Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) Demandante: Departamento del Huila Demandado: Jorge Quigua Tema: Nulidad del acto de reconocimiento pensional por no cumplir el tiempo de servicio.
REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El departamento del Huila interpuso demanda en contra Jorge Quigua en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Se declare la nulidad de la Resolución 536 de 2002, por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Jorge Quigua.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene: i) la suspensión definitiva del pago de las mesadas que se vienen realizando al demandado, ii) el reintegro de todas las sumas pagadas por concepto de mesadas desde el momento en que se reconoció el derecho pensional debidamente indexadas y iii) que se condene en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los supuestos facticos que se resumen de la siguiente manera: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) Que el 31 de octubre de 2001 el señor Jorge Quigua solicitó al departamento del Huila el reconocimiento de una pensión de jubilación, la cual le fue otorgada por Resolución 536 del 2002 a partir del 1 de enero de 2001.
Que la Contraloría Departamental realizó una auditoria en la cual determinó que se habían realizado reconocimientos pensionales de manera irregular. Que para el caso del demandado, se ordenó la expedición de una constancia laboral donde se constató que no existían soportes que permitieran demostrar la vinculación en los periodos del 1 de enero de 1966 hasta el 30 de junio de 1970 y desde el 1 de enero de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1982.
Que el señor Quigua se encuentra incurso en un proceso penal ante la Fiscalía 11 Seccional por los delitos de peculado por apropiación, fraude procesal y uso de documento falso. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 1, 2, 4, 121, 122, 123, 305 de la Constitución Política, artículo 151 de la Ley 100 de 1993, artículo 17 literal b de la Ley 6 de 1945, Ley 33 de 1985.
Sostuvo que para poder acceder a la pensión, el beneficiario aportó documentación falsa correspondiente a constancias laborales de tiempo de trabajo inexistente, elementos que carecen de legalidad, por lo que se presenta una falsa motivación. Que el actuar ilegal del señor Jorge Quigua, ha sido lesivo para los intereses de la entidad, toda vez que se hizo incurrir en errores fácticos a los funcionarios del departamento para que se expidiera el acto administrativo que le otorgaba la pensión, teniendo en cuenta que no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la prestación. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 18 de septiembre de 20191 y notificada al demandado2 quien se opuso a las pretensiones expresando que se encuentra amparado bajo el principio de buena fe, teniendo en cuenta que entregó la documentación necesaria para que se le reconociera la pensión de jubilación ya que cumple con todos los requisitos de ley.
Que si se observan los anexos de la demanda, no se evidencia que se hayan aportado los supuestos documentos falsos y al no existir prueba de presunta 1 Folio 48. 2 Folios 62 a 80. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) falsedad, las pretensiones no están llamadas a prosperar.
La audiencia inicial se celebró el 18 de enero de 20223 y el 16 de marzo de 2022 se llevó a cabo la audiencia de pruebas.4 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Huila5 negó las pretensiones. Para ello realizó un análisis normativo sobre el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 en conjunto con las pruebas allegadas luego de lo cual concluyó que al actor le fue reconocida la pensión de jubilación por parte del Departamento de Huila, incluyendo los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 1966 al 30 de junio de 1970 y del 1 de enero de 1980 al 30 de diciembre de 1982 sin contar respaldo probatorio6 circunstancia que constituye principal indicio de que se hicieron algunas adiciones a su historia laboral que no se encuentran respaldadas por los registros oficiales de la entidad demandante.
Sin embargo, concluyó que no había lugar a acceder a las pretensiones, toda vez que la administración departamental no demostró que haya sido el demandado quien se valió de maniobras fraudulentas para adquirir un derecho pensional, como tampoco que haya aportado documentación falsa tendiente a lograr ese cometido y que además de las pruebas obrantes en el proceso se advertía que le asistía el derecho a la pensión por estar amparado por el régimen de transición no en virtud de la Ley 33 de 19857 sino de conformidad con la Ley 71 de 1988, toda vez que acreditó 20 años de servicios sumados los tiempos como empleado público y trabajador independiente y 60 años de edad.
Que si bien la pensión de jubilación debió ser efectiva desde el año 2009 y no desde la fecha del retiro definitivo del servicio (2001), tal circunstancia no es determinante para declarar la nulidad de la Resolución 536 de 2002, en la forma pedida por la entidad demandante y por las razones indicadas en la demanda, en tanto que no se acreditó con suficiencia que el demandado hubiera accedido al derecho de manera fraudulenta.
Que los dineros que posiblemente se pagaron en forma ilegal, no tienen la vocación de ser reintegrados, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, es decir, en el presente caso opera la presunción de buena fe en favor del señor Jorge Quigua. 3 Índice 73 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 4 Índice 81 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 5 Índice 85 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 6 Según la providencia los periodos indicados no guardan coherencia con la manifestado por el demandado en su demanda y en el interrogatorio de partes como tampoco con las pruebas obrantes en el proceso. 7 Pues no acreditó los 20 años como empleado público.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de apelación expresando que el problema jurídico a resolver consiste en que el departamento pretende que se declare la nulidad de la Resolución 536 de 6 de junio de 2002, por cuanto fue expedido con falsa motivación y por ende, ha sido lesivo, toda vez que con documentación que no tiene ningún soporte, hizo incurrir en error a la administración, pues al momento de presentar la petición del reconocimiento pensional, el demandado no cumplía con el tiempo para acceder a la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes.
Que se puede deducir que el demandado conocía su historia laboral y cuál buena fe puede este predicar, si de antemano le reconocieron un derecho sin el cumplimiento de requisitos y con tiempos que se avizoran en el mismo acto que no correspondían a la realidad, por lo que le resultó más fácil callar y recibir la contraprestación que sabía que no tenía derecho.
Que la circunstancia de presentar una petición a sabiendas que no tenía la información laboral suficiente que diera certeza del cumplimiento de los requisitos para que se surtiera el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, no demuestra buena fe, por ello solicita se acceda a las pretensiones invocadas. Que se ha vulnerado el principio de congruencia, el cual se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido de que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre lo solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 10 de abril de 2024.
La parte demandada allegó escrito en el que solicitó confirmar la decisión del tribunal por ser acertados los argumentos expuestos por esa instancia.8 La entidad demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. Se resolverá previas las siguientes, 8 Índice 10 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) CONSIDERACIONES Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el departamento del Huila logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo a través del cual se reconoció la pensión al señor Jorge Quigua y si se vulneró el principio de congruencia. Teniendo en cuenta que en el presente asunto se pretende la nulidad del acto que reconoció el derecho pensional en virtud de la Ley 6 de 1945, se procederá a analizar los presupuestos que exige dicha norma para luego determinar si efectivamente el actor reúne dichos requisitos.
Marco normativo y jurisprudencial Para el caso de los empleados públicos del orden nacional y territorial la pensión de jubilación fue regulada en el literal b) del artículo 17 de la Ley 6 de 1945 en los siguientes términos: Artículo 17: Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: […] b).
Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($30) ni exceder de doscientos pesos ($200) en cada mes.
La pensión de jubilación excluye el auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o préstamos que se le hayan hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se ira deduciendo de la pensión de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada pensión. La anterior regulación normativa rigió hasta la expedición de la Ley 33 de 1985 en cuyo artículo 1 parágrafo 2 contempló un régimen de transición para aquellos empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigencia tuviesen 15 años de servicio continuos o discontinuos, a quienes se les aplicarían las normas pensionales que regían con antelación, esto es, el Decreto 3135 de 1968 y la Ley 6 de 1945.
Ahora teniendo en cuenta que el actor al presentar su solicitud de pensión manifestó que allegó documentos con el objeto de acreditar su derecho, la Sala analizará deber de custodia de la información laboral Sobre los deberes de custodia y correcta administración de la información laboral, jurisprudencialmente se ha sostenido: 144.
Tanto el empleador, como las administradoras de pensiones, son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) certificaciones para realizar trámites legales. […] 149.
Pero los empleadores, sean públicos o privados, no son los únicos responsables de velar por la correcta custodia de la historia laboral de sus trabajadores. Sobre las administradoras de pensiones también recae una obligación mayúscula. Lo anterior, por cuanto los datos allí consignados han de ser sean completos y veraces, y reflejar el “verdadero esfuerzo económico que realizó el potencial beneficiario de la pensión en aras de la satisfacción de las condiciones legales para acceder a ella”9.
Según la jurisprudencia de esta Corte, hay cuatro obligaciones principales de las administradoras de pensiones, que se derivan del deber general de custodia sobre la información laboral. Estas obligaciones pueden resumirse de la siguiente manera: “(i) el deber de custodiar, conservar y guardar la información y los documentos que soportan las cotizaciones, que hace referencia al especial cuidado que deben tener las entidades al organizar y manipular las historias laborales;
(ii) la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, que se enfoca en las características mínimas que deben reunir los datos contenidos en los registros laborales; (iii) el deber de brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección o actualización de la historia laboral que formulen los afiliados al Sistema General de Pensiones, lo anterior porque en el marco de garantizar la veracidad de la información, en caso de que ésta sea inexacta, se debe garantizar la oportunidad y los canales adecuados para que los interesados presenten sus peticiones de corrección y sean respondidas en debida forma; y (iv) la obligación del respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador cuando la entidad modifica la información de sus cotizaciones de forma intempestiva”.10 Devolución de mesadas percibidas Según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, «no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe».
Al respecto, esta Sección1 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe. Específicamente se ha sostenido lo siguiente.
La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64). 9 Sentencia T-079 de 2016.
MP. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Sentencia T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.
No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados.
(Negrita para resaltar) Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un error de la administración se reconoce la pensión a quien no reúne los requisitos, no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada11.
No obstante, en aquellos casos en los que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros. Resolución del caso concreto Uno de los puntos de reproche que propone la entidad demandante contra la decisión del tribunal, tiene que ver con que debe declararse la nulidad del acto demandado por cuanto fue expedido con falsa motivación, toda vez que con documentación que no tiene ningún soporte, el demandado hizo incurrir en error a la administración, pues al momento de presentar la petición, no cumplía con el tiempo para acceder a la pensión de jubilación. La Subsección encuentra, según los elementos probatorios allegados, que el señor Jorge Quigua solicitó el reconocimiento pensional el 31 de octubre de 2001, para lo cual, según se advierte del documento radicado, adjuntó:12 ✓ Certificado de tiempo de servicios, especificando cargos desempeñados (Incluido el último), licencias concedidas, salarios percibidos (sueldos, primas y horas extras, etc).
Devengados. ✓ Fotocopias (sic) de la cédula de ciudadanía. ✓ Registro Civil de Nacimiento. El Fondo Territorial de Pensiones del departamento del Huila a través de Resolución 536 del 6 de junio de 2002 reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación 11 En este sentido, se pronunció la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 12 Folio 14.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) a partir del 1 de enero 2001 en atención al régimen de transición de la Ley 33 de 1985, es decir, bajo las previsiones de la Ley 6 de 1945, toda vez que cotizó durante el siguiente tiempo:13 ENTIDAD TIEMPO LABORADO NÚMERO DE DÍAS DESDE HASTA GOBERNACIÓN DEL HUILA 01/01/1966 30/06/1970 1620 GOBERNACIÓN DEL HUILA 26/07/1970 15/08/1972 741 MUNIC ISNOS HUILA 22/09/1972 12/10/1973 381 MUNIC ISNOS HUILA 01/01/1974 30/12/1974 359 ALCALDÍA DE NEIVA HUILA 15/07/1975 20/07/1976 366 GOBERNACIÓN DEL HUILA 21/07/1976 18/08/1977 388 ALCALDÍA DE NEIVA HULA 16/11/1977 05/11/1978 350 GOBERNACIÓN DEL HUILA 06/11/1978 14/10/1979 339 GOBERNACIÓN DEL HUILA 01/01/1980 30/12/1982 1080 GOBERNACIÓN DEL HUILA 04/04/1984 02/04/1985 359 CONTRALORÍA DPTAL 20/03/1987 05/01/1989 646 GOBERNACIÓN DEL HUILA 09/03/1989 20/08/1990 531 ALCALDÍA DE NEIVA HUILA 03/10/1990 03/031992 511 FONDO SUMINISTROS DE C 24/09/1992 30/09/1993 367 SEGURO SOCIAL Jorque Quigua 06/03/1996 30/04/1996 55 SEGURO SOCIAL Asamblea Departamental 17/12/1988 30/12/1999 374 SEGURO SOCIAL Asamblea Departamental 01/04/2000 30/12/2000 270 La Contraloría Departamental del Huila emitió informe de auditoría sobre reconocimientos pensionales de los años 2001 a 2011 y, para el caso puntual del demandado presentó el siguiente hallazgo:14 Verificada la información que reposa en el Archivo General del Departamento y en las certificaciones de la Asamblea del Huila, Municipio de ISNOS, Municipio de Neiva y de la Contraloría Departamental del Huila, se logró evidenciar que del periodo comprendido entre el 25 de julio de 1970 hasta el año 2000, aproximadamente, se encuentran Actas de posesión, nóminas, liquidación de cesantías correspondientes a los diferentes cargos que desempeñó en las entidades citadas, hecho que indica decir, que efectivamente este tiempo se laboró. Situación diferente se presenta con el tiempo laborado del 1 de enero de 1966 hasta el 30 de junio de 1970, donde prestó sus servicios al Departamento, conforme al certificado del 4 de octubre de 2001, teniendo en cuenta que no se encontraron (Decretos de nombramiento, actas de posesión, nóminas, expediente de cesantías) permitiendo inferir que esta información al parecer no corresponde a la realidad.
La profesional universitaria (e) asignada a la Secretaría General de la Gobernación del Huila, el 19 de diciembre de 2017 expidió certificado sobre la vinculación laboral del señor Jorge Quigua, en el cual se precisó:15 13 Folios 8 a 10. 14 Folio 35. 15 Folios 15 y 16. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) Que igualmente se revisó el kárdex zafiro ADM digitalizado donde se registra un tiempo laborado, así: ➢ Como Inspector de Policía Guacacallos, dependiente de la Secretaría de Gobierno donde se registran sueldos, desde el primero (1) de enero de 1966 hasta el treinta (30) de junio de 1970 (Registra decreto de nombramiento No. 231 Bis de 1966).
Se procedió a revisar el tomo de decretos No. 1 de 1966 y se evidencia que dicho decreto no existe. Se encuentra el decreto No. 231 “Por el cual el gobierno departamental se asocia a la celebración del día del campesino colombiano (De este periodo no hay evidencias de vinculación con este ente territorial). ➢ Como SUPERVISOR DE OBRAS dependiente de la Secretaría de Obras Publicas desde el primero (1) de enero de 1980 hasta el treinta (30) de diciembre de 1982.
Registra un decreto de nombramiento No. 213 Bis de 1980. Se procedió a revisar el tomo de decretos No. 1 de 1980 y se evidencia que dicho decreto no existe. Se encuentra el decreto no. 213 “Por el cual se reglamenta un pago a la empresa de publicaciones del Huila (De este periodo no hay evidencia de vinculación con este ente territorial.
No se registra historial laboral, expediente de cesantías, nóminas y/o actos administrativos, que permitan demostrar su vinculación laboral con este Ente Territorial en los periodos desde el primero (1) de enero de 1966 hasta el treinta (30) de diciembre de 1982. (Negrilla del texto, subraya la Sala). Adicionalmente, reposa en el plenario el interrogatorio de parte rendido por el señor Jorge Quigua en la audiencia de pruebas16 donde ante la pregunta realizada por la apoderada del departamento sobre su primera experiencia laboral, este respondió que fue en julio de 1970 como secretario en la Inspección de Policía del municipio de Guacacallo, información que coincide con el certificado aportado con la contestación de la demanda y que obra a folio 81 del expediente.
Este último elemento probatorio, considera esta Subsección, permite confirmar el hallazgo advertido por la Contraloría Departamental respecto al tiempo de servicios anterior al año 1970, razón por la cual dicho periodo no podía ser tenido en cuenta como válido para el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento pensional. Adicionalmente, de lo advertido en el plenario y frente a los periodos en discusión (1 de enero de 1966 hasta el 30 de junio de 1970 y desde el 1 de enero de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1982), se puede señalar tal como lo concluyó el tribunal que los mismos no tienen soporte, es decir, que la presunta vinculación para ese tiempo con la gobernación no cuenta con sustento probatorio que lo respalde, en el sentido de que para esas épocas el señor Jorge Quigua haya laborado como inspector de policía del municipio de Guacacallos o como supervisor de obras.
Se resalta en este punto, que de los certificados allegados por el demandado se evidencia que entre el 22 de octubre de 1979 y el 9 de julio de 1982, este prestó sus servicios como asesor técnico del Programa Integración de Servicios y Participación 16 Índice 81 de SAMAI actuaciones del tribunal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) de la Comunidad en la ciudad de Neiva,17 sin que se expusiera por parte del demandado que para dicha data prestara servicios simultáneos.
Bajo el anterior entendido, dichos tiempos incluidos en el acto de reconocimiento de la pensión de jubilación, no podían ser tenidos en cuenta para que el demandante se beneficiara de la prestación. No puede pasarse desapercibido en este punto que el deber de custodia de la información laboral recae principalmente en el fondo de previsión como administradora de las pensiones, pues corresponde a ésta no solo guardar la información y los documentos que soportan las cotizaciones, sino que además tiene la obligación de consignar información cierta, precisa y actualizada en las historias laborales.
Sin embargo, bajo los supuestos fácticos del caso concreto debe señalarse que aunque en el Kardex que reposa en la entidad (el cual nunca fue allegado al proceso) presuntamente se consignó que para el periodo en discusión el demandante tenía una vinculación laboral con el departamento, los demás elementos probatorios, entre los cuales está lo manifestado por el mismo demandado no corroboran dicha información. Ahora, frente al presunto fraude que alega la entidad, debe precisarse, que lo que se presentó fue una irregularidad en la información que sirvió de soporte, porque, se insiste, si bien reposaba en unas tarjetas Kardex, no tenía sustento documental lo allí consignado, sin que pueda asegurarse que se trató de documentos falsos allegados al momento de reclamar la prestación o actuaciones fraudulentas por parte del señor Jorge Quigua.
Repárese que en atención a la denuncia penal presentada contra el señor Jorge Quigua por los delitos de peculado por apropiación, fraude procesal y uso de documento falso, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Neiva a través de decisión del 19 de octubre de 2021 se dispuso la preclusión de la investigación.18 Con fundamento en lo anterior, el sustento normativo que se tuvo en cuenta en el acto de reconocimiento, esto es la Ley 6 de 1945, en virtud de la transición consagrada en la Ley 33 de 1985, no podía aplicarse para el caso concreto al no cumplirse el tiempo de servicios consagrado en dicho precepto, toda vez que para la entrada en vigencia de esta última norma no había cumplido los 15 años continuos o discontinuos de servicios.
Todo lo expuesto permite concluir que el acto administrativo resulta ilegal por cuanto tuvo como fundamento un supuesto fáctico que no es cierto al computar un tiempo de servicio no prestado en la entidad territorial demandante, situación que deviene 17 Según certificación expedida por el secretario de Integración Popular de la Presidencia de la República, folio 127. 18 Índice 78 de SAMAI actuaciones del Tribunal.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) en que el fundamento normativo que sustentó la resolución de reconocimiento (Ley 6 de 1945) tampoco sea la aplicable para el caso del señor Jorge Quigua. Conforme a las razones anteriores, no comparte la Subsección la sentencia de primera instancia, pues si bien encontró que el acto que reconoció la prestación económica al demandado se encontraba viciado de nulidad, finalmente negó las pretensiones de la demanda, porque no se demostró que haya sido el demandado quien se valió de maniobras fraudulentas para adquirir un derecho pensional, como tampoco que haya aportado documentación falsa tendiente a lograr ese cometido, argumentos que no justifican la decisión, pues el estudio de legalidad permitió concluir que no le asistía el derecho y ante ese escenario, debía declarar su ilegalidad.
En consecuencia, la Subsección declarará la nulidad del acto administrativo acusado, sin embargo, no encuentra la Sala procedente acceder a la pretensión de reintegro de las sumas reconocidas por mesadas pensionales, pues como se dijo anteriormente, de las pruebas obrantes en el expediente se concluye que lo ocurrido en este asunto fue una irregularidad en la información que sirvió de soporte, sin que pueda asegurarse que se trató de documentos falsos allegados al momento de reclamar la prestación o actuaciones fraudulentas por parte del señor Jorge Quigua.
Análisis sobre el derecho pensional procedente que abordó el tribunal El departamento del Huila cuestiona un presunto desconocimiento del principio de congruencia, entiende esta Subsección, en atención al estudio sobre el derecho pensional que abordó el tribunal. Al respecto, esta Subsección encuentra que en la providencia de primera instancia se estudió como una «circunstancia inescindible al asunto litigioso» si el demandado cumplía con los requisitos que establecen las normas que estaban vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, para beneficiarse de la prestación, frente a lo que concluyó que le asistía el derecho a la pensión por aportes de la Ley 71 de 1988.
Entonces, si bien el estudio buscó amparar los derechos del demandado, garantizándole el reconocimiento de la pensión, desconoce el principio de la decisión previa con el cual cuenta la administración para estudiar lo pretendido, analizar los antecedentes administrativos y decidir sobre el derecho. Recuérdese que el principio de discusión previa tiene por finalidad que la administración en sede gubernativa y a instancia del administrado, tenga la oportunidad de revocar, confirmar o modificar su decisión antes de que el acto administrativo sea sometido a control jurisdiccional por vía del medio de control de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) nulidad y restablecimiento del derecho.19 Claramente este principio le permite a la administración que revise sus propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla. 20 En atención a lo anterior, la Sala considera que, si bien en la parte resolutiva no se impartió ninguna orden de reconocer la pensión conforme el análisis realizado en la parte motiva de la providencia, sí se hizo un estudio y consideración de fondo, en tal sentido, para no menoscabar los derechos de contradicción y defensa que le asisten a la entidad demandante y tampoco desconocer los derechos al demandado a la seguridad social y mínimo vital, se concluye que la orden que debe impartirse sobre este punto debe limitarse a que se haga el correspondiente estudio y reconozca el derecho pensional conforme a derecho.
En ese sentido, será el departamento del Huila quien se pronunciará respecto de la prestación, con fundamento en lo que repose en el expediente administrativo, lo que implicará a su vez que el interesado, pueda hacer uso de las herramientas jurídicas para debatir las condiciones en que el derecho se reconozca. Recuérdese que el eventual reconocimiento pensional obedece a la necesidad de no vulnerar los derechos fundamentales a la seguridad social y el mínimo vital del señor Jorge Quigua por razones de equidad y justicia. Frente al punto, esta Subsección ja dicho:21 Finalmente, atendiendo a que la demandada es una mujer de 67 años de edad, quien ha venido recibiendo su pensión de vejez desde el año 2013, según se advierte del acto administrativo demandado, y toda vez que este debe ser declarado nulo porque no podía recuperar el beneficio del régimen de transición, pero del cual se advierte que en todo caso cumpliría los requisitos para pensionarse en los términos de la Ley 797 de 20038, la Sala considera necesario ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones que, para no vulnerar sus derechos fundamentales a la seguridad social y el mínimo vital, proceda a reconocer la prestación conforme a derecho.
Sobre el particular, es pertinente acudir a lo expuesto por esta Subsección en providencia del 27 de septiembre de 2018, que en un asunto similar expuso: «En este punto es necesario indicar que, si bien es cierto, la entidad demandada mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, demandó sus propios actos al demostrarse que el reconocimiento pensional no era procedente dado los medios ilegales por los cuales se había reconocido, es preciso señalar que no se vulnera el debido proceso de la entidad de previsión social, al aplicar el principio iura novit curia, pues como se explicó en 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 21 de octubre de 2010, radicado 52001-23-31-000-2004-02126- 02 (7427-05) 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia del 9 de marzo de 2017. Expediente: 05001-23-31-000-2012- 0909-01 (21511). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2024, radicado 25000-23- 42-000-2017-04650-01 (0464-2022), reiterado en sentencia del 1° de agosto de 2024 radicado 47001-23-33-000- 2017-00368-01 (5607-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) precedencia la función del juez es la efectividad de los derechos y, en esa medida, se debe buscar la protección de los derechos de la demandada de llegar a encontrarse demostrado el cumplimiento de los requisitos en virtud de la Ley 100 de1993, que le permitiría percibir una pensión para así garantizar sus derechos fundamentales y no tener que obligarla a acudir nuevamente a la jurisdicción con todo lo que ello implica, para así acceder a dicha prestación, más aún cuando la persona beneficiaria de la pensión tiene protección constitucional reforzada en atención a su edad y su estado en situación de discapacidad.»22 En consecuencia, para esta Sala, ordenar a la entidad demandante reconocer la pensión que en derecho corresponde no vulnera su derecho al debido proceso porque el juez tiene como función garantizar la efectividad de los derechos de las partes y, al aplicar el principio de «iura novit curia» según el cual el juez conoce el derecho, este debe buscar la protección de los derechos de la parte demandada, máxime si se trata de una persona de la tercera edad, que posiblemente ya no tenga la capacidad de trabajar para obtener su sustento, o de tenerla vea restringido su acceso al mercado laboral por sus condiciones y que no puede quedar desprotegida mientras inicia todo un nuevo procedimiento ante la administración para que le reconozca el derecho, con los trámites y tiempos que ello conlleva.
(Subraya y negrilla para resaltar) Adicionalmente, para garantizar los derechos fundamentales que le asisten al señor Jorge Quigua, se ordenará al departamento del Huila no suspender el pago de la pensión que fue reconocida a través del acto administrativo viciado de nulidad, hasta tanto se expida la resolución que conceda el derecho pensional que en derecho corresponda y se incluya en nómina, ello, se reitera, para no menoscabar los derechos constitucionales del demandado.
En conclusión: Se revocará la decisión del Tribunal Administrativo del Huila que negó las pretensiones de la demanda, en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución 536 del 6 de junio de 2002, a través de la cual el Fondo Territorial de Pensiones del departamento del Huila, reconoció una pensión de jubilación al señor Jorge Quigua.
Adicionalmente, por razones de equidad y justicia, se ordenará al departamento del Huila que proceda a reconocer la pensión que en derecho corresponda al señor Jorge Quigua. La entidad demandante no podrá suspender el pago de la pensión que fue reconocida a través del acto administrativo viciado de nulidad, hasta tanto expida la resolución que concede el derecho pensional que en derecho corresponda y se incluya en nómina.
Finalmente, se negarán las demás pretensiones invocadas en la demanda. 22 Proferida en proceso con radicación 25000234200020120099401 (3694-14). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2081 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, ha adoptado una la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, se observa del recurso de apelación, que no carece de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de los intereses de la parte. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda.
En su lugar, Segundo: Declarar la nulidad de la Resolución 536 del 6 de junio de 2002, a través de la cual el Fondo Territorial de Pensiones del departamento del Huila, reconoció una pensión de jubilación al señor Jorge Quigua, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa. Tercero: Ordenar por razones de equidad y justicia, al departamento del Huila que proceda a reconocer la pensión que en derecho corresponda al señor Jorge Quigua.
Cuarto: Ordenar al departamento del Huila no suspender el pago de la pensión que fue reconocida a través del acto administrativo viciado de nulidad, hasta tanto expida la resolución que concede el derecho pensional que en derecho corresponda al señor Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00433-02 (1376-2023) Jorge Quigua y se incluya en nómina, conforme se indicó en la parte motiva de esta providencia. Quinto: Negar las demás pretensiones.
Sexto: Sin condena en costas. Séptimo: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES