www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Puerto Escondido Tema: Pensión de jubilación de docente – Ley 33 de 1985.

Decisión: Revoca y niega las pretensiones de la demanda porque al momento de la expedición del acto acusado la actora no acreditaba los 20 años de servicio requeridos para consolidar su estatus pensional. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia de primera instancia del 6 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Elsi del Rosario Hernández Espitia instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 003387 del 20 de diciembre de 2016, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) reconocer la pensión de jubilación equivalente al 75% de los salarios y primas percibidas en el año anterior a la fecha en la que adquirió el estatus pensional; (ii) pagar las mesadas causadas desde que adquirió el derecho, de manera indexada, más los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988;

(iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y (iv) condenar en costas a la parte demandada. 3. Como hechos relevantes de la demanda expuso que nació el 26 de marzo de 1956; prestó sus servicios docentes en el municipio de Puerto Escondido mediante contratos de prestación de servicios «durante los años 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998».

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Relató que el 19 de abril de 1999 se posesionó como docente en propiedad en el departamento de Córdoba, cargo que continuaba ejerciendo al momento de interponer la demanda. 5.

En el concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1, teniendo en cuenta que la señora Hernández Espitia se vinculó al servicio oficial docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de vejez es el consagrado en la Ley 33 de 1985.

Contestación de la demanda 6. La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo demandado está amparado por la presunción de legalidad. 7. En ese sentido sostuvo que no existe prueba alguna de que dicho acto se haya expedido con infracción de las normas que lo sustentan, sin competencia, de forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante motivación falsa o con desviación de poder. 8.

Asimismo, afirmó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la entidad competente para verificar el reconocimiento de la prestación solicitada y expedir el acto administrativo era la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. 9. Como excepciones adicionales propuso las de inexistencia de la obligación y prescripción. 10.

Por último, solicitó la vinculación de la entidad Previsora S. A., en su calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del FOMAG. 11. Por su parte, el municipio de Puerto Escondido manifestó que no existió relación laboral con la actora, dado que su vinculación se produjo mediante contratos de prestación de servicios, y por períodos inferiores a los señalados en la demanda. 12.

Sobre ese aspecto, precisó que al revisar los archivos del ente territorial se constató que la señora Hernández Espitia prestó sus servicios durante el año 1994 por 2 meses, en 1995 por 1 mes, en 1997 por 10 meses, y sin registro de vinculación en 1996. 13. Igualmente, alegó la falta de legitimación en la causa por activa y pasiva, dado que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Fiduprevisora. 1 Artículos 53 de la Constitución Política; parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005; 1 y 2 de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; y 81 de la Ley 812 de 2003.

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 14. Propuso como excepciones las de inexistencia de causales de nulidad del acto acusado, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y buena fe exenta de culpa.

Trámite en primera instancia 15. Por medio del auto del 24 de abril de 2018 se negó la solicitud de vincular a la fiduciaria La Previsora, porque la encargada de reconocer y pagar la prestación es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 16. En audiencia inicial celebrada el 22 de mayo de 2019, el Tribunal dispuso decidir en la sentencia las excepciones de falta de legitimación en la causa propuestas por las entidades demandadas.

Sentencia apelada 17. Mediante sentencia del 6 de marzo de 2025 el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a la señora Elsi del Rosario Hernández Espitia la pensión de jubilación bajo las disposiciones de la Ley 33 de 1985. 18.

En primer lugar, precisó que los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios entre 1994 y 1998 no eran computables por ausencia de prueba sobre los extremos temporales de la vinculación y sobre la realización de cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones durante ese lapso. 19. Igualmente, señaló que en el expediente no se allegó decisión judicial que hubiera declarado la existencia de una relación laboral encubierta ni ordenado el pago de los aportes omitidos, lo que impedía reconocer dichos periodos para efectos pensionales. 20.

En consecuencia, concluyó que únicamente podía computarse la vinculación a partir del 19 de abril de 1999, fecha en la que se acreditó «su afiliación» al FOMAG, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. En tal virtud, determinó que el régimen aplicable era el previsto en la Ley 91 de 1988, que remite a la Ley 33 de 1985. 21.

Al analizar el caso concreto, evidenció que, si bien para la fecha de expedición del acto administrativo demandado la señora Hernández Espitia solo cumplía el requisito de edad, los 20 años de servicio se completaron el 19 de abril de 2019, por lo que, en aplicación «del principio pro homine resulta plausible declarar [su] nulidad». 22.

En ese orden, determinó que la demandante tenía derecho al reconocimiento de la mesada pensional desde el 19 de abril de 2019, equivalente Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 al 75 % del promedio de los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, conforme al artículo 3 de la Ley 33 de 1985. 23.

Adicionalmente, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación por pasiva e inexistencia de la obligación, propuestas por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y las de inexistencia de la relación laboral, inexistencia de causales de nulidad, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y principio de buena fe exenta de culpa propuestas por el municipio de Puerto Escondido2. 24.

Frente a la excepción de prescripción, concluyó que no se había configurado debido a que la actora adquirió el estatus jurídico el 19 de abril de 2019, esto es, de forma posterior a la radicación de la demanda (15 de febrero de 2017). 25. Finalmente, se abstuvo de condenar en cosas a la entidad demandada. Recurso de apelación 26.

Inconformes con la decisión, ambas partes interpusieron recurso de apelación: 27. El apoderado de la parte actora sostuvo que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, al omitir las certificaciones del 1 de noviembre de 1998 y del 18 de septiembre de 2008 expedidas por la directora del Centro Educativo El Planchón y por el Secretario de Educación de Puerto Escondido, en las que consta la prestación del servicio docente entre 1994 y 1998. 28.

Señaló que se desconocieron las órdenes de trabajo suscritas entre la señora Hernández Espitia y el alcalde municipal para los períodos comprendidos entre el 1 y el 28 de febrero de 1994, y entre el 1 y el 31 de marzo de 1994, las cuales desvirtuaban lo concluido por el a quo. 29. Añadió que dichos documentos no fueron tachados de falsos ni desvirtuados por otra prueba, por lo que debieron ser valorados conforme a la presunción de veracidad que ampara los documentos expedidos por autoridades públicas. 30.

Asimismo, señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios son computables para efectos pensionales, «aun sin que se hubiesen realizado aportes». 31. Sobre este último aspecto, alegó que el Tribunal aplicó indebidamente la Ley 80 de 1993 al exigir aportes pensionales durante los años 1994 a 1998, pues 2 En la sentencia de primera instancia no se emitió ningún pronunciamiento respecto a la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el municipio de Puerto Escondido.

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 en dicho período no existía obligación legal de cotizar al sistema general de pensiones en contratos de prestación de servicios. 32.

Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio argumentó que los períodos laborados bajo contratos de prestación de servicios no podían computarse para efectos pensionales, al no acreditarse la existencia de una continuada subordinación ni la realización de aportes al sistema de pensiones. 33.

Insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la responsabilidad derivada de la decisión corresponde a la entidad territorial, al ser la encargada de elaborar y emitir el acto administrativo acusado. 34. En ese sentido, advirtió que trasladar dicha carga al Fondo generaría un detrimento patrimonial, al reconocer tiempos no cotizados. 35.

Finalmente, precisó que, en caso de una eventual condena, el cálculo de la mesada pensional debía efectuarse con la doceava parte del ingreso anualizado. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 36. En auto del 24 de septiembre de 2025, se admitieron los recursos de apelación3. 37. El agente del ministerio público en concepto núm. 600-2025 del 9 de octubre de 20254, solicitó revocar la sentencia al considerar probado que entre 1994 y 1998 la actora prestó servicios docentes al municipio de Puerto Escondido mediante contratos de prestación de servicios, tiempo que debe computarse en la contabilización de los 20 años de servicios exigidos por la Ley 33 de 1985. 38.

Agregó que el aporte patronal correspondía a la entidad territorial y que la omisión de la actora no impide el reconocimiento pensional, pues el FOMAG puede descontar de las sumas adeudadas los valores a cargo de la trabajadora. 39. Las partes no presentaron alegatos de conclusión en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 40.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de 3 Índice 4 del aplicativo Samai. 4 Índice 10 del aplicativo Samai. Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 41.

De conformidad con los reparos planteados los recursos de apelación, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio carece de legitimación en la causa por pasiva por cuanto el acto acusado fue elaborado y expedido por la entidad territorial. 42. Superado lo anterior, deberá establecerse si el Tribunal incurrió en: (i) una indebida valoración probatoria, al omitir la apreciación de las certificaciones y órdenes de trabajo que acreditaban los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios entre 1994 y 1998; y (ii) error al exigir la demostración de aportes al sistema general de pensiones durante dicho lapso como condición para el reconocimiento del tiempo de servicio docente. 43.

En caso afirmativo, se estudiará si la liquidación de la mesada pensional debía efectuarse con la doceava parte del ingreso anualizado. Análisis del problema jurídico 44. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar negará las pretensiones de la demanda, por cuanto al momento de expedición del acto acusado la accionante no acreditaba los 20 años de servicio exigidos para la pensión de jubilación del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, razón por la cual el acto se ajustaba a derecho y no había lugar al reconocimiento de la prestación solicitada. 45.

La decisión se sustenta en el examen de legalidad de la prestación reconocida en primera instancia, en el deber del juez de salvaguardar el orden jurídico conforme a lo previsto en el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, y en lo dispuesto en el artículo 187 de la misma normativa, que autoriza que se declaren de oficio las excepciones debidamente acreditadas, incluso ante la omisión del inferior. 46.

Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La señora Elsi del Rosario Hernández Espitia nació el 26 de marzo de 19565 y laboró en el sector oficial como docente durante los siguientes periodos: 5 Folio 23, índice 72 del aplicativo Sami del Tribunal. 01Expediente digitalizado.

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Entidad contratante o empleadora Tipo de vinculación Desde - Hasta Aportes a pensión Tiempo de servicios Municipio de Puerto Escondido Contrato de prestación de servicios6 01/02/94 al 28/02/94 No se registran 28 días Municipio de Puerto Escondido Contrato de prestación de servicios7 01/03/94 al 31/03/94 No se registran 31 días Departamento de Córdoba Decreto 0188 (nombramiento en propiedad) 19/04/99 al 04/04/16 FOMAG 6.196 días 6.255 días, equivalentes a 17 años, 1 mes y 20 días. ii) Mediante certificación expedida el 18 de septiembre de 20089, el Secretario de Educación Municipal de Puerto Escondido indicó que, la actora prestó sus servicios como docente en el Centro Educativo El Planchón «durante los años 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998». iii) También obra la constancia del 10 de noviembre de 1998 suscrita por la directora del Centro Educativo El Planchón10, en la cual se mencionó que la profesora Hernández Espitia «viene vinculada desde 1998 hasta el presente año lectivo 1998». iv) Asimismo, reposa el oficio 0014 del 9 de febrero de 2016 en el que la Secretaría de Educación Municipal de Puerto Escondido11 informa que en el año 1994 se celebraron 2 ordenes de trabajo para los periodos: (i) 1 de febrero al 28 de febrero y (ii) 1 de marzo al 31 de marzo, y se aportaron sus respectivas copias12. v) Adicionalmente, se allegó la certificación del 23 de mayo de 2016 expedida por la Secretaria de Educación Municipal de Puerto Escondido13 en la que se señala que, «revisados meticulosamente los archivos físicos y la base de datos de la planta docente» se encontró que (i) no obra documental de los años 1994 y 1996;

(ii) en 1995 laboró «el mes noviembre»; y (ii) en 1997 prestó sus servicios en los meses «de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, noviembre y diciembre». 6 Folio 137 a 138, ibidem. 7 Folio 137 a 139, ibidem. 8 Folio 26 a 28, ibidem. 9 Folio 29, ibidem. 10 Folio 30, ibidem. 11 Folio 137, ibidem. 12 Folios 138 a 139, ibidem. 13 Folio 136, ibidem.

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 47. El artículo 320 del CGP establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme.

A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio, según la ley. 48. Bajo ese marco, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) insistió en la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la elaboración y expedición del acto acusado correspondía a la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. 49.

Sobre este punto, conviene precisar que dicho planteamiento carece de sustento jurídico, pues conforme al numeral 1 del artículo 5 de la Ley 91 de 1989, la financiación y pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados corresponde al FOMAG. 50. Esta obligación fue reforzada por el artículo 57 de la Ley 1955 de 201914, al disponer que las pensiones de los docentes beneficiarios de la Ley 91 de 1989 «serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 51.

En esa medida, aunque la elaboración y expedición del acto acusado correspondía a la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, la obligación económica derivada de su contenido recae en el FOMAG, de manera que le asiste razón al Tribunal al declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad. 52.

Precisado lo anterior, se pone de presente que en la Sección Segunda del Consejo de Estado existe una jurisprudencia pacífica y reiterada según la cual los períodos en los que un docente hubiere laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 son válidos para efectos de acceder al régimen pensional de que trata la Ley 33 de 1985 y acreditar los 20 años de servicio que esta última exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, aun sin que haya sentencia judicial que declare la configuración de una relación encubierta, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial y se ejecuta en el marco de verdaderos vínculos de naturaleza laboral, con independencia de la denominación contractual que se les designe15. 53.

En ese contexto, aunque el Tribunal consideró improcedente contabilizar los períodos en los que la accionante prestó servicios como docente de municipio 14 En relación con la vigencia de esta norma, ver el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. 15 Al respecto, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23-33-000-2016-00082- 01 (4676-2017); sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650- 2019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022).

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de Puerto Escondido mediante contratos de prestación de servicios, al no haberse demostrado la realización de aportes al sistema pensional durante dichos lapsos, debe recordarse que el artículo 4 de la Ley 797 de 2003 modificó el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, estableciendo desde entonces la obligación de cotizar al Sistema de Seguridad Social Integral para quienes celebren contratos de esa naturaleza. 54.

Por consiguiente, antes de la entrada en vigor de dicha reforma no era exigible el cumplimiento de ese deber, razón por la cual los períodos laborados entre 1994 y 1998, pese a haberse ejecutado bajo esa modalidad contractual y sin acreditarse aportes, en principio deberían ser reconocidos para efectos del cómputo del tiempo de servicio, por corresponder a lapsos anteriores a la referida modificación legal como lo ha señalado esta Corporación16. 55.

Lo anterior no implica convalidar el reconocimiento y pago de pensiones con base en tiempos de servicio respecto de los cuales no se hayan realizado aportes, pues ello contravendría el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política y en la jurisprudencia unificada de esta Corporación17.

En estos casos, corresponde a la entidad de previsión efectuar el cobro de los aportes omitidos tanto al contratante como al contratista, en los porcentajes que la ley señala para el empleador y el trabajador, respectivamente. 56. No obstante, en el presente asunto también se controvierte la valoración probatoria realizada por el a quo, por lo que esta Sala examinará si las certificaciones laborales y órdenes de prestación de servicios aportadas permiten establecer con certeza los extremos temporales de la vinculación en el período cuestionado. 57.

Como se reseñó, en el expediente obran las certificaciones del 10 de noviembre de 1998 y del 18 de septiembre de 2008, en las cuales se alude a la presunta vinculación de la actora con el servicio educativo oficial entre los años 1994 y 1998. 58. Sin embargo, únicamente se aportaron las órdenes de trabajo suscritas entre la actora y el municipio de Puerto Escondido para los períodos 1 al 28 de febrero de 1994 y 1 al 31 de marzo de 1994. 59.

De los años restantes no obran en el expediente las respectivas órdenes o contratos de prestación de servicios, ni certificaciones que precisen las fechas de inicio y terminación del vínculo, de modo que las menciones generales a una vinculación «durante los años 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998» no permiten establecer con certeza los extremos temporales de la prestación del servicio docente. 16 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de mayo de 2025, expediente 20001-23-33-000-2019-00340-01 (6154-2024). 17 Ver sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 60. En ese sentido, el Tribunal no desconoció el valor probatorio de las certificaciones expedidas por las autoridades públicas, pero la falta de fechas precisas impide demostrar la existencia de una prestación continua y efectiva del servicio docente entre los años 1995 y 1998.

En consecuencia, tal como lo decidió la primera instancia, ese período no puede computarse dentro del tiempo de servicios requerido por el régimen pensional. 61. Ahora bien, previo a analizar si la liquidación de la mesada pensional se efectuó en debida forma, esta Sala considera relevante poner de presente que el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 consagra el principio de preservación del orden jurídico como rector del proceso contencioso administrativo.

Este principio implica el deber de sujeción a la legalidad. 62. La interpretación de dicho principio debe hacerse junto con la regla establecida en el artículo 187 de la misma normativa, que faculta al juez de segunda instancia para estudiar y decidir todas las excepciones de fondo, hayan sido propuestas o no. 63. Dicha previsión refleja una diferencia sustancial respecto del régimen procesal contenido en el Código General del Proceso, pues flexibiliza las reglas de congruencia de la sentencia establecidas en el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012.

Esta particularidad obedece a la naturaleza de los procesos contencioso- administrativos y pone de manifiesto la intención del legislador de conferir al juez un rol más activo en el control de legalidad de los actos administrativos y de las decisiones que de ellos se derivan, puesto que le permite sustentar sus decisiones en argumentos que no hayan sido planteados por las partes. 64.

Esa orientación acerca del papel del juez como garante del orden jurídico adquiere especial relevancia en materia pensional, al punto de que el numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 establece como causal de revisión los casos en los que se advierta que la persona en cuyo favor se reconoció una prestación periódica carecía del derecho para obtenerla, y el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que fijó causales de revisión de las sentencias en las que se reconocen esta clase de derechos. 65.

En ese contexto, la actuación del juez de segunda instancia debe orientarse por el principio de preservación del orden jurídico, que impone el deber de asegurar que las decisiones judiciales sean coherentes con el marco normativo vigente y que el reconocimiento de derechos prestacionales se funde en situaciones que satisfagan plenamente los requisitos legales. 66.

Así, si en el análisis del caso concreto se advierte que la prestación reconocida en primera instancia carece de sustento jurídico, el juez no puede mantenerla con el único argumento de que no fue objeto de apelación, pues ello implicaría perpetuar un acto contrario a la legalidad y vulnerar los fines de la función jurisdiccional. 67.

En tal sentido, el ejercicio del control judicial debe ser riguroso y orientarse a garantizar la correcta aplicación del ordenamiento jurídico, evitando decisiones Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 que comprometan indebidamente el erario o generen situaciones jurídicas contrarias a la ley. 68.

Bajo ese marco, la Sala precisa que el juez de segunda instancia no puede proferir una sentencia a sabiendas del incumplimiento de los requisitos legales de la prestación, máxime cuando en el ordenamiento jurídico se establecieron diversos mecanismos que incluso permiten infirmar una sentencia que haya reconocido una pensión cuando no se cumplen los requisitos para acceder a la pensión (causal 7 del artículo 250 de la Ley 1437 y artículo 20 de la Ley 797 de 2003). 69.

De ello se sigue que el examen de legalidad del acto administrativo debe realizarse con base en las circunstancias existentes al momento de su expedición, sin incorporar hechos o períodos posteriores, como ocurrió en el caso concreto y pasa a exponerse: 70. Al verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, el a quo concluyó que, si bien para la fecha de expedición del acto demandado (20 de diciembre de 2016) la actora solo reunía el requisito de edad, los 20 años de servicio se completaron el 19 de abril de 2019, por lo cual en aplicación del principio pro homine declaró la nulidad. 71.

Conviene reiterar que el Tribunal no podía valorar el tiempo de servicio que la demandante hubiese acumulado con posterioridad a la expedición del acto acusado para efectos del examen de legalidad, toda vez que el reconocimiento pensional constituye un acto reglado. En consecuencia, la autoridad administrativa únicamente podía tener en cuenta los períodos efectivamente laborados y debidamente acreditados hasta la fecha en que profirió la decisión, sin que resulte procedente considerar hechos sobrevinientes que no pudieron ser objeto de valoración en sede administrativa. 72.

En tales circunstancias, cuando se advierte que los requisitos legales para acceder a la pensión se cumplieron con posterioridad a la expedición del acto demandado, el juez no puede declarar su nulidad con el propósito de reconocer directamente la prestación, pues ello implicaría sustituir la competencia reglada de la administración y desbordar los límites del control judicial. 73.

En esas condiciones, solamente se pueden contabilizar los tiempos de servicios que acreditó la demandante hasta el 20 de diciembre de 2016, los cuales se relacionan a continuación: Entidad contratante o empleadora Tipo de vinculación Desde - Hasta Aportes a pensión Tiempo de servicios Municipio de Puerto Escondido Contrato de prestación de servicios18 01/02/94 al 28/02/94 No se registran 28 días 18 Folio 137 a 138, índice 72 del aplicativo Sami del Tribunal. 01Expediente digitalizado, Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Municipio de Puerto Escondido Contrato de prestación de servicios19 01/03/94 al 31/03/94 No se registran 31 días Departamento de Córdoba Decreto 01820 (nombramiento en propiedad) 19/04/99 al 20/12/16 FOMAG 6.456 días 6.515 días, equivalentes a 17 años, 10 meses y 10 días. 74.

En mérito de lo expuesto, la Sala concluye que, para la fecha en que se expidió el acto administrativo acusado, la señora Elsi del Rosario Hernández Espitia no había completado los 20 años de servicio exigidos por la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de jubilación. 20. En consecuencia, el reconocimiento efectuado en la sentencia de primera instancia carece de sustento jurídico, toda vez que no podía disponerse con base en hechos o condiciones posteriores a la decisión administrativa. 21.

Por tal razón, se revocará el fallo apelado y, en su lugar, se negarán las pretensiones, sin que resulte necesario emitir pronunciamiento sobre la liquidación de la mesada pensional, ya que esta estaba sujeta al reconocimiento de la prestación. 75. Sin perjuicio de lo anterior, se conmina a la demandada a analizar la situación de la demandante con el fin de determinar si a la fecha reúne los requisitos establecidos para acceder a la prestación social, con las precisiones que se encuentran en la presente providencia. Condena en costas 76.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 77.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en 19 Folio 137 a 139, ibidem. 20 Folio 26 a 28, ibidem. Radicación: 23001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2025) Demandante: Elsi del Rosario Hernández Espitia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 78.

Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 79. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias a la señora Elsi del Rosario Hernández Espitia, por cuanto se revocará la sentencia de primera instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Córdoba. En su lugar, SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO. CONDENAR en costas de ambas instancias a la demandante, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de la presente providencia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.