CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Asunto: Resuelve recurso de reposición AUTO INTERLOCUTORIO El apoderado del DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, parte actora, interpuso oportunamente recurso de reposición contra el auto de 20 de septiembre de 2024, por medio del cual el Despacho adecuó el trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó su remisión por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Fundamenta el recurso en los siguientes argumentos: “[…] Esta defensa estima que en el presente caso, se encuentran activos dos (2) de los cuatro (4) casos de procedencia por excepción del ejercicio del medio de control de simple nulidad contra actos administrativos de contenido particular, estos son, el caso No.1 y el caso No. 3 del artículo 137 del C.P.A.C.A., así: (1°) por cuanto lo que busca el Departamento del Tolima con las dos únicas pretensiones de la demanda no es más sino la nulidad de los actos administrativos atacados, sin pretender el restablecimiento de un derecho vinculado a la esfera patrimonial de quien demanda ni de un tercero, y Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 2 (3º) por cuanto los efectos de los actos demandados, tienen incidencia directa en el orden público y social por la afectación en materia grave de diferentes ordenes, entre ellos, el social, que tiene que ver con la prestación de los servicios de salud de los usuarios del HOSPITAL REGIONAL ALFONSO JARAMILLO SALAZAR – EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO.
El interés colectivo o comunitario se ve afectado con las resoluciones demandadas pues estas no solo se encuentran viciadas de nulidad, sino que sus efectos derivan en afectación directa en el orden económico, social y en la prestación de los servicios de salud de los usuarios del sistema de que acuden a servicios en la E.S.E. intervenida y representan un sector vulnerable de la sociedad, enfrentando desafíos socioeconómicos y a su vez, quienes tienen un acceso limitado a recursos médicos.
De entrada, y por considerar de absoluta importancia su revisión, me permitiré citar auto proferido por el Honorable Consejo de Estado1, por el cual se rechaza una demanda impetrada en ejercicio del medio de control de simple nulidad, tras considerar: • El despacho no encuentra que de los actos particulares demandados se derive un especial interés para la comunidad.
Claramente, de esos actos se desprende un interés individual exclusivo para el centro comercial mencionado, no para la comunidad en general. • Además, la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados generaría un restablecimiento automático del derecho del centro comercial Unicentro de Occidente, que se traduciría en que no tendría la obligación de pagar la sanción por no declarar.
Nótese como en la práctica, las ideas por las cuales básicamente se rechazó ese medio de control tras considerar que el medio idóneo para elevar las pretensiones lo era el nulidad y restablecimiento del derecho, fueron aplicadas a unos supuestos fácticos completa y absolutamente diferentes a los del caso que ocupa nuestra atención, por cuanto en el asunto traído a colación, era absolutamente clara la ausencia de interés para la comunidad en general del asunto que se sometía a consideración del alto tribunal y por otro lado, lo era también que se generaría un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de a parte demandante y de carácter patrimonial, pues se traduciría en que ya no tendría que pagar una obligación dineraria contenida en una sanción tributaria por no declarar.
Por ello, solicito muy respetuosamente al Despacho que otorgue al asunto sometido a recurso, un trato diferencial, que se amerita por la ausencia de similitud entre las situaciones, y que hace aún más Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 3 visible cómo en el presente asunto, la esencia del medio de control de simple nulidad se está respetando y merece que la demanda siga su curso y llegue a una decisión de fondo en la cual se retiren o se mantengan en el ordenamiento jurídico los actos administrativos objeto de reparo.
Siguiendo con el desarrollo de los motivos de disenso, debe decirse, que a voces del auto interlocutorio que se recurre, necesariamente cualquier pretensión de simple nulidad de los actos administrativos de contenido particular que son objeto de la presente demanda, conllevará el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de la Gobernadora del Departamento del Tolima (aquí parte demandante), aun cuando no implica el restablecimiento de derechos vinculados a la esfera patrimonial de dicha parte.
Bajo ese mismo entendimiento, no será de recibo ninguna demanda que en ejercicio del medio de control de simple nulidad se presente por cualquier ciudadano contra los actos administrativos que aquí se están pretendiendo enjuiciar, por cuanto según la posición del auto interlocutorio, siempre conllevará el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor, en ese caso, de un tercero; se ejemplifica respetuosamente: a favor de la persona que al momento de la intervención se encontraba ocupando el empleo público de gerente de la E.S.E. o a favor de la Gobernadora del Tolima.
Por ende, mantener la posición adoptada en el auto objeto de recurso, conllevaría a que se rechazaría cualquier demanda presentada por cualquier ciudadano, en cualquier tiempo, que pretenda obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados en este caso, haciendo nugatorio su derecho a accionar. La esencia del medio de control de simple nulidad es la protección del orden jurídico objetivo: Esta defensa considera muy respetuosamente, que lo que se debe analizar en el presente asunto, es que la esencia del medio de control de simple nulidad es la protección del orden jurídico objetivo: La cuestión se centra en aceptar como posible y permitido, que con el retiro del ordenamiento jurídico del acto demandado se afecten situaciones particulares, derechos e incluso se ocasionen daños en uno o varios individuos, inclusive, tratándose entonces de una situación accesoria o, si se me permite de otra manera expresarlo, de una situación derivada del abatimiento de la presunción de legalidad de un acto administrativo. […] Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 4 Lo que plantea la sentencia es que cuando una situación de carácter individual que sea objeto de decisión en un acto administrativo de carácter particular y concreto comporte un interés colectivo o comunitario y a su vez conlleve a la necesidad de hacer prevalecer la legalidad, hace proceder, por excepción, el medio de control de simple nulidad, aun cuando, la restauración del orden jurídico en abstracto puede implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público; de contera, la restauración del orden jurídico en abstracto no puede implicar el restablecimiento de derechos vinculados a la esfera patrimonial […]”.
Sobre el particular, se CONSIDERA: El DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, instauró demanda tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones 2023420000008123-6 de 25 de octubre de 2023, “Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar el HOSPITAL REGIONAL ALFONSO JARAMILLO SALAZAR – EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO identificado con Nit 890.701.718-7”; y 2023162000014882-6 de 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 2023420000008123-6 del 25 de octubre de 2023”, expedidas por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 5 Mediante el auto recurrido, el Despacho adecuó el trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que las resoluciones demandadas son de contenido particular y concreto, pues ordenan la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa de una entidad de salud y, además, se indicó que la parte actora tiene intereses en el asunto, habida cuenta de que su representante legal, esto es, la Gobernadora del Tolima, ocupaba la Presidencia de la Junta Directiva del hospital intervenido, órgano directivo que fue separado, de manera preventiva, a través de los actos administrativos controvertidos, por lo que la eventual anulación de los mismos generaría un restablecimiento automático de sus derechos.
En virtud de lo anterior, se ordenó la remisión por competencia del proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021.
Frente a la anterior decisión el apoderado de la actora interpuso recurso de reposición en el que básicamente sostuvo que en el Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 6 presente caso procede el medio de control de nulidad en virtud de las excepciones previstas en los numerales 1 y 3 del artículo 137 del CPACA, toda vez que: i) con la demanda no pretende “el restablecimiento de un derecho vinculado a la esfera patrimonial de quien demanda ni de un tercero” y, ii) las resoluciones controvertidas “tienen incidencia directa en el orden público y social”, pues repercuten en la prestación de los servicios de salud de los usuarios del Hospital Regional Alfonso Jaramillo Salazar.
De acuerdo con el recuento expuesto en precedencia, el Despacho considera que no le asiste razón al recurrente, pues sus argumentos no desvirtúan la fundamentación jurídica del auto proferido el 20 de septiembre de 2024, en el que, como ya se indicó, se sostuvo que las resoluciones controvertidas son de contenido particular y concreto y afectan directamente intereses y derechos de la parte actora, los cuales se verían restablecidos automáticamente con la eventual anulación de las mismas, en el sentido de que la Gobernadora del Tolima recuperaría su lugar en la presidencia de la junta directiva del hospital intervenido, independientemente de que no hubiese formulado dicha pretensión en su demanda.
En efecto, al ser el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA uno de los directamente afectados con las órdenes contenidas en los actos Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 7 administrativos demandados, -particularmente, la que hace referencia a la remoción de los miembros de la Junta Directiva del Hospital Regional Alfonso Jaramillo Salazar-, su demanda no puede tramitarse como de nulidad, habida cuenta que le asiste un interés particular y concreto en el asunto, el cual no es posible dejar de lado por el solo hecho de afirmar que no pretende restablecimiento del derecho alguno en el presente proceso.
Ahora, en cuanto al argumento de la parte actora en el que manifiesta que bajo la tesis utilizada por el Despacho en el auto recurrido ninguna demanda contra las resoluciones controvertidas podría incoarse en ejercicio del medio de control de nulidad, independientemente de quien la instaure, dado que siempre se generaría un restablecimiento automático para un tercero, en este caso, para la GOBERNADORA DEL TOLIMA, como representante legal de dicho departamento, el Despacho no comparte dicha conclusión, pues es procedente que cualquier ciudadano pueda demandar dichos actos, caso en el cual deberán analizarse los móviles y finalidades de quien acude a la jurisdicción, en aras de determinar si lo que pretende es un control de legalidad en abstracto, propio del artículo 137 del CPACA, o lo que persigue es el restablecimiento de un derecho en cabeza suya o de un tercero, análisis que precisamente se hace en la demanda bajo estudio.
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 8 En el presente caso, la parte actora no puede eludir sus interés particulares y concretos en el asunto y afirmar que únicamente pretende ejercer un control de legalidad en abstracto para salvaguardar el ordenamiento jurídico, pues a diferencia de cualquier ciudadano, una de las órdenes de las resoluciones controvertidas afectan directamente sus derechos en la junta directiva de la entidad intervenida, por lo que su demanda debe tramitarse como de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA.
Cabe señalar que en el recurso de reposición interpuesto no se desvirtúa la existencia de los mencionados intereses particulares de la parte actora, simplemente se reitera que la finalidad de la demanda no es la de restablecer derecho alguno sino la de proteger el ordenamiento jurídico. Sobre el particular, es pertinente resaltar que independientemente de que se afirme que la pretensión de la demanda sea simplemente la anulación de las resoluciones controvertidas por la presunta afectación que éstas generan en el orden público y social, lo cierto es que la eventual declaratoria de nulidad de las mismas generaría un restablecimiento automático de los derechos de la actora de Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 9 forma directa, pues la Gobernadora del Tolima recuperaría su lugar en la presidencia de la junta directiva del hospital intervenido.
Igualmente, es menester resaltar que el restablecimiento de un derecho no necesariamente implica un resarcimiento económico por la ocurrencia de unos perjuicios, sino que también puede presentarse cuando se recupera un cargo en una entidad intervenida, como sucede en el caso en comento. Por lo precedente no se repondrá el auto de 20 de septiembre de 2024, por medio del cual se adecuó la demanda al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, ordenó remitir por competencia el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y así se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO REPONER el proveído de 20 de septiembre de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00239-00 Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 10 SEGUNDO: Ejecutoriado el presente proveído, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera