CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 21 de septiembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 9 de mayo de 20231 la firma Enrecar International Traiding S.A.S. interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la buena fe y a la confianza legítima que consideró vulnerados por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado al proferir la providencia del 17 de febrero de 2023, que confirmó el auto proferido el 29 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que, a su vez, rechazó la demanda presentada en contra del memorando 000301 del 13 de octubre de 2017 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ─ DIAN, por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, dentro del proceso identificado con el radicado 08001-33-33-012-2014-00491-02. 1.1.
Hechos 1 Índice 1, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 2 Obra en el certificado 764A131CF327ECED 6D0BA5ECD768972C 0542707CFB259F84 B8412A61D399C97E, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro 1.1.1.
El 10 de diciembre de 2019 la sociedad Enrecar International Trading S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, presentó medio de control de reparación directa contra la DIAN3, solicitando que se declare a la entidad demandada administrativamente responsable por los perjuicios materiales y morales causados al promulgar el memorando 000301 del 13 de octubre del 2017, en el que se dispuso: “las mercancías remanufacturadas en una zona franca colombiana, al ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional, estarán sujetas al trámite de licencia de importación”.
Para la parte actora este documento desconoce los Tratados Internacionales de Libre Comercio suscritos por Colombia con los Estados Unidos de América y Canadá4. 1.1.2. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico Sección C, el que, a través de auto del 29 de octubre de 2020, resolvió rechazar la demanda presentada por la sociedad Enrecar International Trading S.A.S. en contra de la DIAN5.
Argumentó que la causa del daño alegado tenía su fundamento en un acto administrativo de carácter general, por lo que el medio de control a través del cual ha de ventilarse la controversia resulta ser el de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA). En consecuencia, procedió a realizar el estudio del medio de control por el cual debió tramitarse el asunto, con lo cual consideró que operaba el fenómeno de la caducidad, toda vez que el acto administrativo causante del daño fue publicado el 17 de octubre de 2017 y el término para presentar la demanda venció el 18 de febrero de 2018. 1.1.3.
La anterior decisión fue apelada por la parte actora6. El 17 de febrero de 2023 la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado confirmó la providencia de primera instancia7, al considerar que, aunque la demanda se formuló como de reparación directa, este no resultaba ser el mecanismo procesal idóneo para ventilar este asunto al cuestionarse la legalidad de un acto administrativo general.
A partir de lo anterior, destacó que había operado el fenómeno de la caducidad, dado que para el 12 de enero de 2018 la sociedad demandante tenía 3 Obra en el certificado C67ACE8FE730366B B7EFC203C156C791 EA5D710D6CB296E0 CDC4A43985249231, índice 40, enlace digital 2019-00821 RD, archivo 2. fl. 550-597 requiere previo admisión, folio 5, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 4 Obra en el certificado C67ACE8FE730366B B7EFC203C156C791 EA5D710D6CB296E0 CDC4A43985249231, índice 40, enlace digital 2019-00821 RD, archivo 1. fl. 1-68 anexos y fl. 552-579 demanda, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 5 Obra en el certificado C67ACE8FE730366B B7EFC203C156C791 EA5D710D6CB296E0 CDC4A43985249231, índice 40, enlace digital 2019-00821 RD, archivo 3. 2019-00821 - RECHAZA DEMANDA, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 6 Obra en el certificado C67ACE8FE730366B B7EFC203C156C791 EA5D710D6CB296E0 CDC4A43985249231, índice 40, enlace digital 2019-00821 RD, archivo
5. RECURSO APELACIÓN CONTRAAUTO RECHAZA DEMANDA, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 7 Obra en el certificado C67ACE8FE730366B B7EFC203C156C791 EA5D710D6CB296E0 CDC4A43985249231, índice 40, enlace digital 2019-00821 RD, archivo
11. AUTO CONSEJO DE ESTADO, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro pleno conocimiento de la existencia, contenido y consecuencias perjudiciales del memorando número 000301 de 2017, por lo que el término de cuatro meses contado desde el 13 de enero de 2018 se venció el 13 de mayo de 2018 y el medio de control fue presentado el 10 de octubre de 2019. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. La sociedad Enrecar International Trading S.A.S. consideró que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la buena fe y a la confianza legítima, al entender que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.2.2.
Defecto procedimental. La parte actora afirmó que las autoridades accionadas desconocieron que el acto administrativo, memorando número 00301 del 13 de octubre de 2017, no podía considerarse de carácter general, en la medida que fue dirigido a personas determinadas, esto es, a funcionarios directivos de la DIAN, el que además fue notificado a través de la página DIANNET.
Afirmó que lo pretendido no era cuestionar la legalidad del memorando sino el actuar de la administración que terminó por paralizar las activades de la empresa, lo que le está generando graves perjuicios. 1.2.3. Defecto fáctico. La sociedad accionante afirmó que los autos atacados no tuvieron en cuenta que el memorando: (i) fue dirigido a personas determinadas;
(ii) se puso en conocimiento solo de algunos funcionarios de la DIAN; (iii) no se ha publicado en el diario oficial; y (iv) no tuvo amplia divulgación. 1.2.4. Agregó que la demanda de reparación directa se presentó en término, ya que se radicó el 10 de diciembre de 2019, el memorando se expidió el 13 de octubre de 2017, además se presentó solicitud de conciliación el 10 de octubre de 2019 y se realizó audiencia de conciliación el 10 de diciembre de 2019, con lo cual el término de caducidad se extendió por dos meses, por lo que el plazo de 2 años para interponer la acción de reparación directa se extendió hasta el 13 de diciembre de 2019. 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela La firma accionante solicitó textualmente lo siguiente: 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro “Se sirva amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso Judicial (Art. 29 C. Pol.);
Primacía del Derecho Sustancial (Art. 228 C. Pol.); Acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 C. Pol.); Igualdad (Art. 13 C. Pol.); así como los garantías de la Confianza Legítima y La Prohibición de Contradicción contra los Actos Propios Implícitos en el derecho a la Buena Fe (Art. 83 C. Pol.), y demás que se consideren violados, conforme los fundamentos y argumentos esbozados in extenso, de la sociedad ENRECAR INTERNATIONAL TRAIDING S.A.S, identificada con el Nit. 900.483.910-4, representada legalmente por el señor JOSE ANDRES MARTINEZ LUNA, mayor y vecino de la ciudad de Barranquilla identificado con la cedula de ciudadanía No. 79.754.575 de Bogotá D.C., y que en la actualidad están siendo vulnerados por parte del Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera- Subsección A-M Consejera Ponente Marta Nubia Velásquez Rico y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C, M.P. Dr. Jorge Eliecer Fandiño Gallo, con sus actuaciones al interior del medio de control de Reparación Directa, identificado con Radicación No. 08-001- 23-33-000-2019-00821-01.
Por lo anterior, respetuosamente solicito a su señoría, ordene al Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección TerceraSubsección A- Consejera Ponente Marta Nubia Velásquez Rico y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C, M.P. Dr. Jorge Eliecer Fandiño Gallo,, que profieran una nueva decisión al interior del citado medio de control, en la que se adopte una valoración de fondo al caso puesto de presente, efectuando una debida valoración de los hechos, fundamentos de derecho y pruebas aportadas, respetando los límites del operador judicial en cuanto al análisis de los requisitos formales del medio de control de reparación directa, así como del debido encuadramiento de los requisitos para demostrar que se le debe dar trámite al mismo como el medio de control antes mencionado por otro lado, en usanza a los principios de igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso a la administración de justicia, buena fe, confianza legítima y la prohibición de contrariar los actos propios, se le ordene sea coherente en sus providencias judiciales, evitándose que frente a situaciones fáctica y jurídicamente similares, se produzcan soluciones disimiles.”8. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 14 de agosto de 20239 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, así como al Tribunal Administrativo de Atlántico y, en calidad de tercero con interés, a la DIAN. 2.1.
Contestaciones 2.1.1. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado10 solicitó negar el amparo al advertir que lo pretendido por la parte accionante es generar una tercera instancia, para que, por la vía de la acción de tutela se revivan etapas procesales debidamente clausuradas y, a su vez, se estudie nuevamente la admisión de su demanda de reparación directa, asunto que fue definido en el auto 8 Folios 45-46 del certificado 764A131CF327ECED 6D0BA5ECD768972C 0542707CFB259F84 B8412A61D399C97E, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 9 Obra en el certificado B74DC24BD965CF74 B98AE258E1FC241C 15FB2649A45480C7 8E7BBAD3BBAC4473, índice 30, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 10 Obra en el certificado EF1E9D2E0EA6B994 B15764197D9AE31C 0F24C27CA14E42CC C4C1EF6CBD62DE9D, índice 37, expediente digital de tutela de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro del 17 de febrero de 2023, providencia que no generó afectación a los derechos fundamentales invocados por la sociedad accionante. 2.1.2.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C11 indicó que la acción de tutela se torna improcedente habida cuenta de que no se estructura ninguno de los requisitos generales y causales específicas de procedencia. Destacó que rechazó la demanda presentada por la sociedad actora al considerar que: (i) la actuación causante del daño, al ser un acto administrativo, debe atacarse por nulidad y restablecimiento del derecho y no por reparación directa; y (ii) si bien en principio procedía de oficio darle el trámite correspondiente, se verificó que la acción procedente había caducado. 2.1.3.
La DIAN 12 señaló que no es responsable del supuesto menoscabo sobre los derechos fundamentales de la parte accionante. Agregó que la decisión adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en ningún momento incurrió en un defecto específico de procedibilidad, debido a que esta decisión estuvo totalmente fundamentada en la normativa aplicable y en las pruebas aportadas tanto en sede administrativa como judicial. 3.
Fallo de tutela de primera instancia El 21 de septiembre de 202313 la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo invocado dado que la providencia atacada estuvo suficientemente fundamentada de acuerdo con la normatividad vigente, los hechos probados y la jurisprudencia, en lo atinente a la contabilización del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procedente para el caso, sin que, de otra parte, se hubiere demostrado que dicha decisión estuviera incursa en una causal de procedibilidad de la acción de tutela. 4.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante presentó escrito de impugnación14. En esencia señaló que el 11 Obra en el certificado 008B0F336635C3CC E3E03EC81B9720DC 3EFBD9B6AA740A7C 08C84FE4E6E202D0, índice 40, expediente digital de tutela de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 12 Obra en el certificado 12180DA163E34402 315AEA4890676E1B A43A6D0982FAE8FB C8C870E7E5C58485, índice 42, expediente digital de tutela de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 13 Obra en el certificado DC210DF919168FF6 17A38605D674E88A 1240BEBE3803DBAF 2D8314598E840E0E, índice 45, expediente digital de tutela de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 14 Obra en el certificado D491ED33FB028395 DDC5E133A6F86938 1D5EA17DD389E01F C8FC602BC05605FE, índice 50, expediente digital de tutela de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro documento generador de los perjuicios que se reclaman es un documento para comunicación oficial de carácter interno, por lo tanto, no está investido de las características de orden legal y jurisprudencial que lo puedan calificar como un acto administrativo de carácter general, el que sí tuvo efectos jurídicos dañinos a los importadores y las empresas de remanufacturas que operan en las zonas francas del país. Agregó que la publicación en la página DIANET, exclusiva para los servidores de la DIAN, no puede reemplazar la publicación en el Diario Oficial impuesta por el legislador como exigencia para el surgimiento a la vida jurídica del acto administrativo. 5.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 2 de noviembre de 202315 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 21 de septiembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si las providencias censuradas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales alegada. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales 15 Obra en el certificado 3195D45014F3F126 BBA3B10CFDFE6813 C266FB6ABD862773 5D8D86378734616A, índice 52, expediente digital de tutela de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro 3.1.
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad16 y de procedencia17 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.
Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”18. En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber19: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202220, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 16 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 17 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 18 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 19 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por las autoridades judiciales accionadas dentro del medio de control identificado con el radicado 08001-33-33-012-2014-00491-02, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.
La sociedad Enrecar International Trading S.A.S. alegó, en esencia, que se le negó el acceso a la administración de justicia, en una clara violación del debido proceso y la confianza legítima, al rechazar la demanda del medio de control de reparación directa por caducidad de la acción, toda vez que, según las autoridades judiciales accionadas, el medio de control a instaurar es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para soportar su afirmación insistió en que el acto administrativo atacado no involucra un contenido general, ya que solamente se puso en conocimiento de algunos funcionarios de la DIAN, no fue publicado en el diario oficial y no tuvo amplia divulgación. 4.4. Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en el auto del 17 de febrero de 2023 que confirmó la providencia proferida el 29 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, en relación con la naturaleza del memorando 00301 de 2017 de la DIAN, se dilucidan las siguientes consideraciones: “[P]ara la Sala es claro que el memorando acusado tiene la connotación de ser un acto administrativo y que era susceptible de cuestionarse en sede de lo contencioso administrativo, pues contenía una manifestación de voluntad de la Administración que tuvo la aptitud de alterar una situación jurídica, debido a que, como ya se indicó, impuso el trámite de licencia de importación para que las mercancías remanufacturadas en una zona franca colombiana pudieran ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional.
(…). 3.1.2. Lo que la Sala observa en este caso es que, en efecto, el memorando 000301 del 13 octubre de 2017 se dirigió a unas personas determinadas: a los ‘directores seccionales’, ‘directores seccionales delegados de impuestos y aduanas’, ‘directores seccionales de aduanas’ y ‘jefes divisiones de gestión de la operación aduanera’; además, que aquel fue publicado en ‘DIANNET’, una plataforma de uso exclusivo para 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro funcionarios directivos de la DIAN21.
Así lo aclaró la entidad demandada el 16 de marzo de 2020, oportunidad en la que informó lo siguiente: ‘el memorando 000301 e[ra] de carácter interno y que se publicó en la plataforma virtual denominada DIANNET, establecida para funcionarios pertenecientes a la DIAN’. Sin perjuicio de lo anterior, es claro que los efectos del acto fueron de contenido general, en la medida en que tenía la vocación de afectar a todos los usuarios que, en ese momento y a futuro, remanufacturaran mercancías provenientes de otros países en zonas francas colombianas.
Este era el caso de la sociedad demandante, Enrecar S.A.S., cuyo objeto social era el de: ‘actuar como usuario industrial de servicios y bienes instalado de manera exclusiva en una o varias zonas francas ( ) la sociedad podrá desarrollar actividades económicas de exportación, comercialización e importación de todo tipo de mercancías, en especial remanufacturar (…)’22.
Esa afectación se desprendía del hecho de que, según narró23, la Republica de Colombia había suscrito acuerdos comerciales con Canadá y Estados Unidos de América, en virtud de los cuales el Gobierno Nacional expidió, respectivamente, los Decretos 0185 del 30 de enero de 2012 y 0730 del 13 de abril de 2012 para dar cumplimiento a los compromisos arancelarios adquiridos.
Ambos decretos, en sus artículos 16, disponían que ‘a la importación de las mercancías remanufacturadas (…) no se les exigi[ría] licencia previa en los términos del Decreto 3803 de 2006 y sus modificaciones’. Entonces, en los términos de los tratados comerciales celebrados con Estados Unidos y Canadá, la importación de las mercancías remanufacturadas no requería de licencia previa, hasta que la DIAN, por medio del memorando número 000301 de 2017, impuso el trámite de licencia de importación para aquellas que fueran remanufacturadas en una zona franca colombiana.”24.
Una vez la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado definió la naturaleza jurídica del memorando 000301 de 2017 procedió a determinar el medio de control procedente, así: “De acuerdo con la argumentación de la demanda, la DIAN, al exigir licencia de importación para toda mercancía remanufacturada en Colombia, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, al desconocer normas de carácter supranacional - como tratados internacionales- y nacional -los decretos expedidos por el gobierno nacional-.
Tales afirmaciones perfectamente se enmarcan en la causal de nulidad concerniente a la falta de competencia y constituyen un cargo a través del cual la parte actora cuestionó la legalidad del memorando 000301 del 13 octubre de 2017, por considerar que infringió las normas en que debería fundarse y que fue expedido por la DIAN, por fuera de sus competencias. 21 Original de la cita: “Se precisa que a través de auto del 6 de febrero de 2020, la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico requirió a la DIAN para que aportara a este proceso ‘copia de la constancia de publicación o, en su defecto, constancia de notificación a la sociedad Enrecar del memorando 000301 del 13 de octubre de 2017’.
Como respuesta, el 16 de marzo de 2020, la DIAN informó que ‘el memorando 000301 e[ra] de carácter interno y que se publicó en la plataforma virtual denominada DIannet, establecida para funcionarios pertenecientes a la DIAN’. Al respecto, ver documento denominado ‘8_080012333000201900821017expedientedigi2020121081721_TC DescargaTotalItem133120530577373753’, del expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai”. 22 Original de la cita: “De conformidad con la información consignada en el certificado de existencia y representación legal de esa S.A.S., aportado junto con la demanda, en el documento denominado ‘6_080012333000201900821015 expedientedigi2020121081718.pdf’ del expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai”. 23 Original de la cita: “Así lo consignó la parte actora en su escrito inicial.
A efectos ilustrativos se transcriben los hechos 1, 2 y 6 de la demanda (que se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores): 1.- El Gobierno de la República de Colombia suscribió el 22 de noviembre de 2006 un acuerdo de promoción comercial, entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América. Acuerdo con sus protocolos aprobado por el Congreso de la República por medio de Ley 1143 del 4 de julio de 2007. 2.- Para dar cumplimiento a los compromisos arancelarios adquiridos por Colombia en virtud del Tratado Comercial, indicado en el literal anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0730 de 13 de abril de 2012 y en sus artículos 14 y 16 dispuso: (…). 6.-.
Desde la entrada en vigencia de estos tratados, nunca le fue exigida a los importadores la presentación de licencia previa, como requisito para ingresar las mercancías al territorio aduanero nacional provenientes de Estados Unidos o Canadá y previamente remanufacturadas en Zona Franca Colombiana”. 24 Folios 11-13 del certificado C67ACE8FE730366B B7EFC203C156C791 EA5D710D6CB296E0 CDC4A43985249231, índice 40, enlace digital 2019-00821 RD, archivo
11. AUTO CONSEJO DE ESTADO, expediente de tutela digital de primera instancia (rad. 11001031500020230239100). 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro 3.3. Lo hasta aquí dicho permite concluir -al igual que el Tribunal Administrativo del Atlántico- que, aunque la demanda se formuló como de reparación directa, este no resultaba ser el mecanismo procesal idóneo para ventilar la reclamación sometida al conocimiento de esta Jurisdicción, porque los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de cuestionamientos al acto administrativo mencionado, que originó los perjuicios aquí reclamados, por lo que aquel debió controvertirse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y dentro del término de caducidad pertinente.”25.
Finalmente, la autoridad judicial accionada encontró configurada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En concreto indicó: “[S]e advierte que aun cuando no se conoce la fecha en la que la sociedad demandante conoció el memorando número 000301 del 13 de octubre del 2017 -que, como se dijo con anterioridad, fue publicado en una plataforma denominada ‘DIANNET’, exclusiva para funcionarios directivos de la DIAN-, de lo que sí se tiene conocimiento es que Enrecar solicitó, en dos oportunidades, licencia previa ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ‘ante [su] exigencia (…) para esa clase de importaciones’, según dijo en la demanda.
Se estableció que ambas solicitudes fueron negadas: la primera, el 12 de enero de 2018, por medio del ‘concepto de negación’ número 22083850-10012018, y la segunda el 25 de marzo de 2018, a través del ‘concepto de negación’ número 22140729-19042018. Es claro entonces que, por lo menos, para el 12 de enero de 2018 la sociedad demandante tenía pleno conocimiento de la existencia, contenido y consecuencias perjudiciales del memorando número 000301 de 2017, que impuso el trámite de licencia de importación para que las mercancías remanufacturadas en una zona franca colombiana pudieran ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional.
Así las cosas, el término de cuatro meses contado desde el 13 de enero de 2018 se venció el 13 de mayo de la misma anualidad. Como la demanda se presentó el 10 de diciembre de 2019 se concluye que para este entonces ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que la anterior conclusión no se altera por el hecho de que el 10 de octubre de 2019 se hubiera presentado solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos, toda vez que para esa época ya había vencido el término de caducidad.”26. 4.5.
Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la providencia censurada, con el objetivo de que sea reconocida su tesis sobre la naturaleza del memorando 000301 de 2017 y la procedencia del medio de control de reparación directa en este asunto.
Para esta Sala las autoridades judiciales accionadas establecieron, a partir de un análisis de los elementos probatorios obrantes en el expediente y la jurisprudencia aplicable, que: (i) el memorando 000301 de 2017, ostenta la naturaleza de un acto administrativo de carácter general; (ii) la fuente o el origen del daño determina el 25 Folio 16, ibidem. 26 Folios 16-17, idem. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro medio de control procedente para desatar la controversia, el que para este caso correspondía al de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con el artículo 138 del CPACA; y (iii) se estableció adecuadamente la caducidad de la acción a partir del conocimiento del acto atacado y la interposición del medio de control.
En consecuencia, el argumento propuesto en sede de tutela no está soportado desde una afectación constitucional, muestra más una estrategia para revivir un medio de control que se dejó fenecer por la inactividad de la accionante. Así, la parte actora no logra argumentar por qué, a pesar de que tuvo conocimiento del memorando 00301 de 2017 desde enero de 2018, el que le venía generando una serie de perjuicios económicos, no acudió al medio de control adecuado dentro del término legal previsto. 4.6.
Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la acogida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así, el asunto sale de la competencia del juez constitucional.
Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada27, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario28. 5.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 27 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 28 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02391-01 Accionante: Enrecar International Traiding S.A.S. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro 6.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso, lo que implica que la acción constitucional resulte improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 21 de septiembre de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, declarar improcedente el amparo constitucional solicitado por la sociedad Enrecar International Traiding S.A.S., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado