CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintidós (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00367-00 Actor: Georgina Elena Blanco Yanes Accionado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y otros Tema: Tutela contra decisión dentro del proceso policivo que dispuso el desmonte de rejas en la urbanización Villas de la Candelaria de Cartagena Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Cosa juzgada FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Georgina Elena Blanco Yanes, contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - Secretaría de Planeación Distrital y la Inspección de Policía Comuna 6-B, con ocasión de la diligencia de desmonte de rejas, fijada por esta última autoridad para el día 20 de enero de 2023, en el sector de Villas de la Candelaria en la ciudad de Cartagena; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales a la vida y al debido proceso.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte accionante: Manifestó que es propietaria del bien inmueble ubicado en la manzana 25, lote 30 de la Urbanización Villas de la Candelaria, del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Sostuvo que, en las intersecciones viales de la señalada urbanización, esto es, en las calles de acceso y salida vehicular, se instalaron unas rejas construidas con tubos metálicos que se abren y cierran manualmente, con el fin de contrarrestar los altos índices de inseguridad en la zona, puesto que lo residentes del sector eran sujetos de constantes hurtos, presentándose en algunas ocasiones homicidios.
Que la anterior circunstancia originó la presentación de una acción popular por la señora Mónica Patricia Villacob Lora con fundamento en la vulneración a los derechos colectivos de uso y goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público, con identificación 11001333300120180003900, siendo decidida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena mediante sentencia del 3 de marzo de 2021, así: «[…] Primero: DECLARAR que el DISTRITO DE CARTAGENA vulneró los derechos colectivos al uso y goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Segundo: ORDENAR al Distrito de Cartagena que en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las gestiones necesarias para remover de manera definitiva las talanqueras ubicadas en la etapa D, manzanas 41, 42 y 43 del barrio Villas de la Candelaria. Tercero: ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación que se integrará por la parte actora, un delegado de la Secretaría de Infraestructura del Distrito de Cartagena y un delegado de la Defensoría del Pueblo.
El Comité deberá rendir informes periódicos a este Juzgado sobre el avance de las gestiones adelantadas para el cumplimiento de la presente sentencia. Cuarto: ENVÍESE copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo para los fines indicados en el artículo 80 de la ley 472 de 1998. […]» Afirmó que el 23 de abril de 2021, la señora presidenta de la Junta de Acción Comunal de la Urbanización Villas de la Candelaria, presentó una solicitud de vinculación de la organización que preside a la referida acción popular, lo cual fue declarada improcedente a través de auto del 20 de octubre de 2021, al considerar que carece de competencia para resolverla, pues dicha petición se formuló con posterioridad a la emisión de la sentencia de primera instancia. Que a través de la misma providencia se concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el distrito de Cartagena contra el fallo de primera instancia, el cual fue admitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar a través de auto del 16 de noviembre de 2021, sin que a la fecha hubiera emitido decisión. Contó que, por los mismos hechos, el señor Duarte Alzamora, residente del conjunto residencial vecino Portales de Alicante, interpuso una querella policiva en contra de los moradores de la urbanización Villas de la Candelaria, por incurrir en la conducta contraria al cuidado e integridad del espacio público establecida en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, artículo 140, ordinal 6, que consiste en «[p]romover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente».
Refirió que el asunto fue desatado por la Inspección de Policía Nuevo Paraíso, Comuna 6A de la alcaldía mayor de Cartagena de Indias, que, a través de la Resolución 012 del 18 de marzo de 2021, ordenó la «remoción de bienes muebles (rejas, portones) de la urbanización villas de la candelaria, por la ocupación indebida del espacio público de la ciudad de Cartagena» y exoneró de multa a los moradores de dicha edificación, en tanto no consideró una actuación de mala fe de los querellados, sino que se debió a una finalidad de autoprotección por los continuos hurtos y homicidios cometidos contra esa comunidad.
Decisión confirmada mediante Resolución 5057 del 18 de agosto de 2022, proferida por el secretario de planeación de la Alcaldía Mayor de Cartagena. Adujo la accionante que, la Inspección de Policía de Cartagena, en virtud de lo resuelto, fijó como fecha para el desmonte de las rejas ubicadas en la urbanización Villas de la Candelaria, el 20 de enero de 2023, sin tener en cuenta los elevados índices de inseguridad que afectan la zona.
Al respecto argumentó que los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados, debido a que: (i) se dispuso la remoción de las puertas de acceso a la urbanización Villas de la Candelaria, sin tener que en cuenta que éstas se instalaron con el fin de disminuir el índice de delincuencia en el sector, debido a la negligencia del Estado en garantizar dicha protección; y (ii) se les juzgó dos veces por una misma conducta, esto es, a través de un procedimiento policivo y una acción popular originadas en los mismos hechos, por lo que se desconoció el principio del non bis in ídem. 1.1.1.
Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la accionante solicitó que se «[…] GARANTIZ[E] EL PLENO GOCE DE LOS DERECHOS TUTELADOS AL DEBIDO PROCESO y EL DERECHO A LA VIDA, consagrados en nuestra Constitución Nacional, si estos derechos no son garantizados con su decisión de suspender la diligencia programada para el día 20 de Enero de 2023, Señor Juez, ESTAREMOS A LA MERCED DE LOS DELINCUENTES, Y ESA TRANQUILIDAD, DE LA QUE HEMOS VENIDO GOZANDO, SE CONVERTIRÁ EN SUPLICAS PARA QUE NO NOS MATEN O ATRAQUEN. […]»
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 30 de enero de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia, se negó la solicitud de medida provisional consistente en la suspensión de la diligencia a celebrarse el 20 de enero de 2023, y se ordenó notificar a (i) la Alcaldía Mayor de Cartagena – Secretaría de Planeación Distrital y a la Inspección de Policía – Unidad Comunera de Gobierno 6-B, como accionadas, y (ii) al Tribunal Administrativo del Bolívar y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, en calidad de terceros interesados.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Alcaldía Mayor de Cartagena La oficina asesora jurídica de la entidad territorial señaló que, por motivos de competencia funcional, realizó el traslado a la Secretaría de Planeación Distrital y a la Inspección de Policía – Unidad Comunera de Gobierno 6-B, entidades que manifestaron lo siguiente: La Dirección Administrativa de Control Urbano, a través de Oficio AMC-OFI-0005019-2023 de 23 de enero del corriente año, indicó que: (i) la entidad que representa no tiene competencia en relación con la solicitud concreta hecha por la accionante; y (ii) en todo caso, en el marco de sus competencias y funciones legales, ha cumplido con las obligaciones que tiene frente a la ciudad, puesto que el cerramiento del espacio público por parte de un grupo de propietarios privados para su beneficio particular representa, prima facie, una afectación permanente y grave del espacio público, razón por la cual, no se vulneró derecho fundamental alguno. La Inspección de Policía – Unidad Comunera de Gobierno 6-B, por medio de Oficio de 7º de febrero de 2023, señaló que no ha emprendido ninguna actuación ilegítima en contra de los moradores de la urbanización Villas de la Candelaria, por cuanto las acciones de protección del espacio público que se realizan por el distrito en su territorio se encuentran debidamente soportadas en el deber establecido en el artículo 82 de la Constitución Política, el cual señala que es «[…] deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular».
Con fundamento en ello, se decidió la querella policiva instaurada por el ciudadano Duarte Alzamora, cuya resolución ordenó la remoción de las rejas y portones que obstaculizan las vías en ese sector. Igualmente, sostuvo que, con fundamento en los hechos expuestos, se le han notificado 10 acciones de tutela que, en su mayoría, han sido acumuladas por el Juzgado Cuarto de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena, bajo el radicado 2023-00017, en la que actúa como demandante la señora Georgina Elena Blanco Yanes, cuyo fallo de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela.
Por consiguiente, debe declararse la cosa juzgada, por existir identidad de partes, hechos y pretensiones y, adicionalmente, se configura una conducta temeraria por parte de la accionante que deriva en la improcedencia de la tutela objeto de análisis. Por último, reiteró que la tutela es improcedente en el presente caso, pues a través de esta pretende anular las resoluciones 012 de 18 de marzo de 2021 y 5057 de 18 de agosto de 2022, actuación administrativa en virtud de la cual se ordenó la remoción de bienes muebles (rejas, portones) de la urbanización Villas de la Candelaria por la ocupación indebida del espacio público.
De tal manera que debieron agotarse los medios ordinarios de defensa, salvo que la protección constitucional proceda como mecanismo transitorio para evitar la configuración de perjuicio irremediable. Sin embargo, dado que esto no se acreditó en el sub júdice, la parte demandante debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, o a la acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998. 1.3.2.
Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena La jueza del referido despacho sostuvo que no tuvo participación en la decisión cuestionada en la presente acción de tutela, habida cuenta que aquella que se controvierte es la proferida en un proceso policivo surtido ante la Inspección de Policía Unidad Comunera de Gobierno 6-B. De otro lado, en cuanto al fallo de fecha 3º de marzo de 2021, que emitió su juzgado en la acción popular con radicación 13001333300120180003900, por la cual se declaró la vulneración de los derechos colectivos al uso y goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público por parte de Distrito de Cartagena, y como medida de protección se ordenó al ente distrital que en el término de tres (3) meses siguientes, adelante las gestiones necesarias para remover de manera definitiva las talanqueras ubicadas en la etapa D, manzanas 41, 42 y 43 del barrio Villas de la Candelaria, refirió que la decisión se sustentó en el análisis del acervo probatorio incorporado al plenario, conforme al cual se evidenció la existencia de elementos que impedían el tránsito vehicular, por lo que no considera que se hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Agregó que, esta decisión fue apelada por la parte demandada y se encuentra en el Tribunal Administrativo de Bolívar para proferir la decisión de segunda instancia. 1.3.3. Tribunal Administrativo del Bolívar Guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: (i) la competencia para decidir el recurso de amparo;
(ii) determinación del problema jurídico, (iii) de la actuación temeraria y la cosa juzgada en la acción de tutela y, (iv) el caso concreto. 2.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto regula que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y otro.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá establecer si: ¿La acción de tutela presentada por la señora Georgina Elena Blanco Yanes comporta una actuación temeraria o configura cosa juzgada, como quiera que en oportunidad anterior interpuso recurso de amparo, presuntamente, con la misma identidad de partes, objeto y causa petendi?
2.3. DE LA ACTUACIÓN TEMERARIA Y LA COSA JUZGADA EN LA ACCIÓN DE TUTELA. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumario- garantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casos- al conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la carta magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional; corporación, que en sentencia T-089/2019, consideró: «[…] Ahora bien, la cosa juzgada se configura cuando existe la triple identidad mencionada, es decir, de partes, hechos y pretensiones, sin que se evidencie la configuración del elemento subjetivo que es la intención de buscar engañar a las autoridades judiciales y abusar del ejercicio de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que un fallo de tutela hace tránsito a cosa juzgada, en el evento en que esta Corporación se pronuncia sobre una determinada acción de tutela ya sea mediante fallo o a través del auto de selección que notifica la no selección de la misma. Lo anterior, de conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política de Colombia.
La figura de cosa juzgada constitucional prohíbe“(…) que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico”. Sin embargo, aún cuando estos tres supuestos se evidencien, el juez constitucional deberá hacer un análisis material entre las acciones de tutela presentadas, con el fin de identificar si existen nuevos elementos que llevaron al actor a presentar la solicitud de amparo y que habiliten al juez para realizar un nuevo pronunciamiento.
Por lo que, la cosa juzgada no es otra cosa que “los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales éstas adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento”. […]».
En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que, una vez resuelto el caso por un juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partes- ante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional.
Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 regula: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces ante varios despachos judiciales para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la jurisprudencia de la referida corporación, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.
(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]» De lo expuesto, se concluye que los jueces de tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria.
2.4. DEL CASO CONCRETO. Para resolver el problema jurídico planteado es necesario precisar que, una vez revisadas las pruebas aportadas al expediente, se observa la sentencia del 30 de enero de 2023, proferida en el expediente 130014105004-2023-00017-00 por el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena, del cual se logra establecer que la señora Georgina Elena Blanco Yanes acudió al juez de tutela por los mismos hechos y pretensiones que se invocaron en la solicitud de amparo de la referencia, esto es, suspender la diligencia programada para el día 20 de enero de 2023, en acatamiento de la decisión adoptada por la Inspección de Policía Nuevo Paraíso - Comuna 6A de la alcaldía mayor de Cartagena de Indias a través de la Resolución 012 del 18 de marzo de 2021,en la que se ordenó la «remoción de bienes muebles (rejas, portones) de la urbanización villas de la candelaria, por la ocupación indebida del espacio público de la ciudad de Cartagena», la cual fue confirmada mediante Resolución 5057 del 18 de agosto de 2022, proferida por el secretario de planeación de ese distrito.
Se lee de la referida providencia: «[…] Decide el Juzgado las acciones de amparo acumuladas e instauradas por los señores […], GEORGINA ELENA BLANCO YANES, […], contra ALCALDIA MAYOR DE CARTAGENA, INSPECCION DE POLICIA UNIDAD COMUNERA DE GOBIERNO 6-B, SECRETARIA DE PLANEACION DISTRITAL DE CARTAGENA, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y la vida. […] Sea garantizado el pleno goce de los derechos tutelados al debido proceso y el derecho a la vida, consagrados en la Constitución Nacional, si estos derechos no son garantizados con su decisión de suspender la diligencia programada para el día 20 de enero de 2023, estarían a la merced de los delincuentes, y esa tranquilidad, de la que hemos venido gozando, se convertirá en suplicas para que no nos maten o atraquen. […]».
Así pues, pese al encontrarse identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de la existencia de una acción temeraria, pues para que ésta se configure se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo. En síntesis, la tutelante instauró la presente acción el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - Secretaría de Planeación Distrital y la Inspección de Policía Comuna 6-B, con la pretensión de que se suspenda la diligencia de desmonte de rejas, fijada por esta última autoridad para el día 20 de enero de 2023, en el sector de Villas de la Candelaria en la ciudad de Cartagena.
No obstante, y sin desconocer que se interpone la presente acción bajo los mismos supuestos facticos del expediente de tutela ya referido, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Ello, por cuanto del líbelo introductorio presentado se deduce que su radicación obedeció a que, aparentemente, se tenía el convencimiento errado de que agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la nueva demanda de tutela, de los cuales se constató tienen la misma finalidad, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. Lo anterior, sin perjuicio de que en el asunto bajo examen se haya presentado el fenómeno de cosa juzgada cuyo objeto es efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior.
De este modo, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura la eficiencia en la administración de justicia. Bajo este contexto, es claro que el primer pronunciamiento con efectos inter partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos, lo cual ocurre en el asunto bajo análisis, en la medida en que esta corporación ya tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a la controversia planteada, de manera que la acción de tutela bajo estudio es improcedente ante la existencia del fenómeno de cosa juzgada.
Así las cosas, en consideración a que el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena mediante sentencia del 30 de enero de 2023, decidió respecto de la pretensión de amparo que hoy se reitera, se considera que en el sub exámine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio.
Así entonces, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la señora Georgina Elena Blanco Yanes, contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - Secretaría de Planeación Distrital y la Inspección de Policía Comuna 6-B, por la existencia de cosa juzgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Georgina Elena Blanco Yanes, contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - Secretaría de Planeación Distrital y la Inspección de Policía – Unidad Comunera de Gobierno 6-B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Librar las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibidem, de no ser impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER