AV VILLAS, Banco Caja Social, CITY BANK y Banco Colpatria, o en cualquier otra cuenta bancaria en la que se depositen recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones, advirtiendo, sobre las prohibiciones señaladas en el artículo 594 del CGP y respecto de aquellos dineros que por disposición constitucional y legal tengan el carácter de inembargables, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. LIMITAR el embargo hasta completar la suma de MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS $1.455.866.161.
MCTE.
SEGUNDO: LIBRAR los correspondientes oficios a los Gerentes de las mencionadas entidades Bancarias, para que las suma retenidas sean consignadas en el Banco Agrario en la cuenta Nº 54-001-100-1003 de depósitos judiciales a nombre de éste Despacho Judicial, dentro del término de tres (03) días siguientes al recibo de la comunicación, advirtiéndoles que el incumplimiento a lo señalado los hará incurrir en multa de 2 a 5 salarios mínimos mensuales.
TERCERO: Adviértase que, previo proceder a dar cumplimiento con la presente medida, deberán verificar que los dineros afectados por el embargo no tengan naturaleza de inembargabilidad.» 6. Los argumentos que sirvieron de fundamento a la decisión fueron los siguientes: 4 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino 6.1.
De conformidad con los artículos 63 de la Constitución Política, 593, 594 y 599 del Código General del Proceso2, no se podían embargar los bienes, rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 6.2.
No obstante lo anterior, en la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional consideró que el principio de inembargabilidad no era absoluto, razón por la cual, estableció las siguientes excepciones: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y (iii) títulos emanados del Estado que reconozcan una obligación clara, expresa y exigible. También señaló que la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, se excepciona únicamente ante créditos judicialmente reconocidos. 6.3.
Si bien el artículo 594 del CGP reiteró la imposibilidad de embargar los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, de la seguridad social y de las cuentas del Sistema General de Participaciones, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia, la prohibición no es absoluta cuando se trata de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las entidades públicas, particularmente, las acreencias laborales que gozan de una protección constitucional especial. 6.4.
De conformidad con la jurisprudencia, el parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 debe interpretarse en el sentido de que las sentencias no les es oponible el carácter inembargable de los recursos públicos que se establezca en la normativa general o especial, es decir, el monto presupuestal asignado para el pago de sentencias y conciliación es inembargable, salvo cuando se trate de procesos ejecutivos cuyos títulos de recaudo sean sentencias o conciliación, porque en ese evento el embargo será procedente. 6.5.
Comoquiera que el ICBF no es un entidad territorial, en principio, no tiene a cargo recursos del Sistema General de Participaciones, razón por la cual es procedente el embargo al cumplirse una de las excepciones previstas por la jurisprudencia, esto es el pago de una sentencia judicial. 6.6. Además, la medida cautelar tiene como objeto la ejecución y pago de unas acreencias laborales derivadas de una sentencia en la que se ordenó el reintegro 2 En adelante CGP. 5 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino de la ejecutante a un cargo y el pago de los haberes causados y dejados de percibir entre el 21 de julio de 2008 hasta el 4 de diciembre de 2018, fecha del reintegro. 6.7.
En consecuencia, procede el embargo de los dineros, en lo relacionado con el rubro destinado al pago de sentencias, para lo cual se debía atender el artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2018, conforme con el cual, debe tratarse de dineros depositados en cuentas abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia, sin que se puedan afectar los recursos depositados por la Nación en cuentas a favor de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 1.4.
Los recursos interpuestos por el ICBF 7. Contra la anterior decisión, el ICBF presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación, con fundamento en lo siguiente: 8. Mediante el Decreto 1793 de 2021 se liquidó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2022, para tal fin, se detallaron las apropiaciones y se clasificaron los gastos, entre otros, del ICBF.
Las rentas y recursos de la entidad, independientemente de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en la que se encuentren, está incorporado en aquel y, por tal razón, son inembargables como lo dispusieron «los artículos 6 y 353 de la Constitución Política y 19 del Decreto 111 de 1996». 9. Comoquiera que los recursos son inembargables porque se deben destinar para garantizar la misionalidad de la entidad, al decretarse el embargo y secuestro de los recursos se vulnerarían los principios de legalidad y prevalencia del interés general, en la medida que los destinatarios son los niños, niñas y adolescentes. 10.
Las cuentas sobre las cuales se ordenó el embargo son de recaudo de los parafiscales que los empleadores están obligados a consignar y, en esa medida, afectaría gravemente la misionalidad de la entidad porque los dineros se destinan para el financiamiento de todos los programas de los niños más vulnerables del país. 11. En efecto, en la primera infancia se encuentran las modalidades institucional, familiar, propia e intercultural, comunitaria, Katünaa, «de Tú a Tú», étnicas con bienestar.
En adolescencia y juventud, el programa Sacúdete, la estrategia de prevención de riesgos específicos para adolescentes entre 14 y 17 años; y en nutrición: 1000 días para cambiar el mundo y Centros de Recuperación Nutricional. 6 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino 12.
El embargo decretado es desproporcional, por cuanto no tuvo en cuenta los valores ordenados a favor de la demandante a través de las Resoluciones 14849 del 28 de diciembre de 2018, 0577 del 31 de enero de 2019 y 8806 del 30 de septiembre de 2019. En ese orden, «el Tribunal obvió realizar un juicio de ponderación para la adopción de la medida, por tanto, tornándose en nugatoria para las garantías y derechos que la entidad propende asegurar a partir de la ejecución de sus programas». 1.5.
Trámite del recurso 13. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante providencia del 28 de octubre de 2022, resolvió: «PRIMERO: NO REPONER el auto proferido el veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022), con relación a la solicitud del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF de revocar la medida embargo y en su lugar negar la cautela deprecada por la parte ejecutante, por lo expuesto en los considerandos.
SEGUNDO: ADICIONAR el auto del 20 de septiembre de 2022 respecto de la solicitud de caución. En consecuencia, FIJAR CAUCIÓN a cargo de la ejecutante por setenta y dos millones setecientos noventa y tres mil trescientos ocho pesos ($ 72.793.308), equivalente al cinco por ciento (5%) del valor actual del embargo decretado. Dicha caución debe ser prestada dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del presente auto, so pena de levantamiento, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Por ser procedente y haber sido sustentado oportunamente el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF en contra del auto del 20 de septiembre de 2022, CONCÉDASE ante el honorable Consejo de Estado, en el efecto devolutivo, conforme lo consagra el artículo 243 y 244 del CPACA.
Por lo anterior, una vez ejecutoriado el presente auto, REMÍTASE el expediente al superior funcional.» 14. Para tal efecto, expuso que (i) el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, toda vez que se ordenó en virtud de la sentencia que reconoció unas acreencias laborales; (ii) si bien el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias, cuando se trata del cumplimiento de una sentencia, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, conforme con el artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015; y (iii) en el caso concreto sí operó la excepción, en razón a que se pretende el pago de una obligación impuesta por un 7 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino juez y la orden está dirigida a las cuentas de ahorro o corrientes abiertas por la entidad.
II. Consideraciones 2.1. Competencia 15. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por los ejecutantes contra el auto que decretó la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2. Problema jurídico 16. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿era procedente la medida de embargo de los dineros depositados en las cuentas corrientes o ahorros del ICBF o en cualquier otra en la que se depositaran recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones? 17.
Con miras a resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, el marco normativo y jurisprudencial de las medidas cautelares en el proceso ejecutivo; y segundo, análisis de la Sala, caso concreto. 2.3. Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y la inembargabilidad de los recursos 18.
La medida cautelar es un instrumento que protege la integridad de una obligación o derecho que es controvertido ante el juez. La Corte Constitucional ha señalado que estas tienen por objeto «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»3. 19.
En los procesos ejecutivos, el artículo 599 del CGP prevé que, (i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; (ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo 3 Sentencia C-523 de 2009. 8 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; y (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrán solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento. 20.
Ahora, el artículo 63 de la Constitución Política estableció que «[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables». Asimismo, el artículo 72 dispuso que «[e]l patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado.
El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. [ ].» 21. De igual forma, el artículo 594 del CGP estableció que los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales no se podrán embargar.
Estos son, entre otros, los bienes, las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. Adicionalmente, en el parágrafo, dispuso lo que se transcribe: «PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.
En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a 9 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» [se resalta] 22. A su turno, el tenor literal del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», señaló que son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman; no obstante, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias.
En esta prohibición se incluyeron las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII ibidem [de la distribución de recursos y de las competencias]». 23. El canon citado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-354 de 1997. En esta oportunidad, se remitió a la sentencia C-546 de 1992, en la cual se expuso el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretende hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas»; asimismo, consideró que (i) si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trata de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en aquellas;
(ii) los créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), deben ser pagados y, cuando sean exigibles, es posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos». 24.
De otro lado, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 20084 previó que (i) los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que, para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; y (ii) para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal. 1. «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones» 10 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino 25.
Este postulado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, bajo el supuesto de que, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA5] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 26.
Del mismo modo, se refirieron a la inembargabilidad de los recursos, los artículos 318 del Decreto 1222 de 19866, 134 de la Ley 100 de 19937, 25 de la Ley 80 de 19938, 18 y 91 de la Ley 715 de 20019, 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de 201110, 45 de la Ley 1551 de 201211, 25 de la Ley 1751 de 201512, 357 de la Ley 1819 de 201613, 133 de la Ley 2056 de 202014 y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 201515, cuyo tenor literal es el siguiente: «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.» 5 Código Contencioso Administrativo, 6 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 7 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 9 «[P]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 10 «[P]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 11 «[P]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 12 «[P]or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 13 «[P]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 14 «[P]or la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 15 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 11 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino 27.
Igualmente, la Sala Plena de esta corporación, desde el auto proferido el 22 de julio de 199716 prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: (i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; (ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y (iii) los créditos provenientes de contratos estatales. 28.
En otras oportunidades, se ha conciliado el concepto de inembargabilidad con los derechos reconocidos por el Estado a través de distintos medios, de ahí que, la evolución jurisprudencial, se dirija a establecer reglas de excepción respecto de los acreedores del Estado que buscan asegurar la efectividad, por ejemplo, de un pronunciamiento judicial o una conciliación. 29.
En el auto proferido el 14 de marzo de 201917, la Sección Tercera sostuvo que la excepción de inembargabilidad de los recursos públicos «se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado.» y también precisó lo siguiente: «[ ] estas excepciones mantienen vigente “la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado”. [ ] El Despacho resalta que, por tratarse de disposiciones con un contenido normativo semejante al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y condiciona la interpretación constitucional adecuada de los nuevos preceptos legales, en el sentido de reconocer la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, pero aceptando que hay tres excepciones relativas a la ejecución de créditos de carácter laboral, o de obligaciones contenidas en sentencias o títulos ejecutivos emanados del Estado, las cuales permiten el embargo excepcional de dichos recursos, siempre que la obligación ejecutada se encuadre en alguna de ellas y que, en el caso de embargo de recursos que tienen destinación específica, se haya constatado que con el embargo de otros recursos de la entidad deudora no se logre cubrir la totalidad de la acreencia.» 16 Radicación S-694. 17 Radicación 20001-23-31-004-2009-00065-01 (59802) 12 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino 30.
Y, en pronunciamiento del 11 de octubre de 202118, se fijaron los límites de la regla de inembargabilidad con las siguientes reglas: (i) la prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refirió a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias; (ii) también son inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y (iii) pueden ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones. 31.
En suma, la regla general de inembargabilidad de rentas y bienes del Estado tiene una excepción cuando se trata del pago de sentencias proferidas por esta jurisdicción, siempre que haya vencido el plazo otorgado por la ley para su cumplimiento. 2.4. Caso concreto 32. Como ha quedado expuesto, la ejecutante pretendió el cumplimiento de una sentencia proferida por esta jurisdicción, mediante la cual se resolvió: «[ ]
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 2946 del 21 de julio de 2008, mediante la cual declaró insubsistente el nombramiento de la señora Lilian Amparo Contreras Carvajaliano, [ ], del cargo Director Territorial Código 0042 Grado 18 de la Dirección Territorial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a reintegrar a la Señora Lilian Amparo Contreras Carvajaliano, [ ], al mismo cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDÉNESE a la Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pagarle a la señora Lilian Amparo Contreras Carvajaliano, [ ], los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el 21 de julio de 2008, hasta la fecha en que se produzca su reintegro efectivo al cargo, en las condiciones descritas en la parte motiva de esta providencia. 18 Sección Tercera, expediente 13001-23-33-000-2013-00832-01 (66527). 13 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino [ ]» 33.
Radicada la demanda ejecutiva, solicitó el decreto de la medida cautelar en los siguientes términos: «[ ] solicito respetuosamente decretar el embargo y retención de las sumas de dinero que la ejecutada posee en los bancos que relacionaré a continuación y cuyos valores el despacho limitará y afectará en la cuantía que estime necesaria.» 34.
A partir de este escrito, el a quo mencionó que, de conformidad con el artículo 594 del CGP, no se podían embargar los bienes, rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, entre otras; no obstante, esta prohibición no era absoluta y debía ser valorada conforme con las particularidades del caso y, como en el sub examine se trataba del cobro de una obligación impuesta en una sentencia judicial, procedía la aplicación de la excepción de la inembargabilidad. 35.
En efecto, en la parte resolutiva del proveído objeto de recurso, la orden consistió en ordenar el embargo de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero tuviera el ICBF, sin dejar de lado aquellos que tuvieran la naturaleza de inembargables por disposición legal o constitucional. 36.
Por su parte, la ejecutada expuso que, mediante el Decreto 1793 de 2021, se liquidó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2022 y, para tal fin, incluyó a esta entidad. Además, manifestó que las rentas y recursos, independientemente de su denominación, del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en la que se encuentren, está incorporado dicho presupuesto, «el cual goza de inembargabilidad». 37.
Como se expuso en el acápite anterior, una de las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos es el cobro de sentencias judiciales de contenido laboral y, como en el sub examine se pretende, precisamente, el pago de salarios y prestaciones sociales, sin asomo de duda se puede afirmar que sí era procedente la medida cautelar de embargo. 38.
En efecto, de conformidad con el artículo 2.8.4.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, cuando el embargo de recursos en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado por el artículo 192 del CPACA, esto es para el cobro de sentencias que impongan una condena, solo se puede practicar sobre las cuentas corrientes que 14 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad, tal como lo sostuvo el a quo. 39.
Ahora bien, en el auto apelado, se observa que la orden consistió en embargar las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorros en diferentes establecimientos bancarios y, a continuación, se indicó: «o en cualquier otra cuenta bancaria en la que se depositen recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones». 40.
El artículo 195 del CPACA prevé que el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se pueden trasladar a otros «y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.» 41. Sobre este asunto, esta sección ha señalado que «el legislador optó por acudir a los rubros de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias como medidas eficaces para lograr el cumplimiento las condenas impuestas en sede judicial.
Igualmente, se previó de manera expresa la inembargabilidad de dichos recursos y esa intangibilidad también ha sido salvaguardada por esta corporación al abordar el estudio»19, razón por la cual, las excepciones a la inembargabilidad «tampoco aplicarán frente a estos dineros»20. De igual forma, en auto del 11 de agosto de 2022, esta Subsección sostuvo lo siguiente21: «43.
De lo expuesto por la jurisprudencia reseñada, la Sala puede deducir lo siguiente: i) son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y ii) pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones.» [se resalta] 42.
Finalmente, en lo que concierne al límite de la medida cautelar, no se modificará la decisión, comoquiera que en el auto proferido el 6 de mayo de 2021, por el cual se dejó sin efectos el mandamiento de pago y se libró nuevamente, se tuvo en cuenta el abono en virtud de las Resoluciones 14849 del 28 de diciembre de 2018 y 8806 del 30 de septiembre de 2019 y se delimitó el valor de la suma adeudada.
Esta consideración también fue atendida por el a quo en el auto apelado cuando señaló: 19 Subsección A, auto del 23 de marzo de 2023, radicación 20001-23-39-000-2015-00609-02 (4105- 2021). 20 Ibidem. 21 Radicación 25000-23-42-000-2020-01046-01 (1359-2022) 15 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino «El valor por concepto de capital fue delimitado en el auto del 06 de mayo de 2021 en mil ciento cuarenta y tres millones seiscientos veinticinco mil diecinueve pesos ($ 1.143.625,019) por concepto de salarios y prestaciones incluido el descuento del porcentaje que le corresponde sobre los aportes a salud y pensión en su calidad de trabajador, habiéndose hecho la deducción del valor pagado en el año 2019 por la entidad ejecutada y seiscientos veinticuatro millones cuatrocientos ochenta y dos mil doscientos ochenta y cinco pesos ($ 624.482.285) por concepto de intereses.
De tal suerte, que se tendrá en cuenta el valor total del capital más el 50% de los intereses moratorios ($312.241.142), limitando la medida por la suma de MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS $1.455.866.161, advirtiéndose en todo caso sobre las prohibiciones señaladas en el artículo 594 del CGP.» [se resalta] 43.
Así las cosas, comoquiera que no procede el embargo del rubro de pago de sentencias y conciliaciones, se modificará el numeral primero del auto apelado, para excluir de la medida cautelar los dineros destinados al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Modificar el numeral primero del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 20 de septiembre de 2022, el cual quedará así: «Primero. Ordenar, con fundamento en los artículos 593, 594 y 599 del Código General del Proceso, el EMBARGO de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero posea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en los siguientes establecimientos bancarios: Bancolombia, Banco Davivienda, Banco Popular, Banco BBVA Colombia, Banco Agrario, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco AV VILLAS, Banco Caja Social, CITY BANK y Banco Colpatria, advirtiendo, sobre las prohibiciones señaladas en los artículos 195 del CPACA y 594 del CGP y respecto de aquellos dineros que por disposición constitucional y legal tengan el carácter de inembargables, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Limitar el embargo hasta completar la suma de mil cuatrocientos cincuenta y cinco millones ochocientos sesenta y seis mil ciento sesenta y un pesos m/cte ($1.455.866.161).» Segundo. En lo demás, confirmar el auto proferido el 20 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 16 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00176-01 (6660-2022) Demandante: Lilian Amparo Contreras Carvajalino Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.