CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00067-01 Actor: Ladrillera Helios S.A Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la Ladrillera Helios S.A., a través de apoderado, contra la sentencia de 2 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado– Sección Cuarta, por medio de la cual se negó el amparo de tutela.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La Ladrillera Helios S.A., actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B, al proferir la sentencia de 8 de julio de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad tutelante bajo el radicado No.1100133370422017 0026901.
En amparo de los derechos invocados, solicita: “Primero: Se ordene dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 08 de julio de 2022. Segundo: Como consecuencia de lo anterior se declare la nulidad de los Actos Administrativos, Resolución No. RDC-2017-00382 del veintiséis (26) de julio del dos mil diecisiete (2017) y RDO-2016-00276 del siete (07) de abril del dos mil quince (2015) proferidos por la UGPP.
Tercero: De no se procedente la solicitud anterior solicitamos al H. despacho se sirva ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revisar los registros señalados en el escrito de demanda e identificados de forma expresa en el medio magnético CD frente a la indebida notificación de fecha 24 de abril de 2015”. (Sic) Los hechos y las consideraciones de la accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Precisó que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, dentro del expediente de fiscalización identificado bajo el radicado No. 201515220058001695, profirió las siguientes decisiones: Resolución No. RDO-2016-00276 de 7 de abril de 2015, por medio de la cual se profirió liquidación Oficial a la Ladrillera Helios S.A., por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social y a su vez se impuso sanción por valor de COP$79.131.400 y una sanción por inexactitud equivalente a COP$19.422.120.
Resolución RDC-2017-00382 de 26 2017, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número RDO-2016-00276. Indicó que, mediante escrito del 13 de marzo de 2015, informó a la UGPP la nueva dirección en la que se recibirían las notificaciones, esto es, la Calle 38 # 13-37 piso 11. Edificio ARK 38, de Bogotá; de igual manera se prohibió cualquier comunicación por medios electrónicos.
Manifestó que a pesar de que la UGPP tenía conocimiento de la nueva dirección de notificación, la Resolución No. RDO-2016-00276 del 7 de abril de 2015, fue notificada en la Carrera 92 No. 64C – 12 Bodega 120. Advirtió que con ocasión de la indebida notificación presentó acción de tutela a efectos de proteger sus derechos al debido proceso, a la defensa y contradicción, los cuales fueron amparados mediante fallo del 26 de julio de 2016, proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, disponiendo notificar la Liquidación No. RDO 276 del 07 de abril de 2015, en debida forma esto es, a la dirección procesal correspondiente.
Explicó que acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP. Adujo que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá que mediante sentencia de 15 de diciembre de 2021, accedió a las pretensiones, declaró la nulidad de la liquidación oficial No. RD0276 de 7 de abril de 2015 y la Resolución RDC 0382 del 26 de julio de 2017.
Aseveró que la UGPP interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, mediante providencia de 8 de julio de 2022, revocó la decisión de primera instancia. Consideraciones de la parte actora La parte demandante aseveró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, alegando que, en la sentencia de 8 de julio de 2022, se incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
En lo atinente al defecto sustantivo, afirmó que en el presente asunto se presentaba una indebida interpretación del artículo 564 del Estatuto Tributario, pues dicha norma preceptúa que los actos deben notificarse a la dirección informada por el contribuyente, por lo que, la debida notificación de la liquidación oficial solo ocurrió el 2 de agosto de 2016, con ocasión de la orden de tutela impartida en la sentencia del 26 de julio de 2016, dictada por el Tribunal Superior de Bogotá. Agregó que la UGPP perdió competencia temporal por operar la extemporaneidad en la notificación en debida forma de la liquidación Oficial No. RDO 2016-00276 del 7 de abril de 2015, toda vez que ésta se realizó diecisiete meses después de proferido el acto administrativo y once meses posteriores al término legal para proferir y notificar la Liquidación Oficial de acuerdo con lo previsto en el artículo 710 del Estatuto Tributario y el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014.
Por lo tanto, dando aplicación a los términos establecidos en la norma, los actos administrativos debían ser nulos por extemporaneidad en la notificación efectuada en debida forma, con ocasión de lo ordenado mediante sentencia del 26 de julio de 2016, por el Tribunal Superior de Bogotá En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, aseveró que debió aplicarse la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se estableció que en concordancia con lo dispuesto en el artículo 564 del Estatuto Tributario no es potestativo para la administración notificar el contenido de sus actos a una dirección diferente a la informada como dirección procesal. 3.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante auto de 17 de enero de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, vinculando, como terceros con interés en las resultas del proceso, al Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Bogotá y a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP.
Informe de las entidades accionadas 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B, sostuvo que en la sentencia cuestionada se advirtió que la liquidación oficial del 7 de abril de 2015, fue indebidamente notificada; sin embargo, del material probatorio allegado se evidenció que la sociedad se notificó por conducta concluyente el día 24 de abril de 2015.
Manifestó que no se advertía un desconocimiento de precedente judicial, ya que el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado que a pesar de encontrarse probada la irregularidad en la notificación del acto liquidatario, por no haberse enviado a la dirección procesal informada por el contribuyente, puede configurarse la notificación por conducta concluyente.
Finalmente, señaló que no se podía desconocer el control de legalidad que ejerce el juez natural, siendo para el caso el juez administrativo; por lo tanto, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción constitucional, al no configurarse vicio alguno en el trámite judicial desplegado por el Tribunal. 4.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, consideró que en el asunto bajo estudio no se configuran los presupuestos para advertir una vía de hecho, porque en la providencia acusada se encontraban los fundamentos probatorios y jurídicos que se tuvieron en cuenta para adoptar la decisión. Concluyó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora, por cuanto, las actuaciones administrativas realizadas por la entidad se encontraban ajustadas a derecho. 4.2.
El Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. La providencia impugnada El Consejo de Estado - Sección Cuarta, mediante sentencia de 2 de marzo de 2023, negó el amparo de tutela, argumentando lo siguiente: Explicó que, al revisar el expediente ordinario, advirtió que la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B, no incurrió en el defecto sustantivo alegado, porque la interpretación adoptada frente al artículo 564 del Estatuto Tributario fue conjunta con lo previsto en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, que regula lo concerniente a la notificación por conducta concluyente.
Por lo que no resultaba arbitrario aplicar la figura de la notificación por conducta concluyente, habida cuenta de que está legalmente prevista para el procedimiento administrativo. A su vez, estimó que, el contenido del artículo 564 no excluye la posibilidad de la existencia de la notificación por conducta concluyente. Adicionalmente, destacó que, si bien la liquidación oficial no fue debidamente notificada a la sociedad actora, se advertía que con ocasión a la solicitud de revocatoria directa se entendía que, en todo caso, dicha liquidación fue efectivamente conocida el 24 de abril de 2015.
Advirtió que el tribunal demandado no desconoció que se presentó un error frente al cumplimiento del artículo 564 del Estatuto Tributario, pero, en su criterio y autonomía judicial, consideró que dicha irregularidad no era suficiente para anular la Liquidación Oficial RDO276 del 7 de abril de 2015. Por lo que, para apoyar la razonabilidad de la decisión, la autoridad judicial demandada acudió al precedente fijado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que ha reconocido el efecto útil de las notificaciones por conducta concluyente.
Ahora bien, frente al desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 23 de julio de 2020, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se advirtió que contrario a lo alegado por la parte actora, la providencia invocada aplica los artículos 564 y 565 del Estatuto Tributario y reconoce la posibilidad de la notificación por conducta concluyente.
Señaló que el caso expuesto por la sociedad demandante no guarda identidad fáctica con el precedente invocado, pues en dicho caso ocurrió la firmeza de la liquidación privada, por desconocimiento de lo previsto en el artículo 564 del Estatuto Tributario y por el hecho de que la notificación por conducta concluyente ocurrió cuando ya había operado la firmeza.
Mientras que en este caso se advirtió que la notificación por conducta concluyente fue anterior a la ocurrencia de la firmeza, es decir impidió que operara la firmeza de las planillas presentadas por la sociedad actora. Concluyó que el precedente invocado no apoya los argumentos de la parte actora, habida cuenta que, justamente, hace una aplicación conjunta y armónica de los artículos 564 del Estatuto Tributario y 72 de la Ley 1437 de 2011, que regula la notificación por conducta concluyente.
Por lo que, la parte actora aludía un alcance que no tiene el precedente invocado. Así las cosas, consideró que la sentencia del 8 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente judicial al considerar que la Liquidación Oficial 00276 del 7 de abril del 2015 fue oportunamente notificada a la sociedad actora.
La impugnación El apoderado de la sociedad demandante impugnó la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, solicitando su revocatoria, para lo cual expuso los siguientes argumentos: En cuanto al defecto sustantivo, consideró que la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales al remitir el acto administrativo de la Liquidación Oficial No. RDO-2016-00276 del 7 de abril del dos mil quince 2015, por correo certificado a una dirección diferente a la dirección procesal autorizada, constituía una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción. Señaló que el fallo de primera instancia se fundamenta en consideraciones inexactas al considerar que en el caso en particular debe aplicarse el artículo 563 del Estatuto Tributario, desconociendo que la norma que debe regular la actuación de la administración es el artículo 564 del Estatuto Tributario.
Añadió que en el caso bajo estudio de manera errada se realizó la valoración de las pruebas, pues era claro que mediante el memorial radicado bajo el No. 2015-514-060195-2 del 12 de marzo de 2015, se notificó a la entidad del cambio de dirección procesal, sin que tal circunstancia pueda ser entendida como una notificación por conducta concluyente.
En relación al cargo de desconocimiento del precedente, advirtió que contrario a lo expuesto por el Consejo de Estado, la providencia invocada (sentencia del 23 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado) tiene relación con los hechos fácticos expuestos pues, lo pretendido es resaltar la existencia de una indebida notificación en la medida que la entidad notificó el contenido de sus actos a una dirección diferente a la informada como dirección procesal y que al existir ésta vulneración por parte de la UGPP, no da lugar a que se entienda que la accionante se notificó por conducta concluyente de la liquidación oficial y, por ende, la autoridad administrativa, perdió la facultad fiscalizadora temporalmente al haber dispuesto potestativa y arbitrariamente que, podía notificar a una dirección procesal diferente a la indicada mediante el memorial radicado bajo el No. 2015-514-060195-2 del 12 de marzo de 2015.
CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que negó el amparo de tutela, promovido por la Ladrillera Helios S.A. a través de apoderado; puesto que, como lo alega la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al proferir la providencia de 8 de julio de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la sociedad demandante.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, de suerte que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso reparación directa y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la sentencia de 8 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que hoy se cuestiona en tutela, se notificó a las partes el 18 de julio de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 12 de enero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de reparación directa. 4.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad La Ladrillera Helios S.A., estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B, debido a la presunta configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al proferir el fallo de 8 de julio de 2022, mediante el cual revocó la decisión de 15 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Cuarenta y dos Administrativo del Circuito de Bogotá. Indicó que la referida decisión incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 564 del Estatuto Tributario, norma que consagra que los actos deben notificarse a la dirección informada por el contribuyente.
Añadió que la UGPP perdió la competencia temporal por operar la extemporaneidad en la notificación en debida forma de la Liquidación Oficial No. RDO-2016-00276 del 7 de abril de 2015 ya que ésta se realizó con posterioridad a los términos establecidos en el artículo 710 del Estatuto Tributario y el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014. En consecuencia, los actos administrativos debían ser declarados nulos por extemporaneidad en la notificación efectuada en debida forma tan solo hasta el 2 de agosto de 2015, con ocasión a lo ordenado en sentencia del 26 de julio de 2016, por Tribunal Superior de Bogotá. En cuanto al desconocimiento del precedente, aseveró que debió aplicarse la sentencia del 23 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que señala que en concordancia con lo dispuesto en el artículo 564 del Estatuto Tributario, no es potestativo para la administración notificar el contenido de sus actos a una dirección diferente a la informada como dirección procesal.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B, en la sentencia de 8 de julio de 2022, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual efectuó un análisis de los hechos, normas y pruebas allegadas, en los siguientes términos: En primer lugar, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, delimitó el estudio del asunto, conforme a los siguientes cargos i) la falta de competencia temporal de la administración para expedir la Liquidación Oficial, al no notificarse dentro del término establecido en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 y ii) la falta de competencia temporal de la administración para fiscalizar el año 2011, dado que operó la firmeza de las planillas PILA.
Seguidamente, se efectuó un análisis de las normas aplicables al caso, haciendo alusión a los artículos 563, 564, 565 y 567 del Estatuto Tributario, advirtiendo, entre otras cosas, que, a) las liquidaciones oficiales deben ser notificadas de manera personal a través del servicio de mensajería especializada o por correo electrónico a la dirección que hubiese sido informada por el contribuyente dentro de la actuación administrativa; b) En caso de cambiarse la misma, “la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada; c) los términos legales solo comenzaran a correr a partir de la notificación hecha en debida forma cuando la administración haya remitido un acto a una dirección distinta de la registrada o la informada por el aportante.
Ahora bien, del estudio del acervo probatorio allegado, el Tribunal encontró acreditado lo siguiente: La UGPP expidió requerimiento para declarar y/o corregir No.772 del 06 de octubre de 2014 y este fue notificado a la sociedad demandante el 25 de octubre de 2014, según guía de la empresa 472 RN264068778CO. Por lo tanto, el plazo para dar respuesta al mismo vencía el 26 de noviembre de 2014, fecha en la cual a través de correo electrónico la aportante presentó sus objeciones.
En dicha respuesta la sociedad demandante indicó como dirección de notificaciones la carrera 92 no. 64 C-12, Bodega 120 Quick – Oficina Vinnuretti Abogados y el correo electrónico abogadoespecialista@vinnuretti.com.co, o al teléfono 7447466. El 12 de marzo de 2015, el apoderado de la sociedad actora radicó derecho de petición en el cual solicitó modificar la dirección de notificaciones a la calle 38 # 13-37 piso 11, Edificio ARK38.
Cambio que fue avalado por la UGPP mediante oficio 2015621156701 del 27 de marzo de 2015. El artículo 564 del Estatuto Tributario permite que el contribuyente suministre de forma expresa una dirección para que se surtan las notificaciones de los actos proferidos en determinado procedimiento administrativo, denominada por la ley como dirección procesal, que tiene preferencia sobre cualquier otra dirección de notificación. La UGPP expidió Liquidación Oficial RDO 276 del 07 de abril de 2015, esto es dentro del plazo de 6 meses que refiere la norma, ya que el término vencía el 26 de mayo de 2015.
La Unidad notificó la Liquidación Oficial RDO 276 del 07 de abril de 2015 a las direcciones que, si bien fueron inicialmente indicadas en el requerimiento para declarar, no corresponde a la que expresamente informó como dirección procesal dentro del expediente administrativo. Aunado a lo anterior, la autoridad judicial accionada determinó, en conjunto con el material probatorio obrante en el expediente, que el 24 de junio de 2015, a través del radicado 201550060225942, la apoderada de la compañía presentó solicitud de revocatoria directa contra la Liquidación No. RDO 276 del 7 de abril de 2015, en la que refirió que la liquidación le fue remitida con el oficio 20156203465171 a la dirección carrera 92 No. 64 C-12, Bodega 120 Quick – Oficina Vinnuretti Abogados, dirección que, si bien en principio se había cambiado, permitía advertir que la parte demandante tenía conocimiento del contenido de la liquidación oficial, pues con la presentación de solicitud de la revocatoria, la sociedad impetró argumentos de fondo en contra del acto liquidatario.
Advirtió que no existía discusión en que la UGPP no surtió la notificación a la dirección procesal informada por la contribuyente en el derecho de petición presentado el 12 de marzo de 2015. Sin embargo, se encontró que la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015 fue recibida el 24 de abril de 2015 por los apoderados de la sociedad actora con el oficio 20156203465171, pues así lo referenció en la solicitud de revocatoria directa que presentó el 24 de junio de 2015.
Por lo tanto, se consideró que se entendía que la sociedad fue notificada de la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015, por conducta concluyente el día 24 de abril de 2015; notificación que surtía plenos efectos legales. Adicionalmente se indicó que no desconocía que con ocasión de una orden judicial emitida por vía de acción de tutela, se ordenó notificar nuevamente la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015 a la sociedad actora y que dicha notificación se efectuó el 02 de agosto de 2015, sin embargo advirtió que: “la decisión en el fallo de tutela, no puede ser tenido en cuenta para verificar la legalidad de la notificación efectuada por la Liquidación Oficial, pues con la decisión del juez constitucional se permitió a la parte presentar el recurso de reconsideración, pero ello no implica per se que se desconozca el control de legalidad que ejerce el juez natural a los actos demandados”.
En consecuencia, concluyó que: “como en el caso la notificación se expidió Liquidación Oficial RDO 276 del 07 de abril de 2015 se surtió por conducta concluyente el 24 de abril de 2015, la Sala encuentra probado que la misma se dio dentro del plazo de 6 meses que refiere el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, dado que el término vencía el 26 de mayo de 2015.
Por lo tanto, contrario a lo manifestado por el a quo la comunicación del acto liquidatorio se efectuó antes de que operara la pérdida de competencia temporal que contempla el artículo 730.3 del ET”. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 8 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues la decisión de revocar el fallo de primera instancia, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas y la normativa aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que, si bien se presentó una irregularidad en la notificación del acto liquidatorio, por no haberse enviado a la dirección procesal informada por el contribuyente, se encontró configurada la notificación por conducta concluyente, con la petición de revocatoria directa de fecha del 24 de junio de 2015.
Lo anterior, por cuanto si bien la sociedad demandante, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 564 del Estatuto Tributario, suministró una nueva dirección para que se surtieran las notificaciones de los actos proferidos en el procedimiento administrativo adelantado por la UGPP, dirección procesal que no fue tenida en cuenta por la referida autoridad al momento de notificar la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015, pues se remitió notificación a la dirección anterior; obra prueba que da cuenta que la sociedad demandante el día 24 de junio de 2015, presentó petición de revocatoria directa, exponiendo argumentos de fondo en contra del acto liquidatorio, circunstancia con la que se acredita que conocía para ese momento el contenido del acto acusado.
En lo que atañe a la notificación por conducta concluyente, se debe señalar que tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia han entendido dicha figura como aquella forma subsidiaria de notificación, que opera para actuaciones administrativas como procesales, por lo que en aquellos casos en los que se presente una notificación irregular, pero el interesado actúa y presenta un recurso, formula una solicitud o reprocha la decisión, da por hecho que conoce la decisión administrativa.
Sobre el particular, esta Corporación ha considerado que es una modalidad igualmente válida de notificación de los actos administrativos y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se hayan presentado al intentar la comunicación por el mecanismo principal, esto es, el personal o cuando fracasó la notificación por aviso o por edicto.
Adicionalmente, se resalta que la Sección Cuarta del Consejo de Estado se ha ocupado de aplicar la notificación por conducta concluyente en materia tributaria, pues del estudio de diferentes pronunciamientos se evidencia que al respecto se ha indicado que dicha modalidad surte los mismos efectos que la notificación personal. En el sub lite el motivo de inconformidad de la parte actora radica en que la autoridad administrativa notificó la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015 a la dirección procesal anterior y no a la registrada con posterioridad, circunstancia que a su juicio contraria las disposiciones consagradas en el artículo 563 del Estatuto Tributario, esto es que, la notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente.
Sobre el particular se tiene que tal aspecto fue advertido por la autoridad judicial accionada, pues evidenció que efectivamente la UGPP incurrió en una irregularidad al momento de efectuar la notificación de la referida liquidación. Sin embargo, no se puede dejar de lado que la sociedad demandante presentó escrito de solicitud de revocatoria directa, en la que se indicó que: i) la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015, le fue remitida con el oficio 20156203465171, siendo recibida el 24 de abril de 2015 y, ii) con la solicitud de la revocatoria directa, la sociedad expuso argumentos de fondo en contra del acto liquidatorio, circunstancia que a todas luces lleva a concluir que efectivamente la sociedad conoció el contenido de dicho acto, siendo este el propósito de la notificación, es decir, dar a conocer las decisiones adoptadas dentro de un trámite administrativo o judicial.
La Sala no desconoce que si bien la dirección procesal aportada por la parte actora mediante escrito del 12 de marzo de 2015, constituye el medio idóneo y principal a donde deben ser remitidas las decisiones de la autoridad administrativa a efectos de dar conocer su contenido; también es claro que de manera subsidiaria se puede dar aplicación a otros mecanismos de notificación, garantizando así el principio de publicidad y con ello los derechos de defensa y contradicción. Tal y como ocurrió en el caso bajo estudio, puesto que, si bien la notificación principal se afectó por una irregularidad en la dirección, toda vez que se remitió a la registrada por la sociedad con anterioridad, se encuentra acreditado que el contenido de la decisión emitida por la UGPP, fue oportunamente conocido por la sociedad demandante, al punto de ser objeto de reproche a través del escrito de revocatoria presentado el 24 de junio de 2015.
Por lo tanto, la aplicación de las formas de notificación subsidiarias, no puede ser entendidas como la imposición de una carga, tal y como lo alega la parte actora; por el contrario, se advierte que la notificación por conducta concluyente resulta valida por cuanto desarrolla el principio de economía procesal y, a su vez, los de eficacia y celeridad que rigen la función administrativa.
Aunado a lo anterior, es dable traer a colación lo dispuesto en al artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual los actos administrativos se notifican por conducta concluyente cuando «la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales».
En este orden, la Sala encuentra probado que la sociedad actora fue notificada por conducta concluyente del acto liquidatorio, en tanto advirtió que conocía su contenido al presentar su solitud de revocatoria directa. En todo caso, la Sala advierte que el artículo 567 del Estatuto Tributario prevé que cuando la liquidación de impuestos se hubiere enviado a una dirección distinta de la registrada o de la posteriormente informada por el contribuyente habrá lugar a corregir el error en cualquier tiempo enviándola a la dirección correcta.
Por lo que, los términos legales sólo comenzarán a correr a partir de la notificación hecha en debida forma. Por lo tanto, contrario a lo expuesto por la parte actora es claro que aun cuando la notificación de la Liquidación Oficial RDO276 del 07 de abril de 2015, se efectuó tan solo hasta el 2 de agosto de 2016, con ocasión de la orden impartida en el fallo de tutela del 26 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, es claro que, al tenor de la referida norma, la UGPP no perdió la competencia temporal para adelantar las actuaciones correspondientes dentro del proceso de fiscalización. Finalmente, se advierte que para la parte actora la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque no tuvo en cuenta la sentencia del 23 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, expediente: 25000-23-37-000-2015-01923-02, que desarrolla aspectos en torno a la notificación de los actos proferidos en el procedimiento administrativo.
Al respecto se aclara que no hay lugar a reconocer como desconocimiento del precedente judicial la no aplicación de la referida sentencia, puesto que dicha decisión no constituye precedente judicial de obligatorio acatamiento, en los términos de la Ley 1437 de 2011, debido a que los supuestos fácticos allí contenidos difieren de los analizados en este asunto.
De igual manera, se advierte que, de la revisión de la sentencia del 8 de julio de 2022, se observa que el Tribunal Administrativo acusado sustentó su decisión en precedentes fijados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que reconocen la posibilidad de notificación por conducta concluyente en casos en los que hubo errores de la administración en la aplicación del artículo 564 del Estatuto Tributario.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en los defectos alegados, pues el alcance que se dio a los hechos y a las normas revisadas, en el ejercicio de la labor judicial, resulta ser razonable y ajustada a la jurisprudencia vigente, pues el criterio para calificar de errónea una determinada interpretación normativa, en el ejercicio de la labor judicial, está dada en términos de razonabilidad.
Así, cuando la interpretación de una norma aparece debidamente razonada y sustentada no se considera incorrecta, salvo que sea contraria a la Constitución o aparezca caprichosa o arbitraria, de suerte que la revisión que se haga de dicha labor hermenéutica, por parte de otra autoridad judicial, no estará dirigida a demostrar que existe una “mejor interpretación”, sino a verificar si esta es plausible y concuerda con los mandatos superiores.
Bajo estas consideraciones, la Sala estima que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un análisis normativo válido, que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho.
En ese sentido, se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
De forma análoga, la jurisprudencia constitucional ha sido perentoria en establecer que el control constitucional de providencias judiciales, que se lleva a cabo mediante el mecanismo de tutela, debe limitarse a verificar que se hubiese aplicado una normativa vigente y existente del ordenamiento jurídico, pues al juez constitucional le está vedado inmiscuirse en asuntos reservados a otras jurisdicciones, como lo es el control de estricta legalidad del proceso.
De lo anterior se colige que no toda irregularidad del proceso autoriza al juez de tutela reversar la decisión judicial; pues bien, pueden presentarse situaciones que, en término de estricta legalidad, demandan la anulación del proceso o la sentencia por violación al debido proceso, pero que carezcan de consecuencias constitucionales. Finalmente, la Sala considera que, si bien la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por no efectuar una adecuada valoración de la normativa aplicable al proceso, lo cierto es que no desarrolló una suficiente carga argumentativa para sustentar la configuración de la vía de hecho.
Así las cosas, se concluye que la providencia de 8 de julio de 2022, expedida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos, sustantivo, como tampoco por desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, que amerite la intervención del juez de tutela.
DECISIÓN Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de 2 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio de la cual negó la solicitud de amparo presentada por la Ladrillera Helios S.A., contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta - Subsección B, por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 2 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)