25000234200020160448401 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Tema: Pensión gracia. Docente en interinidad. Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado conoce el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1 La señora Teresa de Jesús Mendoza Jiménez, por intermedio de apoderada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20112, modificada por la Ley 2080 de 2021, formuló en síntesis las siguientes: 1 Folios 22 a 31. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.1.

Pretensiones Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 043288 del 21 de octubre de 2015, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la accionante y RDP 055276 del 23 de diciembre de 2015, que resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión anterior.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia liquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional; (ii) sufragar intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (iii) indexar las sumas reconocidas conforme a lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del CPACA;

(iv) pagar las costas del proceso. 1.2. Fundamentos fácticos a). La señora Teresa de Jesús Mendoza Jiménez nació el 20 de septiembre de 1948. b). La accionante prestó sus servicios como docente con tipo de vinculación territorial en los siguientes lapsos: ENTIDAD DE VINCULACIÓN ACTO ADMINISTRATIVO FECHA DE INICIO FECHA DE TERMINACIÓN TIPO DE VINCULACIÓN TIEMPO (a/m/d) SECRETARÍA DISTRITAL DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ No figura Decreto 0988 de 1970.

Docente interina 3-nov-70 27-nov-70 TERRITORIAL 0, 0, 24 IED Guillemo Cano Isaza Firmado por el rector. Docente temporal tiempo completo 26-abr-89 30-nov-89 TERRITORIAL 0, 7, 4 IED Guillemo Cano Isaza 22-ene-90 30-nov-90 TERRITORIAL 0, 10, 4 IED Guillemo Cano Isaza 20-ene-91 30-nov-91 TERRITORIAL 0, 10, 8 IED Guillemo Cano Isaza 20-ene-92 30-nov-92 TERRITORIAL 0, 10, 8 IED Guillemo Cano Isaza Resolución 0176 del 29 de enero de 1993.

Nombramiento en propiedad 8-feb-93 6-feb-14 TERRITORIAL 20, 11, 10 TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 24, 1, 28 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 c) El 9 de junio de 2015, la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada. d) Mediante la Resolución RDP 043288 del 21 de octubre de 2015, la UGPP negó la pensión gracia por considerar que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial, por lo que desestimó los tiempos anteriores al 30 de diciembre de 1980. e) La accionante interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 055276 del 23 de diciembre de 2015, mediante la cual la UGPP confirmó la decisión y reiteró el argumento expuesto, aunado al hecho de haber encontrado inconsistencias en tanto que el certificado de información laboral 388 del 19 de junio de 2014 indica que prestó sus servicios desde el 23 de abril de 1989; el certificado emitido por parte de la Secretaría de Educación de Bogotá del 9 de marzo de 2015 señala que fue nombrada como interina a partir del 3 de noviembre de 1970 y, consultada la base de datos del FOMAG, se tiene que fue vinculada como docente distrital a partir del 8 de febrero de 1993. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación La accionante invocó como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933; 43 de 1975; 91 de 1989; 60 de 1993; 715 de 2001 y Código Civil y Sustantivo del Trabajo Al desarrollar el concepto de violación indicó que la UGPP, al negar la prestación solicitada, incurrió en desconocimiento de las normas legales relacionadas, toda vez que sí cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la misma.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3 La UGPP, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que la accionante no acreditó los 20 años de servicio en la docencia departamental, distrital, municipal, territorial o nacionalizada. En su defensa propuso las siguientes excepciones (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado;

(ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión; (iii) prescripción; (iv) cobro de lo no debido; (v) imposibilidad de condena en costas y, (vi) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.

3. AUDIENCIA INICIAL 4 El 3 de octubre de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, oportunidad en la que determinó (i) que no existió ninguna irregularidad que genere nulidad; (ii) que las partes no propusieron excepciones previas y el despacho no consideró que debiera pronunciarse sobre alguna de manera oficiosa y, (iii) fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «Determinar si hay lugar a la declaratoria de nulidad de los actos acusados, por los cuales la UGPP negó el reconocimiento de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia y si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la misma, de conformidad con la normativa reguladora de la materia y los hechos debidamente probados.»

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 12 de octubre de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la 3 Folios 83 a 91. 4 Folios 96 a 94.CD a folio 105. 5 Folios 119 a 129. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 demanda, así: «1.

Se decreta la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP (i) 043288 del 21 de octubre de 2015, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, y (ii) 055276 del 23 de diciembre de 2015, por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución anterior, proferida por la Directora de Pensiones de la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva. 2.

En consecuencia se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, pagar a favor de la señora Teresa de Jesús Mendoza, identificada con la C.C. No. 23267523 expedida en Tunja, la pensión de jubilación gracia mensual a partir del 7 de noviembre de 2009, con base en el setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio mensual obtenido desde el 7 de noviembre de 2008 hasta el 6 de noviembre de 2009, y con pago de las mesadas pensionales a partir del 9 de junio de 2012.

Dicha suma será reajustada según lo dispone la ley. Todo ello de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la providencia. 3. Se declara probada la excepción de prescripción trienal de mesadas pensionales formulada por la entidad demandada, anteriores al 8 de junio de 2012, dadas las consideraciones hechas al respecto en la parte motiva. 4.

Se niegan las demás pretensiones de la demanda por lo antes expuesto. 5. Se Condena a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la parte demandante según el índice de precios al consumidor de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA y atendiendo lo señalado en la parte motiva. 6.

Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA. 7. Sin condena en costas, por lo antes expuesto. […]» Para el efecto, abordó los requisitos para obtener la pensión gracia por lo que, de cara a las pruebas allegadas al proceso, concluyó que no le asiste razón a la entidad demandada al haber denegado la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia toda vez Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 que la demandante cumplió con todos los requisitos teniendo en cuenta que fue nombrada mediante el Decreto 0998 de noviembre de 1970, suscrito por el alcalde mayor, es decir que su designación fue realizada por parte de la autoridad administrativa distrital, de manera que acreditó en debida forma los 20 años de servicios en la docencia oficial del orden distrital por vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, por lo que tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden, dispuso que la prestación será el equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, comprendido entre el 7 de noviembre de 2008 y el 6 de noviembre del 2009.

Respecto a la pretensión de reconocimiento de intereses moratorios, los negó en tanto que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, hace referencia a que el reconocimiento se realiza cuando no hay discusión sobre una eventual mora en el pago de la pensión, pero en el presente caso es con la sentencia que se reconoce el derecho.

En consecuencia, advirtió que se ordenará la indexación de las sumas adeudadas en los términos del artículo 187 del CPACA, y que se reconocerán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia según el inciso tercero del artículo 192 ibidem. No condenó en costas a las partes en tanto que prosperó parcialmente la demanda.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 6 La entidad demandada solicitó revocar la decisión y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 6 Folios 118 a 122. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Para el efecto, realizó un recuento de las normas que regulan la materia y concluyó que la demandante no logró probar que cumplió 20 años de servicio como docente con tipo de vinculación nacionalizada o territorial y, por el contrario, se logró probar que la demandante se vinculó al servicio docente con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 por lo que no le asiste el derecho a la pensión pretendida.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 7 solicitó confirmar la sentencia apelada por encontrarse conforme con los argumentos esgrimidos por el a quo. 6.2 La entidad demandada8 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio según el informe secretarial obrante a folio 185.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 7 Folio 177. 8 Folios 78 a 184. 9«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 10 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ➢ ¿si la docente Teresa de Jesús Mendoza Jiménez tiene o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación, referidos a los tiempos de servicio acreditados y a la calidad de vinculación que ostenta? Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia y (ii) el análisis del caso concreto. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias 10«ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de dicha ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer lo siguiente: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha 11Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 12 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, q ue sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 13 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 Del docente interino En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, se debe tener presente que para reconocer la pensión gracia únicamente se exige la acreditación de 20 años de servicios, sin que importe la modalidad del vínculo, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera o en forma transitoria.

Es así como esta Corporación determinó que: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 191 3 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley 14 En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuenci a, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo 15. (Resalta la Sala). [ ] » En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años.

En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4. Caso concreto 2.4.1.

Hechos demostrados 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 30 de julio de 2015. Radicación 0951- 2014. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, citado en sentencia proferida el 17 de junio de 2018 por este despacho ponente radicado interno 3597-2015. 15 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 14 de noviembre de 2015.

Radicación: 2636-2014. C.P Gerardo Arenas Monsalve. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En el presente caso se encuentra acreditado lo siguiente: a) La accionante nació el 20 de septiembre de 194816, por lo que alcanzó los 50 años de edad el mismo mes y día del año 1998. b) Mediante el Decreto 0998 de noviembre de 1970 (no figura el día)17, «Por el cual se hacen unos nombramientos en el Departamento de Educación», el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá «en uso de sus atributos legales» (sin mencionar norma sustento de la misma), dispuso respecto de la accionante lo siguiente: «ARTÍCULO TERCERO: A partir del 3 de noviembre de 1970, nómbrase interinamente a la señorita Teresa de Jesús Mendoza, maestra escalafonada en 2ª. categoría de la SECCIÓN DE EDUCACIÓN PRIMARIA División Pedagógica, en reemplazo de Gladys Beltrán Díaz, quién (sic) no aceptó y por el tiempo de la licencia por maternidad de Elisa Pérez de Guevara.» c) El formato único para la expedición de certificados de historia laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C.18, establece que: • El tipo de vinculación de la accionante es «TERRITORIAL» y subtipo «DISTRITAL» • La fuente de recursos corresponde a «recursos propios». • Desempeño el cargo de docente, nivel secundaria en propiedad. • En novedades registra la siguiente información: TIPO DE NOVEDAD ACTO ADMINISTRATIVO FECHA DE INICIO FECHA DE TERMINACIÓN Vinculación como docente interino Decreto 0988 de 1970. 3-nov-70 27-nov-70 IED Guillemo Cano Isaza Vinculación temporal tiempo completo Firmado por el rector. 26-abr-89 30-nov-89 IED Guillemo Cano Isaza Vinculación temporal tiempo completo 22-ene-90 30-nov-90 IED Guillemo Cano Isaza Vinculación temporal tiempo completo 20-ene-91 30-nov-91 IED Guillemo Cano Isaza Vinculación temporal tiempo completo 20-ene-92 30-nov-92 16 Así consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía a folio 3. 17 Folio 18. 18 Folio 20 y 21.

Emitido el 30 de julio de 2016. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 IED Guillemo Cano Isaza Nombramiento en propiedad Resolución 0176 del 29 de enero de 1993. 8-feb-93 Ascenso de Escalafón Resolución 12467 del 28 de diciembre de 2000 26-dic-00 Retiro forzoso Resolución 1135 del 31 de enero de 2014 6-feb-14 • Realizó aportes así - Caja de Previsión Social del Distrito: del 3 de noviembre de 1970 al 30 de noviembre de 1992. - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio: del 5 de febrero de 1993 hasta la fecha del retiro definitivo que acaeció el 8 de febrero de 1993. d) El formato único para la expedición de certificados de salario emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C 19, establece que: o El tipo de vinculación de la accionante es «TERRITORIAL» y subtipo «DISTRITAL» o La fuente de recursos corresponde a «recursos propios». o Desempeño el cargo de docente, nivel primaria. o Devengó los siguientes factores salariales en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 30 de diciembre de 2011: - Sueldo - Auxilio de movilización - Prima de vacaciones - Prima de navidad e) Del certificado de antecedentes ordinario 72425411 del 1 de junio de 201520 emitido por la Procuraduría General de la Nación, se extrae que la señora Teresa de Jesús Mendoza Jiménez no registra antecedentes disciplinarios. f) De la declaración extraprocesal rendida por la docente el 8 de abril de 201521, se extrae lo siguiente: 19 Folio 19.

Emitido el 30 de julio de 2016. 20 Expediente administrativo digital a folio 1A. Archivo 3801 CERTIFICADO DE ANTECEDENTES DISCIPLINARIOS EMITIDO POR LA PROCURADURÍA. -13- 2017-02-21_113535.PDF 21 Idem, archivo 0701 DECLARACIÓN BAJO GRAVEDAD DE JURAMENTO, DE HONRADEZ, CONSAGRACIÓN Y BUENA CONDUCTA (ART. 4, LEY 114\-11- Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 «Manifiesto que a partir del 03 de Noviembre año 1970 reemplac e (sic) por maternidad a la Docente ELISA PÉREZ DE GUEVARA por medio del Decreto No 0998 siendo el Alcalde mayor del Distrito especial el señor CARLOS ALBAN HOLGUÍN y el secretario de Educación JAIME AGUILERA BLANCO, […] igualmente No me fue entregado ningún otro documento pues fue una orden para laborar y fue de urgencia como una persona idónea, y así mismo responsable, honrada, consagración y buena conducta según las exigencias inherentes a mi cargo con su deber como docente.

El documento que confirma mi nombramiento por medio del Decreto No 0998 de Noviembre año 1970 está debidamente firmado por la Autoridad Competente.» (Transcripción textual) 2.4.2 Actuación administrativa i) La accionante solicitó el 9 de junio de 2015 ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia 22. ii) Mediante la Resolución RDP 043288 del 21 de octubre de 2015, la UGPP negó la solicitud con las siguientes consideraciones: «[…] Que el (a) peticionario (a) ha prestado los siguientes servicios: […] De conformidad con la norma transcrita y los tiempos de servicio relacionados se puede observar que el 31 de diciembre de 1980 el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la ley. 2017-02-21_113534.PDF 22 Según se extrae de la Resolución RDP 043288 del 21 de octubre de 2015.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Que la información laboral fue evidenciada en certificado de información laboral de fecha 9 de junio de 2014 expedido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DISTRITO.

Se hace pertinente indicar a la interesada que si bien obra constancia de información laboral expedida por la Secretaría de educación de Bogotá de fecha 9 de marzo de 2015, mediante la cual se indica: (…) QUE POR DECRETO No. 0998, NOMBRADO(A) DOCENTE INTERINA, EN REEMPLAZO DE ELISA PÉREZ DE GUEVARA POR EL TÉRMINO DE LICENCIA DE MATERNIDAD A PARTIR DEL 3 DE NOVIEMBRE DE 1970.

NO EXISTE FECHA DE FINALIZACIÓ N. (…) Y que obra de más copia auténtica del Decreto 0998 mediante la cual se indica: (…)

ARTÍCULO TERCERO. -. A partir del 3 de noviembre de 1.970, nómbrase interinamente a la señorita TERESA DE JESÚS MENDOZA, maestra escalafonada en 2ª. categoría de la SECCIÓN DE EDUCACIÓN PRIMARIA División Pedagógica, en reemplazo de Gladys Beltrán Díaz, quién (sic) no aceptó y por el tiempo de la licencia por maternidad de Elisa Pérez de Guevara.

(…) No es menos cierto que no obra en el cuaderno ACTA DE posesión del cargo para el que fue nombrada mediante Decreto No. 0998; documento indispensable para que los tiempos certificados tengan validez y proceder al reconocimiento. Por tal motivo se desestima los tiempos antes del 30 de diciembre de 1980. En virtud de lo anterior es necesario que la solicitante allegue en su totalidad los elementos de juicio que permitan tomar de fondo una decisión mediante acto administrativo, dicha carga probatoria está única y exclusivamente en la cabeza de la peticionaria. […]» (Transcripción textual) f) A través de la Resolución RDP 055276 del 23 de diciembre de 2015, la entidad confirmó la decisión, para lo cual, reiteró el argumento anteriormente expuesto, aunado al hecho de haber encontrado inconsistencias en tanto que el certificado de información laboral 388 del 19 de junio de 2014 indica que prestó sus servicios desde el 23 de abril de 1989; el certificado emitido por parte de la Secretaría de Educación de Bogotá del 9 de marzo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 de 2015 señala que fue nombrada como interina a partir del 3 de noviembre de 1970 y que, consultada la base de datos del FOMAG, se tiene que fue vinculada como docente distrital a partir del 8 de febrero de 1993. «Que visto lo anterior queda claro que la apelante no demostró tener vinculación como docente nacionalizada antes de l 31 de diciembre de 1980, por lo que el superior jerárquico acoge los lineamientos normativos y jurisprudenciales que dieron origen a la decisión negativa de primera instancia. Por lo anterior no existiendo ni llegando a la fecha por parte del apelante argumento fáctico ni legal que varíe la decisión procede a confirmarla». 2.4.3.

Análisis sustancial 2.4.3.1. ¿La docente Teresa de Jesús Mendoza Jiménez tiene o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación, referidos a los tiempos de servicio acreditados y a la calidad de vinculación que ostenta? De acuerdo con el recurso de apelación, la inconformidad de la entidad demandada se circunscribe a indicar que la accionante se vinculó como docente después del 31 de diciembre de 1980.

Según el marco normativo expuesto en párrafos anteriores y del análisis crítico del acervo probatorio relacionado en el acápite anterior –hechos probados–, específicamente del certificado de historia laboral y el de salarios emanados de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., se establece de forma clara y expresa que se trata de una docente con vinculación territorial – distrital, financiado por recursos propios.

Ahora bien, de acuerdo con el acto de nombramiento contenido en el Decreto 0998 de noviembre de 1970, suscrito por la autoridad administrativa de carácter territorial (alcalde mayor de Bogotá), se encuentra acreditado que la señora Teresa de Jesús Mendoza Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Jiménez fue nombrada como docente en interinidad desde el 3 de noviembre de 1970 por el tiempo de la licencia de maternidad de Elisa Pérez de Guevara.

Dicha información es ratificada con la certificación allegada por la Secretaría de Educación de Bogotá tal y como se relacionó en precedencia. Al respecto esta Sala debe indicar que, según lo expuesto, las vinculaciones en interinidad son computables para acceder a la pensión gracia y así lo ha sostenido esta Sección. Lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado, lo cual se acreditó en el sub lite pues se encuentra debidamente certificada la prestación del servicio.

En ese orden, los documentos aportados dan cuenta de que la señora Teresa de Jesús Mendoza Jiménez fue vinculada al servicio del Distrito Capital, nombrada como docente interina en el periodo referido, labor que resulta ser efectiva para acceder al beneficio de la pensión gracia, porque los servicios prestados en calidad de docente interino, tal como quedó visto, son aptos para ser computados a fin de acceder a dicha prestación, pues las leyes que regulan la materia la concibieron como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial sin exigir una calidad de vinculación específica 23.

Si bien no fueron allegados los actos administrativos de nombramiento y posesión subsiguientes, la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá expidió las certificaciones relacionadas anteriormente en las que consta que a partir del 26 de abril de 1989 y hasta la fecha del retiro forzoso, la accionante estuvo vinculada como docente territorial – distrital, y ello no fue objeto de discusión en sede administrativa ni en sede judicial. 23 En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda Subsección A del 27 de junio de 2018, radicado interno 3597-2015, y más recientemente en sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado interno 4868-2015.

C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En ese orden, la accionante prestó sus servicios por más de 20 años, tiempo que resulta apto para cumplir con el requisito establecido para la pensión gracia. Así las cosas, a esta Sala no le queda duda de que la accionante prestó sus servicios como docente de carácter territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por más de 20 años y, además, cumplió con 50 años de edad (alcanzó los 50 años de edad el 20 de septiembre de 1998), y no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiaria de la pensión gracia. En estas condiciones, carecen de fundamento legal los argumentos expuestos por la entidad demandada en su escrito de apelación, lo que impone a la Sala confirmar la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3.

Conclusión Conforme a lo expuesto, a la señora Teresa de Jesús Mendoza Jiménez le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección considera que debe confirmarse la sentencia del 12 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas de segunda instancia De acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso sería del caso condenar en costas a la parte recurrente por cuanto el recurso de apelación presentado le fue resuelto desfavorablemente, sin embargo, no se condenará en esta instancia toda vez que la presente decisión es el resultado del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020160448401 (2843-2018) Demandante: Teresa de Jesús Mendoza Jiménez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora TERESA DE JESÚS MENDOZA JIMÉNEZ contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado