CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN Procede este despacho a decidir el recurso de reposición interpuesto por el señor Ovidio Moreno Córdoba en contra del auto proferido el 26 de septiembre de 2025, que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Auto que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1. El señor Ovidio Moreno Córdoba interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia1, pues estimó que contraría las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: • Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2013. Radicado 11001-33-31-010-2007-00575-01. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. • Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2014. Radicado 11001-33-31-702-2009-00041-01.
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E). 2. Explicó que, con base en esos pronunciamientos, la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció que: i) «la fecha de retiro es la que determina la norma que rige la situación en cada caso», de modo que el reconocimiento de la asignación de retiro debía hacerse conforme al Decreto 2070 de 2003, aun después de su declaratoria de inexequibilidad en la sentencia C-432 de 2004; ii) el demandante ya contaba con una situación jurídica consolidada; y, iii) por regla general, los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional son ex nunc, por lo que no afectan derechos adquiridos, en virtud del principio de seguridad jurídica. 1 Samai Tribunal, índice 15. 2 Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 3.
Mediante auto del 26 de septiembre de 20252, este despacho rechazó por improcedente el recurso extraordinario, al considerar que las sentencias invocadas no correspondían a decisiones de unificación jurisprudencial. Concretamente, sostuvo que esas providencias «no constituyen un precedente judicial, por cuanto se limitaron a reiterar una postura preexistente […] [ya que] fundamentaron su decisión en el criterio fijado en la sentencia del 1 de marzo de 2012, con radicado 17001-23-31-000- 2005-02204-01».
Además, aludió a la sentencia del 25 de julio de 2019, con radicado 11001-03-15-000-2019-00103-01(AC), proferida por la Subsección A de esta Sección, donde se dijo que sobre el asunto bajo examen no existe un criterio unificado. 1.2. Recurso de reposición y en subsidio súplica 4. El señor Ovidio Moreno Córdoba interpuso el recurso de reposición y en subsidio súplica en contra de la anterior decisión judicial3.
Explicó que el artículo 270 del CPACA establece que las sentencias que decidan recursos extraordinarios deben ser consideradas como decisiones de unificación jurisprudencial. En ese sentido, sostuvo que no había razón para rechazar el recurso interpuesto, pues las sentencias invocadas resolvieron recursos extraordinarios de revisión, «mediante las cuales, establecieron un criterio unificado de los postulados a seguir para determinar el régimen aplicables para el reconocimiento de la prima de actividad a los miembros de la Fuerza Pública». 5.
Consideró que las sentencias referidas establecieron las siguientes tres reglas de derecho: i) el momento del retiro determina el régimen aplicable para el reconocimiento de la prima de actividad «y no la fecha tardía en que la administración expide el acto»; ii) la protección de las situaciones jurídicas consolidadas frente a decisiones de inexequibilidad; iii) la aplicación prospectiva de las sentencias de constitucionalidad, «lo que salvaguarda derechos adquiridos bajo la vigencia de normas luego expulsadas del ordenamiento jurídico».
Por último, estimó que, aunque esos pronunciamientos judiciales fueron proferidos bajo el régimen de transición del CPACA, ello no desvirtúa su carácter de sentencias de unificación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 6. Este despacho es competente para decidir sobre el recurso de reposición interpuesto por el señor Ovidio Moreno Córdoba en contra del auto proferido el 26 de septiembre de 2025, que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en concordancia con lo previsto en el artículo 242 del CPACA4. 2 Samai, índice 4. 3 Samai, índice 8. 4 «ARTÍCULO 242.
REPOSICIÓN. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso». 3 Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 2.2.
Procedencia y oportunidad del recurso de reposición 7. El recurso de reposición es un medio ordinario de impugnación de autos, previsto en el artículo 242 del CPACA, que permite a la autoridad judicial corregir los errores de hecho o de derecho que contenga un auto por esta proferido5. En otras palabras, tiene como propósito convencer al mismo funcionario de que su decisión es errada y, por lo tanto, contraria al ordenamiento jurídico6.
Así las cosas, este juicio de corrección horizontal habilita al juez de la causa para: i) confirmar el auto recurrido; ii) modificar la decisión impugnada; o iii) revocar la providencia atacada7; sin que esa decisión pueda ser objeto de una nueva reposición en los términos del artículo 243A del CPACA8. 8. Según lo ha explicado esta Sección9, a partir de la expedición de la Ley 2080 de 2021, que modificó el CPACA, la reposición pasó a ser el medio de impugnación universal, que procede contra cualquier auto, sin perjuicio de que la decisión en cuestión sea susceptible de otros recursos como el de apelación o súplica10.
Por ende, en el presente caso, sí es procedente el recurso de reposición interpuesto por el señor Ovidio Moreno Córdoba, pues no existe disposición jurídica en contrario que lo impida. 9. Ahora bien, para examinar la oportunidad del recurso, en virtud de la remisión normativa contemplada en el artículo 306 del CPACA11, se debe acudir a lo previsto en el artículo 318 del CGP12, que establece su interposición por escrito dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto recurrido.
En consecuencia, el despacho observa que el presente recurso fue interpuesto el 30 de septiembre de 202513, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue notificado el 29 de septiembre ibidem14. 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, auto AP1021-2017 del 22 de febrero de 2017, proceso con radicado 48919.
M.P. Gustavo Enrique Malo Fernández. 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 18 de marzo de 2010, proceso con radicado 25000-23-26-000- 2000-00764-02(35010). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 8 El numeral 3 del artículo 243A del CPACA establece que no son susceptibles de recurso ordinario alguno los autos que «decidan los recurso de reposición, salvo que contengan puntos no decididos».
Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha expuesto que, «de permitirse la llamada reposición de la reposición, los procesos se harían eternos, sin que la jurisdicción del Estado pudiera dar cumplimiento a su cometido, cual es la solución pacífica de los conflictos». Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-032 del 26 de enero de 2006, proceso con radicado D-5896.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 10 de abril de 2024, proceso con radicado 68679- 33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023). M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de abril de 2022, proceso con radicado 20001- 23-33-000-2020-00679-01 (1679-2022).
M.P. William Hernández Gómez. 11 «ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 12 «ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. […] El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto […]». 13 Samai, índice 8. 14 Samai, índice 7. 4 Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 2.3.
Problema jurídico 10. A partir de los argumentos expuestos por el señor Ovidio Moreno Córdoba, y con el fin de determinar si hay lugar a reponer el auto que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la presente providencia judicial se circunscribirá a responder el siguiente problema jurídico: ¿Existe un criterio unificado sobre el reconocimiento de la asignación de retiro conforme al Decreto 2070 de 2003, aun después de su declaratoria de inexequibilidad en la sentencia C-432 de 2004? 11.
En caso de que la respuesta al problema jurídico sea negativa, no habrá lugar a reponer el auto recurrido. De lo contrario, este despacho repondrá la decisión judicial mencionada y procederá a estudiar los demás requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2.4. Caso concreto 12. El señor Ovidio Moreno Córdoba interpuso el recurso de reposición y en subsidio súplica en contra del auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Expuso que las sentencias invocadas eran de unificación jurisprudencial, ya que resolvieron recursos extraordinarios de revisión en los términos del artículo 270 del CPACA.
En ese sentido, argumentó que esas providencias crearon un criterio unificado sobre el régimen aplicable para el reconocimiento de la prima de actividad a los miembros de la Fuerza Pública. Finalmente, señaló las reglas de derecho que consideró establecidas y añadió que, pese a que fueron proferidas bajo el régimen de transición del CPACA, mantienen su carácter de unificación. 13.
En primer lugar, debe precisarse que, aunque el recurrente hizo referencia al artículo 270 del CPACA, el auto impugnado no desarrolló ese aspecto, ya que el debate no se centró en establecer si las sentencias invocadas cumplían con las características previstas en dicha disposición jurídica. Por el contrario, la discusión se orientó a determinar si tales decisiones constituían un precedente judicial, presupuesto necesario para ser consideradas como sentencias de unificación jurisprudencial.
En consecuencia, el recurso de reposición debía guardar congruencia con lo decidido y controvertir, mediante argumentos concretos, las razones expuestas en el auto recurrido. Por tanto, correspondía al recurrente demostrar por qué los fundamentos de esa decisión resultaban equivocados. 14. Sin perjuicio de lo anterior, se reitera que las sentencias invocadas no son decisiones de unificación jurisprudencial, ya que no tuvieron la intensión de fijar una interpretación o criterio jurisprudencial sobre los efectos en el tiempo del Decreto 2070 de 2003.
Si bien el recurrente manifiesta que «establecieron» una serie de reglas de derecho, lo cierto es que se limitaron a replicar lo decantado en la sentencia del 1 de marzo de 2012, con radicado 17001-23-31-000-2005-02204-01. En otras palabras, más que configurar un verdadero ejercicio de unificación, esas decisiones reflejaron la aplicación de una posición jurisprudencial previa, sin aportar un nuevo entendimiento que modificara o integrara el pronunciamiento preexistente. 5 Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 15.
Por otra parte, debe enfatizarse que la Subsección A de esta Sección señaló expresamente que las sentencias como las aquí señaladas no pueden entenderse como precedente judicial, ya que no existe un criterio unificado sobre la aplicación del Decreto 2070 de 2003 y la sentencia C-432 de 2004. Al respecto, argumentó que: se tiene que las sentencias citadas por el accionante como desconocidas son del: (i) 1. ° de marzo de 2012, expediente 7001233100020050220401;
(ii) del 7 de marzo de 2013, expediente 11001333101020070057501 y (iii) del 4 de septiembre de 2017, expediente 17001233300020150006101, todas emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las cuales se estudió una situación fáctica similar a la del aquí accionante. Sin embargo, lo primero que la Subsección advierte es que las providencias referenciadas no pueden entenderse como un precedente judicial, toda vez que respecto a la aplicación del Decreto 2070 de 2003 no existe criterio unificado, razón por la cual no puede exigírsele al Tribunal accionado que hubiese fallado en el mismo sentido que en las decisiones invocadas como desconocidas.
Sobre el particular, se aclara que no puede declararse desconocimiento del precedente judicial cuando no existe unificación de criterio sobre el asunto, máxime cuando ello implica para los jueces de conocimiento el pleno ejercicio de su autonomía judicial y la aplicación de las reglas de la sana crítica y la lógica para resolver los casos sometidos a su conocimiento, siempre y cuando expliquen suficientemente las razones y el sustento de la decisión, como ocurrió en el caso concreto (negrillas fuera del texto)15. 16.
De igual forma, esta Subsección replicó ese pronunciamiento en los siguientes términos: el Tribunal de segunda instancia en los procesos ordinarios evidenció que no se desconoció el precedente jurisprudencial relacionado con cuándo se considera consolidado el derecho a la asignación de retiro, es decir, si cuando inician los tres meses de alta o cuanto terminan, en tanto no existe sentencia de unificación al respecto.
En gracia de discusión, resulta pertinente mencionar que, en asuntos de contornos similares, la subsección A de esta corporación judicial ha sostenido que no existe un criterio unificado en cuanto a la aplicación del Decreto 2070 de 2003 o en cuanto al momento en que se considera consolidado el derecho a la asignación de retiro, lo cual evidencia que, incluso, tampoco es posible suscitar una discusión relacionada con un presunto desconocimiento del precedente (negrillas fuera del texto)16. 17.
Recientemente, la Subsección A reiteró su posición al resolver un recurso de reposición en contra del auto que rechazó de plano un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, donde se invocaban las mismas sentencias aquí señaladas, así: la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de tutela, entre las que se encuentra una de las citadas por el recurrente; señaló que, aunque se habían citado decisiones de la Sección Segunda que resolvieron asuntos con similitud fáctica, estas no constituían precedente vinculante, puesto que 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de julio de 2019, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-00103-01(AC).
M.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de septiembre de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2022-02075-00(AC). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional respecto de la aplicación del Decreto 2070 de 2003 no existía un criterio unificado. […] En consecuencia, de lo anterior se desprende que las decisiones invocadas en el recurso, aunque relevantes en el marco del debate sobre la prima de actividad, no constituyen sentencias de unificación y, por tanto, carecen de la aptitud necesaria para sustentar la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al carecer de reglas de unificación (negrillas fuera del texto)17. 18.
Como se puede observar, ambas Subsecciones de esta Sección del Consejo de Estado han reconocido la inexistencia de un criterio unificado sobre el asunto bajo examen. En este sentido, ante la existencia de pronunciamientos que así lo han expresado, resultaría incongruente calificarlas como sentencias de unificación las que aduce el recurrente, máxime cuando se ha entendido que «el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia busca asegurar la supremacía del precedente vertical, cuya máxima expresión son las sentencias de unificación»18. 19.
Por último, este despacho también observa que el argumento, según el cual las sentencias invocadas deben considerarse como decisiones de unificación pese a haber sido proferidas bajo el régimen de transición del CPACA, carece de congruencia. Ese aspecto nunca fue objeto de debate en el auto recurrido, pues la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática en señalar que las decisiones adoptadas durante la vigencia del CCA también pueden tener el carácter de sentencias de unificación jurisprudencial.
Por las razones expuestas, este despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER el auto proferido el 26 de septiembre de 2025, que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Ovidio Moreno Córdoba, por las razones expuestas en la presente providencia judicial.
SEGUNDO: Por secretaría de esta Sección, REMITIR el expediente al despacho del magistrado que sigue en turno, para que tramite el recurso de súplica interpuesto.
TERCERO: EFECTUAR las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de agosto de 2025, proceso con radicado 13001-33-33-006-2018-00206-01 (0941-2025). M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 23 de septiembre de 2025, proceso con radicado 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025).
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 7 Radicado: 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024) Demandante: Ovidio Moreno Córdoba Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM