11001031500020250129401 — Consejo de Estado

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Demandante: DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Revoca la negativa para en su lugar, declarar la improcedencia por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala decide la impugnación instaurada por la parte actora contra la sentencia del 28 de abril de 2025, por la cual la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo El señor Danny Alexander Ramírez Rojas presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga con la finalidad de que se protegiera su derecho fundamental del debido, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias del 28 de junio y 29 de noviembre de 20231, dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 68001-33-33- 013-2018-00135-00/01. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, la parte actora pretende: Se solicita al Juez Constitucional amparar los derechos fundamentales del Municipio de Piedecuesta, y del suscrito en calidad de coadyuvante, al debido 1 Mediante proveído del 4 de octubre de 2024 se negó la solicitud de aclaración de la sentencia, la cual formuló el aquí accionante en dicho proceso ordinario.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 proceso y acceso a la administración de justicia en el marco del proceso judicial cuya radicación es No. 680013333013 - 2018 - 00135 - 01.

Y, en consecuencia, se pide: - ANULAR la sentencia de primera instancia proferida el 28 de junio de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga. - ANULAR la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander que confirmó la sentencia del 28 de junio de 2023 proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del circuito de Bucaramanga. - ORDENAR al Juzgado Trece Administrativo Oral del circuito de Bucaramanga. que dicte nuevamente una sentencia en la que se tome en consideración el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto y en la que defina, conforme a derecho, las pretensiones de la demanda, en especial en que se haga una clara distinción entre la competencia constitucional del Concejo Municipal para modificar la estructura de la Administración municipal y la competencia constitucional del alcalde municipal para modificar la planta de empleos del Administración municipal. - ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que dicte nuevamente una sentencia en la que se tome en consideración el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto y en la que defina, conforme a derecho, las pretensiones de la demanda, en especial en que se haga una clara distinción entre la competencia constitucional del Concejo Municipal para modificar la estructura de la Administración municipal y la competencia constitucional del alcalde municipal para modificar la planta de empleos de [la] Administración municipal.

En el caso de no acceder a lo anterior, subsidiariamente se solicita: - ANULAR el numeral tercero de la sentencia del 28 de junio de 2023 proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga y, en consecuencia, modificar y limitar el componente de restablecimiento del Derecho frente al pago de salarios y prestaciones sociales, de acuerdo con los criterios y topes trazados en la sentencia SU-556-2024. 1.3.

Hechos La parte actora indicó que mediante Resolución 1344 del 24 de junio de 2015, el señor Jhon Jairo Martínez Martínez fue nombrado en provisionalidad en el empleo de auxiliar administrativo, código 470, grado 02, en la planta global de empleos de la alcaldía del municipio de Piedecuesta (Santander). Refirió que, en el marco del plan de desarrollo municipal para el período 2016 – 2019 “Piedecuesta mi Plan”, el Concejo Municipal dispuso como meta crear nuevas dependencias para cumplir las obligaciones trazadas, motivo por el cual expidió el Acuerdo 017 del 5 de diciembre de 2016, con el que autorizó al alcalde para ejercer “pro tempore” la atribución de determinar la estructura de la Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administración, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Expuso que el 7 de junio de 2017, el municipio suscribió un contrato de consultoría cuyo objeto fue realizar un estudio técnico para la modernización de la estructura administrativa del ente territorial.

Agregó que, a través de la Resolución 0226 del 1 de noviembre de 2017, el aquí actor, en su condición de alcalde para ese momento, delegó las funciones en el secretario general (en lo sucesivo el secretario) por motivo de una comisión en la ciudad de Bogotá el 2 de noviembre del mismo año y que, por medio del Decreto 110 de esa misma fecha, el secretario modificó y definió la estructura administrativa del ente territorial.

Mencionó que, a su vez, mediante el Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017, el alcalde estableció la planta de empleos de la administración central del ente territorial en cuanto suprimió 131 cargos existentes, entre ellos el que ocupaba el señor Jhon Jairo Martínez Martínez; además, creó 137 nuevos y que, a través de la Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, se definió la incorporación de los servidores públicos del ente territorial a la nueva planta de empleos.

Explicó que, frente al caso concreto del señor Martínez Martínez, quien ejercía un cargo protegido por fuero especial de protección laboral, se mantuvo provisionalmente, pero en la planta de cargos transitoria, decisión que fue notificada el 10 de noviembre siguiente a sus destinatarios. Refirió que, por comunicación sin número del 8 de noviembre de 2017, se le informó al señor Martínez Martínez que el empleo que ocupaba había sido suprimido y no era posible su incorporación en las plazas permanentes recién creadas, pero, en todo caso, se dispuso su inclusión en un empleo transitorio mientras se obtenía el permiso por parte de un juez laboral para hacer efectiva su desvinculación, debido al fuero sindical que imponía dicho trámite previamente al retiro.

Manifestó que el 28 de junio de 2018, el señor Jhon Jairo Martínez Martínez promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio para que se declarara la nulidad de los Decretos 110 del 2 de noviembre de 20172, 111 del 3 de noviembre de 20173, 112 del 7 de noviembre de 20174, 228 del 7 de noviembre 2 Por el cual se modifica y se define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta 3 Por el cual se establece la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedecuesta y se dictan otras disposiciones. 4 Por el cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía municipal de Piedecuesta.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 20175, 237 del 7 de noviembre de 20176, 120 del 21 de noviembre de 20177 y 229 de 7 de noviembre de 20178.

Precisó que, este proceso se identificó con el radicado 68001-33-33-013-2018-00135-00. Señaló que, mediante sentencia del 28 de junio de 2023, el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga inaplicó los Decretos 110 y 111 de 2017 y declaró la nulidad de los demás únicamente en lo referente al señor Martínez Martínez y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó reintegrarlo al cargo que ocupaba o a otro equivalente de similares condiciones, así como el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta que se hiciera efectivo su reintegro, decisión contra la cual el municipio de Piedecuesta y el aquí actor, en su calidad de coadyuvante en aquel proceso, presentaron recurso de apelación. En concreto, dicho proveído dispuso lo siguiente:

PRIMERO: INAPLICANSE los Decretos 110 y 111 del 2 y 3 de noviembre de 2017, de conformidad con la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLARESE la nulidad del Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, la Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017, la Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, el Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017 y la Resolución No 229 del 7 de noviembre de 2017 en lo que respecta al señor JHON JAIRO MARTINEZ MARTINEZ.

TERCERO: CONDÉNASE a título de restablecimiento al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, a reintegrar al señor JHON JAIRO MARTINEZ MARTINEZ, sin solución de continuidad, al cargo de AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES, CÓDIGO 470, GRADO 02, o a otro equivalente o de similares condiciones de ingresos. Y a PAGARLE los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta que se haga efectivo el reintegro al servicio, descontando cualquier valor que el demandante haya recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 de la Constitución.

CUARTO: Las sumas que resulten de la condena anterior se actualizarán en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia y devengarán intereses en cuanto se den los supuestos de hecho previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. 5 Por la cual se hace la distribución de los empleos de la planta de la alcaldía municipal de Piedecuesta. 6 Por medio de la cual se incorporan unos servidores públicos a la planta de empleos de la Alcaldía municipal de Piedecuesta. 7 Por medio del cual se crean unos empleos de carácter transitorio para atender necesidades urgentes en el municipio de Piedecuesta. 8 Por el cual se termina unos encargos y en consecuencia un nombramiento provisional en vacancia temporal.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SEXTO: SIN CONDENA en costas de primera instancia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Adujo que en la precitada providencia se indicó que el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 estaba viciado de nulidad por falta de competencia, pues el él como alcalde no podía delegar una función de la cual no era titular, por lo que, a su vez, se consideró que los demás actos por estar fundamentados en dicho acto, también debían declararse nulos.

Precisó que, su vinculación al proceso se dio en calidad de coadyuvante del municipio de Piedecuesta mediante auto del 31 de agosto de 2023 –proferido por el juzgado en mención-, pues para la época de los hechos fungía como alcalde de dicho ente territorial. Indicó que el municipio en mención presentó recurso de apelación en contra de sentencia de primera instancia, pues consideró que se desconoció el contenido de las Resoluciones 1344 del 24 de junio de 2015 y 229 del 7 de noviembre de 2017, por medio de las cuales se produjo el nombramiento y posterior desvinculación del señor Jhon Jairo Martínez Martínez, respectivamente, con las que, supuestamente, demostraban que no hacía parte de la planta de personal de la administración central, sino de la planta de cargos adscritos al sector educativo del municipio, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se observa que, en la providencia demandada se incluyó dentro de los argumentos de dicho recurso, lo siguiente: Informa que en el caso del actor este ocupaba el cargo por el sistema conocido como ESCALERA, el empleo AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES Código 470 grado 02, en virtud del encargo realizado a la señora INÉS RAMÍREZ CALDERÓN en el empleo de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 01, quien también ocupaba ese cargo, en virtud del encargo de la señora ANGELA PATRICIA CALA GALVIS en el empleo Profesional Universitario Código 219 Grado 02, con lo cual, al suprimirse mediante el Decreto 111 de 2017 el empleo de Profesional Universitario Código 219 Grado 02 se dio por terminado el encargo de la señora ANGELA PATRICIA CALA GALVIS en el empleo Profesional Universitario Código 219 Grado 02, quien retomó las funciones de su empleo titular Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 01; como consecuencia de lo anterior, se dio la terminación del encargo de la señora INÉS RAMÍREZ CALDERÓN en el empleo de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 01, quien retomó las funciones de su empleo titular Auxiliar de Servicios Generales Código 470 Grado 02.

Finalmente, como consecuencia de lo anterior, se dio por terminado el nombramiento provisional en vacancia temporal del señor JHON JAIRO MARTÍNEZ MARTÍNEZ, en el empleo de Auxiliar de Servicios Generales Código 470 Grado 02, a través de la resolución No. 229 del 07 de noviembre de 2017. Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que, en dicha alzada, se sostuvo que la desvinculación del señor Martínez Martínez no fue producto de una supresión del cargo, sino de la finalización de una cadena de encargos generada por el retorno de los funcionarios titulares a sus empleos y que los Decretos 110 y 111 de 2017, que reorganizaron la estructura administrativa de la administración central, no eran aplicables al cargo desempeñado por el interesado; igualmente, adujo que su expedición fue válida por cuanto el Concejo Municipal había otorgado al alcalde facultades “pro tempore” para ese fin y éste, a su vez, transfirió dichas atribuciones al secretario general mediante la Resolución 226 de 2017, sin que ello comportara una delegación irregular.

Agregó que, como alcalde para aquella época, también recurrió en apelación la sentencia de primera instancia, mediante escrito en el que señaló que la Resolución 226 de 2017, con la cual transfirió funciones al secretario general para la expedición del Decreto 110 de 2017, no fue demandada, motivo por el cual se mantenía incólume su presunción de legalidad, máxime cuando la modificación de la planta estuvo precedida de estudios técnicos que cumplían los requisitos establecidos en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015.

Precisó que, en su alzada, a su vez mencionó que el Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017 fue expedido directamente por él en su condición de alcalde municipal y no por el secretario general, razón por la cual no podía reprocharse la ausencia de competencia para su expedición, y, aun si se admitiera la eventual irregularidad en la expedición de dicho acto, ello no viciaba de nulidad el acto que puso fin al nombramiento provisional del demandante, por cuanto esa determinación tiene un fundamento jurídico autónomo e independiente.

Anotó que, a través de fallo del 29 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión porque las facultades “pro tempore” para determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración que el Concejo de Piedecuesta delegó en el alcalde mediante el Acuerdo 017 de diciembre de 2016, en virtud del artículo 313 de la Constitución Nacional, numeral 3, no podían, a su vez, ser delegadas en el secretario, puesto que el alcalde no era el titular de la función, sino el Concejo.

Agregó que, en dicha providencia de segunda instancia, se indicó que la inaplicación del Decreto 110 de 2017 se dio por haber sido expedido sin competencia, puesto que el representante legal del ente territorial delegó en el secretario una función previamente delegada por el Concejo y, a su vez, declaró la nulidad de los demás actos administrativos por haberse fundamentado en dicho decreto, el cual fue expedido sin competencia. Destacó que, el 11 de diciembre de 2023, en calidad de coadyuvante en ese proceso, pues fue el alcalde implicado, solicitó la aclaración de la sentencia; sin Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 embargo, la solicitud fue negada mediante proveído del 4 de octubre de 2024, porque se dirigió a cuestionar la parte motiva de la decisión. 1.4.

Sustento de la petición La parte actora sostuvo que en la providencia demandada se configuraron los siguientes vicios: 1.4.1. Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución: Sostuvo que la autorización “pro tempore” no es una delegación técnica, sino una habilitación normativa excepcional que le confería, en su condición de alcalde, plena competencia funcional y operativa para ejercerla, por tanto, una vez autorizado, podía delegarla, salvo que el acuerdo lo prohibiera expresamente, lo cual no ocurrió en este caso, ya que la Resolución 0226 de 2017, por la cual delegó las funciones en el secretario, no fue anulada ni suspendida y, por tanto, gozaba de presunción de legalidad.

Señaló que en la providencia cuestionada se anuló el Decreto 111 de 2017 sin realizar un análisis autónomo de su legalidad, con lo cual desconoció la competencia constitucional y legal de él como alcalde. Adujo que dicho acto fue expedido con base en un estudio técnico, disponibilidad presupuestal y con respaldo en el artículo 46 de la Ley 909 de 20049, lo cual le otorgaba validez propia e independiente; sin embargo, en lugar de examinar su contenido, el tribunal lo anuló como consecuencia de la supuesta falta de competencia derivada del Decreto 110 de 2017 por haber sido expedido por el secretario general.

Precisó que el señor Martínez Martínez ostentaba un nombramiento en provisionalidad, por consiguiente, no tenía derecho a la incorporación automática en la nueva planta y tampoco existía un cargo equivalente al suprimido; en consecuencia, su situación jurídica fue resuelta por el Decreto 111 de 2017 (que suprimió el empleo de auxiliar administrativo, código 470, grado 02 de la planta global de la alcaldía del municipio de Piedecuesta) y la Resolución 237 de 2017 (que dispuso que no era posible su incorporación como 9 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO

46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-. … Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 provisional a un empleo permanente) expedidos directamente por él (como alcalde).

Expuso que la anulación de esos actos con base en una supuesta invalidez derivada del Decreto 110 de 2017, implicó que el tribunal incurriera en una interpretación errada, pues no existía una relación causal directa entre ese acto previo y la decisión de retiro, por ende, la providencia judicial desconoció el marco normativo aplicable, el principio de autonomía administrativa y el artículo 315 superior.

Recordó que las competencias otorgadas por la Constitución al Concejo Municipal y alcalde municipal son diferentes, autónomas e independientes, pues en la Constitución Política no se indica ninguna clase de condicionamiento para el ejercicio de las atribuciones otorgadas a cada autoridad. Para tal efecto, incluyó una tabla comparativa del contenido de los artículos 315.710 y 313.611 superiores. 1.4.2.

Desconocimiento del precedente: Indicó que no se tuvo en cuenta el criterio establecido en las sentencias SU-556 de 2014 y 054 de 2015 de la Corte Constitucional, así como la sentencia del 30 de agosto de 2022 proferida por el Consejo de Estado12, en las cuales se ha reiterado que lo procedente en estos casos es una indemnización proporcional entre 6 y 24 meses de salario, atendiendo a la gravedad del daño, la necesidad de reparación y los principios de razonabilidad y equidad.

Mencionó que se ordenó el reintegro pleno sin evaluarse la condición de provisionalidad del demandante ni hacer referencia al precedente constitucional y tampoco se ofreció justificación alguna para apartarse de tales decisiones, pese a su pertinencia y carácter vinculante. 1.5. Trámite en primera instancia Mediante auto del 10 de marzo del 2025, el a quo admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar al presidente y a los magistrados integrantes 10 ARTICULO 315.

Son atribuciones del alcalde:…7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 11 ARTICULO 313.

Corresponde a los concejos:…6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 12 Al respecto, señaló: “En la sentencia bajo radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892- 2017) con fecha del 30 de agosto de 2022, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia acogiendo los criterios de la sentencia SU-556 de 2014”.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 del Tribunal Administrativo de Santander y al titular del Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.

Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés al alcalde del municipio de Piedecuesta y a los señores Jhon Jairo Martínez Martínez, Inés Ramírez Calderón y Ángela Patricia Cala Galvis. Adicionalmente, requirió copia del expediente ordinario, objeto de la demanda constitucional. 1.6. Contestaciones e intervenciones 1.6.1. Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga La titular de dicho despacho judicial solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional debido a que es evidente el desacuerdo del accionante con la decisión que resultó contraria a sus intereses, lo cual no resulta suficiente para dejar sin efectos la decisión censurada. 1.6.2.

Municipio de Piedecuesta Esta entidad territorial señaló que, con fecha 11 de diciembre de 2023, radicó ante el Tribunal Administrativo de Santander una solicitud de aclaración y/o adición y/o complementación de sentencia, respecto de la providencia dictada el día 29 de noviembre de 2023, en el marco del proceso identificado con el radicado 68001-33-33-013-2018-00135-00/01.

Afirmó que la solicitud de aclaración se presentó con el fin de obtener precisión respecto a la vinculación legal y reglamentaria del señor Jhon Jairo Martínez Martínez con el municipio de Piedecuesta y la causal de retiro del servicio, la cual, dista del proceso de reestructuración o rediseño institucional del año 2017. Mencionó que, no obstante, mediante Resolución 770 del 27 de junio de 2023, se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad del señor Jhon Jairo Martínez Martínez a partir de esa fecha, con ocasión a su renuncia voluntaria presentada el mismo día bajo el radicado PDC2023ER0028200 en el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC).

Refirió que, en ese sentido, el municipio de Piedecuesta ya dio cumplimiento a la orden de reintegro que se dispone dentro de este proceso, inclusive, antes de que se emitiría decisión de fondo dentro del mismo, lo que quiere decir que el señor Jhon Jairo Martínez Martínez ya fue restablecido en lo que respecta a la orden de reintegro, derecho al cual, él renunció voluntariamente, mostrando así, su decisión de no continuar vinculado laboralmente con el municipio de Piedecuesta.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Adujo que se solicitó al tribunal que considerara esta situación sobreviviente, a efectos de delimitar la cuestión planteada y que debe ser adicionada, con relación al restablecimiento del derecho del señor Martínez Martínez, en tanto que, exigir nuevamente su reintegro, carecería de fundamento legal.

Precisó que, el 4 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander profirió auto donde resolvió solicitud de aclaración de sentencia respecto de lo pedido por el aquí accionante; sin embargo, en dicha decisión no se tuvo en cuenta la solicitud formulada por el municipio de Piedecuesta, omitiendo cualquier pronunciamiento respecto a los aspectos específicos planteados.

Expuso que esta omisión ha generado incertidumbre sobre el alcance y aplicación de la sentencia, lo que repercute directamente en los intereses del municipio, al no contar con claridad suficiente para garantizar la correcta interpretación y ejecución de lo dispuesto por el fallo judicial. Mencionó que, por lo anterior, la omisión de tales precisiones genera incertidumbre sobre el alcance y la aplicación de la sentencia, lo que podría derivar en consecuencias negativas para los intereses del municipio.

Señaló que, en virtud del principio de seguridad jurídica, es indispensable que los fallos sean claros, comprensibles y ejecutables sin dar lugar a dudas o interpretaciones contradictorias, motivo por el cual “requiere que el despacho analice y resuelva de manera detallada la solicitud presentada por el municipio de Piedecuesta y que no fue resuelta de fondo (sic)”. 1.7.

Fallo impugnado Mediante sentencia del 28 de abril de 2025, la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado13. Indicó que, en el caso concreto, se observó que el alcalde no actuaba en ejercicio de una función conferida por la Constitución y la ley a su cargo, sino de una autorización excepcional y extraordinaria conferida por el Concejo de Piedecuesta, lo cual justifica la exigencia de que dicha facultad se ejerza directamente, sin que pueda ser delegada sin habilitación expresa.

Mencionó que no se advertía una violación del texto constitucional, sino una interpretación razonable de su alcance, sin que se evidencie en modo alguno que dicha decisión pueda ser tachada de arbitraria o mucho menos que haya 13 Con auto del 7 de abril de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó el sorteo de conjueces para conformar la sala de decisión, puesto que, la ponencia previa no alcanzó la mayoría. Para tal efecto, se indicó: “… se acudirá de manera preferente a los demás magistrados de la Sección Tercera, de conformidad con el Comunicado no. 1 de la Presidencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 22 de febrero de 2024.” Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 desconocido abiertamente y de manera frontal normas superiores.

Manifestó que, contrario a lo señalado por el accionante, la sentencia cuestionada y objeto de estudio no inaplicó el Decreto 111 de 2017 sin un análisis particular, sino que explicó que este acto encontraba su fundamento en el Decreto 110 de 2017, cuya invalidez afectaba su legalidad por el fenómeno de decaimiento del acto administrativo.

Recordó que el tribunal estableció que el Decreto 111 de 2017 materializaba la reestructuración que había sido previamente definida en el Decreto 110 del mismo año, de manera que, como este último fue proferido sin competencia, los actos subsiguientes y que encontraban su causa jurídica y material en aquél, resultaban ilegales por esa misma causa, razonamiento que no es arbitrario ni manifiestamente irrazonable, pues, por el contrario, parte del análisis de la cadena normativa y funcional entre los actos, de conformidad con los principios que rigen la validez y eficacia de éstos.

Señaló que la sentencia no desconoció la legalidad ni los principios de presunción de validez, conservación del acto administrativo o seguridad jurídica; por el contrario, analizó los actos demandados a la luz del régimen jurídico de la función pública y de las competencias institucionales y concluyó, a partir de un ejercicio hermeneútico debidamente razonado, que la falta de competencia para expedir el acto primigenio viciaba a los posteriores, en tanto aquellos se apoyaron en el primero. Aclaró que el hecho de que la Resolución 0226 de 2017 –acto de delegación– no haya sido demandada como lo adujo el actor, no impedía que el tribunal examinara la incidencia directa de dicha determinación en la modificación de la estructura de la administración. En relación con el desconocimiento del precedente, el a quo indicó que, la sentencia SU-556 de 2014 no resulta aplicable al caso concreto en lo que concierne a los límites indemnizatorios, por cuanto el supuesto fáctico que originó dicha regla no se presenta en este proceso.

Manifestó que la Corte Constitucional, en aquella oportunidad, analizó varios casos de empleados públicos vinculados en provisionalidad que fueron desvinculados mediante actos administrativos que declararon la insubsistencia de unos nombramientos sin motivación alguna, es decir, decisiones unilaterales, discrecionales y carentes de justificación por parte de la administración14. 14 Además, señaló que “Frente a ese escenario, la Corte consideró vulnerado el debido proceso y determinó que el restablecimiento económico debía tener carácter indemnizatorio, limitado a un rango razonable entre seis (6) y veinticuatro (24) meses, para evitar reparaciones excesivas o ficticias.” Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Adujo que, en contraste, en el presente caso la desvinculación del actor no fue producto de una insubsistencia inmotivada, sino de una reestructuración institucional formalmente adoptada por el municipio, respaldada en estudios técnicos y, fue autorizada mediante el Acuerdo Municipal 017 de 2016.

Consideró que, “dichos antecedentes” no resultaban vinculantes ni de imperiosa aplicación para el caso concreto, en tanto que la regla allí trazada no era vinculante para el asunto analizado, por el contrario, el juez natural actuó dentro del margen interpretativo que le otorgan la Constitución y la ley, en cuanto valoró el daño probado y dispuso el restablecimiento conforme a las consecuencias de la nulidad declarada.

En el mismo sentido, por idénticas razones consideró que tampoco constituía precedente para el caso concreto la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del “30 (sic)” de agosto de 2022 (radicación 11001-03- 25-000-2017-00151-00), por cuanto en ella la Corporación acogió para casos similares los criterios de la sentencia SU-556 de 2014, previamente analizada.

En este punto, indicó que, el asunto de la referencia no guardaba similitud fáctica ni jurídica con aquellos. Precisó que, en gracia de discusión, no se configuró el defecto alegado por cuanto la providencia cuestionada sí aplicó la regla jurisprudencial unificada, en lo esencial, en tanto expresamente ordenó descontar de la condena los valores percibidos por el actor en otras relaciones laborales dentro del sector público durante el período de desvinculación, lo cual se ajusta directamente a la ratio decidendi de dicha sentencia. Aclaró que la jurisprudencia unificada no fijó un tope indemnizatorio ni una tabla cerrada, como erradamente sostuvo el actor, sino que resolvió una tensión interpretativa existente en la jurisprudencia acerca de si podían o no descontarse de la condena los ingresos recibidos en otras entidades públicas cuando el servidor provisional había sido reintegrado judicialmente tras la nulidad del acto de desvinculación. Al respecto, agregó que la Sala Plena resolvió afirmativamente esta cuestión en cuanto indicó que “…sí proceden dichos descuentos, lo cual armoniza el principio de reparación integral con el principio de legalidad presupuestal y el artículo 128 de la Constitución”.

Expuso que el fallo cuestionado aplicó precisamente esa regla en cuanto ordenó el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro, pero condicionó expresamente ese reconocimiento a la deducción de los valores percibidos en otras relaciones laborales con entidades públicas.

Indicó que no se desconoció el precedente unificado invocado, por el contrario, se aplicó de manera expresa la regla allí definida, al ordenarse el descuento de los ingresos percibidos por el actor en otras vinculaciones laborales públicas, Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 como medida para limitar la reparación a lo estrictamente debido.

Refirió que, en cuanto a la sentencia SU-055 (sic) de 2015 esta fue proferida dentro de un caso en el que un servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera fue retirado del servicio mediante un acto que careció absolutamente de motivación y que luego fue reintegrado por orden judicial, lo cual generó una controversia sobre el alcance de la indemnización que debía reconocerse en su favor y allí la corte reiteró lo señalado previamente en la SU- 556 de 2014.

Mencionó que esa decisión no resulta aplicable ni vinculante al caso que se analiza, por cuanto parte del retiro discrecional sin motivación y su regla sobre los límites indemnizatorios se dirige a evitar la ficción de continuidad en contextos de abuso de poder, lo cual no se presenta en este caso, en consecuencia, no se desconoció su contenido, porque no se encontraba en una hipótesis fáctica ni normativa coincidente.

Concluyó que las sentencias invocadas no constituyen un precedente vinculante al caso en estudio, porque se trataron de supuestos fácticos y jurídicos distintos, de modo que este reparo no tiene vocación de prosperidad. 1.8. Impugnación Mediante escrito enviado electrónicamente el 13 de mayo de 2025, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, que fue notificada el 8 de mayo del mismo año. Hizo referencia a las circunstancias fácticas que dieron origen al proceso ordinario objeto de demanda, para destacar que la condena patrimonial impuesta al municipio de Piedecuesta (derivada de la orden de restablecimiento del derecho) se soporta en una lectura equivocada de normas de rango constitucional, en concreto, aquellas que soportan el marco de la actuación administrativa adelantada por cada autoridad que intervino en el proceso de rediseño institucional y que debió considerar la autoridad judicial.

Mencionó que por esa razón insistía en el estudio de fondo de la solicitud de amparo presentada como único mecanismo para proteger los derechos fundamentales del municipio de Piedecuesta, puesto que, en su condición de exalcalde de dicho municipio, podría resultar injustamente afectado por una orden judicial excesiva, adoptada sin los filtros constitucionales de razonabilidad y equidad fiscal.

Expuso que, el a quo incurrió en la errónea interpretación del alcance de las facultades “pro tempore” otorgadas al alcalde por el Concejo Municipal; además de que no se tuvo en cuenta la falta de análisis autónomo del Decreto 111 de 2017 y vulneración del artículo 315.7 de la Constitución Política. Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Refirió que la sentencia demandada consideró que el Decreto 111 de 2017 (supresión de cargos) es al estar vinculado causalmente con el Decreto 110 de 2017, expedido por el secretario.

Adujo que tal razonamiento no es acertado si se tiene en cuenta que el Decreto 111 de 2017 fue expedido por el propio alcalde y estuvo respaldado en estudio técnico independiente, así como en la disponibilidad presupuestal, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015. Insistió en el argumento según el cual la autoridad judicial de segunda instancia omitió valorar de manera autónoma e individual la legalidad del Decreto 111 de 2017, en tanto omitió la obligación de manifestar expresamente los fundamentos que lo llevaron a inaplicar el Decreto 111 de 2017 y a declarar la nulidad de los demás actos administrativos demandados, más allá de su relación con el Decreto 110 de 2017.

Añadió que, con ello, se sustituyó el análisis técnico por una conclusión mecánica derivada de un acto anterior, lo que vulnera el debido proceso y el control integral de legalidad. Reiteró que, con la providencia demandada, también se incurrió en un desconocimiento constitucional en materia de indemnización a empleados provisionales.

Expuso que se concluyó que la sentencia SU-556 de 2014 no era aplicable al caso concreto, por tratarse de una desvinculación producto de una reestructuración y no de una insubsistencia inmotivada. Agregó que la ratio decidendi de esa providencia, reiterada en la SU-054/15 y asumida por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 30 de agosto de 2022 (radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00), es que los empleados en provisionalidad no tienen derecho a la continuidad plena en el cargo, y que el restablecimiento de sus derechos laborales debe ser indemnizatorio, proporcional y razonable, para no generar una ficción jurídica de estabilidad.

Resaltó que, en dicha providencia de unificación del Consejo de Estado, se indicó: “175.1 Los provisionales desvinculados ilegalmente del servicio tendrán derecho a un restablecimiento económico proporcional, el cual podrá ser liquidado por el juez en atención al tiempo real de servicio que se demuestre en cada caso, teniendo en cuenta para el efecto el último salario devengado, de conformidad con la tabla prevista en el párrafo 150”.

Y a continuación se expone la tabla en mención: Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Refirió que, por lo anterior, no existe un condicionamiento expreso que sujete la aplicación de la regla de unificación solo a aquellos casos en los que el funcionario sea desvinculado en virtud de la declaratoria de insubsistencia, sino que expresamente se hace referencia a los “provisionales desvinculados ilegalmente del servicio”, como es el caso, teniendo en cuenta lo resuelto a la fecha en el proceso de referencia. Por lo tanto, consideró que, dicho precedente vinculante es claramente aplicable al caso bajo estudio.

Indicó que, contrario a lo sostenido en la sentencia de tutela impugnada, la regla jurisprudencial establecida por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 30 de agosto de 2022, radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017), sí fijó un criterio indemnizatorio concreto aplicable a los casos de reintegro de funcionarios provisionales, consistente en calcular el monto de la reparación con base en el tiempo de servicio y el último salario devengado, dentro de un límite proporcional que no puede exceder 24 meses de salario.

Expuso que dicha jurisprudencia no solo armoniza el principio de reparación integral con el principio de legalidad presupuestal (artículo 345 Constitución Política) y el artículo 128 superior, sino que además busca evitar la ficción de continuidad laboral en aquellos eventos en que el retiro no provenga de un acto arbitrario, sino de una decisión estructural de la administración. Mencionó que, a pesar de su carácter unificador, esta regla fue completamente desconocida por el tribunal demandado en la sentencia de segunda instancia, al ordenar el pago pleno de salarios y prestaciones desde la fecha de desvinculación hasta el momento del reintegro efectivo, sin ningún tipo de límite o modulación, lo cual puede conducir a un restablecimiento económico desproporcionado y contrario a los estándares jurisprudenciales vigentes, incluso superando el tope máximo de 24 salarios previsto por la citada sentencia de unificación. Manifestó que, con la providencia cuestionada, se vulneró el principio de Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 sostenibilidad fiscal y responsabilidad fiscal de la administración, pues ordenó el reintegro pleno y el pago integral de salarios, prestaciones y demás derechos laborales a un funcionario vinculado en provisionalidad, desde la fecha de su desvinculación (noviembre de 2017) hasta su efectivo reintegro, sin establecer límite temporal alguno, incurre en una grave afectación al principio de sostenibilidad fiscal, consagrado en el artículo 334 de la Constitución Política.

Advirtió que la ejecución de este tipo de fallos sin sustento presupuestal claro y sin modulación judicial del restablecimiento del derecho puede derivar, en el futuro, en el inicio de acciones de repetición contra quienes hubieren tomado decisiones administrativas o presupuestales durante el período de la desvinculación. Mencionó que la decisión judicial demandada desconoce los límites constitucionales al gasto público, desatiende el precedente jurisprudencial en materia de reparación proporcional y compromete injustificadamente los recursos del erario, afectando la autonomía fiscal del municipio (artículo 287 constitucional) y los principios de eficiencia y responsabilidad de la gestión pública (artículo 209 superior y Ley 610 de 2000).

Consideró que dicha sentencia debe ser anulada por vulnerar el principio de sostenibilidad fiscal como parámetro de interpretación obligatoria para el juez de lo contencioso administrativo, especialmente cuando se ordenan prestaciones patrimoniales de alto impacto sin modulación alguna. Por lo anterior, solicitó lo siguiente: 1. Revocar el fallo de tutela de primera instancia y acceder, en consecuencia, al amparo de los derechos fundamentales del Municipio de Piedecuesta y del suscrito, los cuales fueron vulnerados con la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Santander el 28 de noviembre de 2023 en el curso del proceso con radicación No. 680013333013 - 2018 - 00135 – 01. 2.

Anular las sentencias del Juzgado 13 Administrativo Oral de Bucaramanga (28 de junio de 2023) y del Tribunal Administrativo de Santander (29 de noviembre de 2023). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 199115, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el artículo 25 del Acuerdo 080 de 15 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2. Cuestión previa En calidad de vinculado como tercero con interés en el resultado de este proceso, el municipio de Piedecuesta indicó que, el 4 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander profirió auto donde resolvió solicitud de aclaración de sentencia respecto de lo pedido por el aquí accionante; no obstante, no ha resuelto la solicitud formulada por dicho ente territorial.

Al respecto, se debe precisar que, la aludida petición debe presentarse ante el tribunal demandado y, no en sede de la acción de tutela; por lo que no se emitirá pronunciamiento alguno sobre el asunto en particular. Adicionalmente, se observa que, si bien el actor hizo referencia a la “defensa de los derechos del municipio de Piedecuesta”, lo cierto es que, ello lo expresó pues a su juicio, en su condición de exalcalde de dicho ente territorial, podría resultar injustamente afectado por una orden judicial excesiva, adoptada sin los filtros constitucionales de razonabilidad y equidad fiscal.

No obstante, la presente acción de tutela se analizará en lo que corresponda a la defensa de sus derechos fundamentales, mas no a los atinente a la persona jurídica municipal, pues frente a ella, el accionante carece de legitimación en la causa por activa. 2.3. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la providencia de primera instancia conforme a lo planteado por la parte impugnante.

Por tanto, en el evento de superarse los requisitos generales de procedencia, se analizará si el Tribunal Administrativo de Santander vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, con ocasión de la sentencia del 28 de junio de 2023, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 68001-33-33-013-2018-00135-00/01, con la cual confirmó la decisión de primera instancia que ordenó el reintegro laboral del señor Jhon Jairo Martínez Martínez, así como el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir por su desvinculación de la administración del municipio de Piedecuesta (Santander).

Por tanto, se revisarán a efectos de solucionar el problema jurídico: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos adjetivos; y (iii) el caso concreto. Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 2.4.

Caso concreto La parte accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al confirmar la decisión de primera instancia que ordenó el reintegro laboral del señor Jhon Jairo Martínez Martínez, así como el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir por su desvinculación de la administración del municipio de Piedecuesta (Santander).

Para tal efecto, consideró que con dicha providencia se incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. El a quo denegó la protección invocada, previo a considerar que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto a los defectos específicos en mención, el juez de tutela de primera instancia señaló que ninguno se configuraba con la decisión demandada. La parte accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, para lo cual reiteró sus argumentos iniciales. Para resolver, se considera: Una vez revisado el contenido de la impugnación presentada se encuentra que, si bien el a quo sostuvo que se cumplía el presupuesto de la relevancia constitucional, lo cierto es que el asunto no cumple con el mencionado requisito, por lo siguientes motivos: El juez de tutela de primera instancia, en cuanto al presupuesto en mención, estableció lo siguiente: Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute es constitucionalmente relevante, en tanto lo que se reprocha es que el tribunal demandado en segunda instancia incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución por declarar la nulidad del acto de reestructuración de la planta de personal del municipio por presunta falta de competencia del alcalde, sin tener en cuenta que actuó en ejercicio de las facultades que le confiere directamente el artículo 315 de la Constitución Política y desconoció tres precedentes supuestamente vinculantes.

Para establecer si un asunto cuenta con relevancia constitucional no basta con hacer la simple indicación de su cumplimiento como lo señaló el a quo, pues como presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”16.

De igual manera, se precisa que dicho requisito tiene tres finalidades, a saber: … (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional17 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad18; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales19 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces20.

Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez constitucional tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. Así, se observa que los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución se fundamentaron en un reproche de naturaleza legal, en cuanto a la interpretación normativa que efectuó el tribunal demandado frente al reintegro laboral del señor Jhon Jairo Martínez Martínez, pues según el actor, se transgredió el artículo 315 de la Constitución Política por desconocer la facultad de los alcaldes para modificar la planta de personal del ente territorial, así como su facultad para delegar en un subalterno la autorización “pro tempore” otorgada por el Concejo Municipal.

En este caso, se precisa que en la providencia acusada se inaplicó el Decreto 111 de 2017 luego de determinar que este acto encontraba su fundamento en el Decreto 110 de 2017, cuya invalidez afectaba su legalidad por el fenómeno de decaimiento del acto administrativo. En lo particular, se indicó: Falta de competencia del Secretario General del Municipio de Piedecuesta para expedir los Decretos 110 y 111 de 2017.

Indica, la parte accionante que los actos acusados inmersos en los Decretos 110 y 117 se deben inaplicar por inconstitucionalidad e ilegalidad, en razón que se expidieron de forma irregular y sin competencia, argumentando que a través de la Resolución No. 226 del 1 de noviembre de 2017, el Alcalde de Piedecuesta delegó sus funciones en el señor Fredy Alberto Almeida Sierra en su condición de Secretario General de la administración, sin establecer dentro las mismas aquellas relacionadas con el proceso de reestructuración administrativa, función 16 Sentencia SU 573 de 2019. 17 “Sentencia C-590 de 2005.” 18 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 19 “Sentencia C-590 de 2005.” 20 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 que al no ser original o propia del alcalde sino del Concejo Municipal, otorgada de forma pro tempore no podía delegarse, insistiendo bajo esa óptica en que el Decreto 110 de 2017 a través del cual se modificó y definió la estructura administrativa de Piedecuesta se expidió sin competencia. Señala que al encontrarse viciado de nulidad el Decreto 110 de 2017, se afectó la validez de los actos administrativos proferidos con posterioridad a éste.

Asimismo, reitera que la facultad pro tempore que el Concejo Municipal le transfirió al Alcalde de Piedecuesta para modernizar o reorganizar la estructura de la administración municipal constituye un acto de delegación, por lo que el alcalde municipal de Piedecuesta, no podía delegar la función que el Concejo le había conferido a través de delegación, insistiendo que está prohibido por regla general en el ordenamiento jurídico la subdelegación, no siendo lógico en su criterio la transferencia de funciones sobre el mismo objeto a otra persona en el que no estaba autorizada para subdelegar. … De acuerdo a lo anterior, encuentra la Sala que, en el Municipio de Piedecuesta Santander, el Concejo Municipal trasladó la competencia a él asignada en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional en cabeza del Alcalde Municipal, estando en consecuencia facultado el burgo maestre para proferir los actos administrativos tendientes a reorganizar o modernizar la estructura de la administración Municipal.

No obstante ello, la estructura administrativa del Municipio de Piedecuesta fue definida mediante Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General de dicha municipalidad en virtud del acto de delegación de funciones conferido por el Burgo maestre, mediante la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017, encontrando la Sala una ilegalidad en dicha actuación en la medida que la facultad conferida al mandatario municipal no podía ser objeto de delegación por parte de éste en uno de sus colaboradores porque no era el titular de la función que delegó, recordemos que la función de determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias se encuentran en cabeza del Concejo Municipal, por disposición Constitucional y no del Alcalde.

El Alcalde Municipal sólo puede delegar aquellas funciones del cual es titular, siendo éste un elemento constitutivo de la delegación, según definió la H. Corte Constitucional en sentencia C-036/05… … Así las cosas, al haberse expedido el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta, éste se impregna de ilegalidad al no ser expedido por funcionario competente, pues se insiste, el burgomaestre no podía delegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore, siendo el único facultado para definir la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, el Alcalde Municipal y sólo por el tiempo previsto en el Acuerdo Municipal 017 del 5 de diciembre de 2016.

Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Si bien le asiste razón al coadyuvante en cuanto a que la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017 no fue objeto de demanda y no ha sido declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que ese hecho no legitima al Secretario General, para definir la estructura de la administración municipal.

En ese orden de ideas, el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 está viciado de nulidad y en consecuencia procede su inaplicación por ilegalidad. De igual manera, se encuentra que, el tribunal acusado se pronunció sobre la afectación de los actos que se expidieron con fundamento en el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se modificó y estructuró la administración municipal del municipio de Piedecuesta, acto administrativo que, por estar viciado de nulidad, los posteriores que fueron expedidos también adolecían de ilegalidad al estar inmersos en la causal de falsa motivación. A su vez, se observa que la autoridad judicial demandada consideró que el vicio de nulidad del Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 afectaba la legalidad del acto de supresión, en cuanto la nueva planta global de personal se fijó acorde con la estructura de la administración municipal fijada en dicho decreto que fue expedido sin competencia para ello y que constituyó el fundamento del acto que afectó la situación laboral del demandante, pues con la nueva planta de personal de la administración municipal, la señora Inés Ramírez Calderón debió retornar al cargo que desempeñaba el demandante en provisionalidad y por consiguiente el señor Martínez Martínez quedó desvinculado.

Para la Sala, los reparos del accionante no revisten relevancia constitucional, puesto que, prima facie, no denotan la vulneración alegada, ya que el estudio realizado por la autoridad judicial corresponde a la cadena normativa y funcional entre los actos, de conformidad con los principios que rigen la validez y eficacia de estos. En tal sentido, se observa que la controversia propuesta no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 202221, toda vez que su finalidad es la de convertir la acción de tutela en una instancia adicional, sin que se pueda reabrir el debate zanjado en sede ordinaria, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios para su defensa.

En efecto, se encuentra que un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial de la causa no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. 21 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural; además porque la acción de tutela no es un “juicio de corrección” acerca del análisis normativo efectuado por la autoridad judicial demandada.

Así las cosas, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional, por cuanto la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal. Finalmente, se precisa que si bien la parte impugnante reiteró que en su asunto debía aplicarse el criterio del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 30 de agosto de 2022, dictada en el radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00, con la cual se asumió la ratio decidendi de la Corte Constitucional plasmado en la sentencia SU-556/14, reiterada en la SU-054/15, lo cierto es que la decisión emitida en dicho proceso corresponde a la del 9 de agosto de 2022, con la cual al resolver un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se dispuso:

PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciendo que son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público.

SEGUNDO: Las reglas de este fallo de unificación tienen efecto retrospectivo y, por tanto, son vinculantes y obligatorias para los casos pendientes de resolución judicial.

TERCERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante. … Además, se encuentra que la sentencia SU-556/14, reiterada en la SU-054/15, se analizó la situación de los empleados públicos nombrados en provisionalidad cuando son retirados del servicio a través de actos administrativos sin motivación, para lo cual se establecieron unos topes indemnizatorios, así: 3.6.3.13.8.

Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.

Al respecto, se encuentra que la providencia acusada aplicó la regla en cuestión, puesto que ordenó el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro, pero condicionó expresamente ese reconocimiento a la deducción de los valores percibidos en otras relaciones laborales con entidades públicas.

Así, se reitera que la orden que a título de restablecimiento del derecho se emitió en el proceso ordinario consistió en lo siguiente:

Con todo, debe advertirse que, la solicitud de “aclaración, adición y/o complementación” formulada por el municipio de Piedecuesta respecto de la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso ordinario, no ha sido decidida por el tribunal demandado, petición en la que, se observa que dicho ente territorial hizo referencia a la falta de aplicación de los topes indemnizatorios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 556/14; sin embargo, como quedó señalado en la cuestión previa esto corresponde a un asunto de resorte del mencionado ente territorial y no del actor.

En consecuencia, se revocará el fallo de tutela impugnado para declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-01294-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase la sentencia del 28 de abril de 2025, por la cual la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado para, en su lugar declarar la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx