1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01 Accionantes: Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva.
Accionado: Juzgado Quince Administrativo de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial. Superación del requisito de relevancia constitucional. Ausencia de los defectos invocados. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 01 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
ANTECEDENTES La Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva, por conducto de su representante legal formuló acción de tutela en contra del Juzgado Quince Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se protejan sus derechos a la igualdad y al debido proceso, los cuales considera vulnerados con ocasión a las sentencias de primera y segunda instancia proferidas respectivamente el 24 de octubre de 2016 y el 25 de octubre de 2022 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15-001-3333-015-2016-00022-00 (01); con base en los siguientes 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HECHOS Narra la parte actora que promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Tecnologías de la información y comunicaciones, al cual correspondió el radicado 15001333301520160002201, cuyas pretensiones fueron: Declarar la nulidad de la Resoluciones No. 000774 del 31 de mayo de 2010, y 0001140 del 17 de junio de 2015 a través de las cuales el Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de las Tecnologías de la información y las Comunicaciones, le negó la prórroga de concesión del uso de espectro electromagnético, concesión que había sido otorgada a través de la Resolución No. 2720 de 1997, por un término inicial de 10 años.
Y que a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la entidad demandada el desarchivo del expediente, la concediera la prórroga de del contrato y dar “pleno cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 17 de la Resolución 2720 de 1997 y derivado de la Ley 80 de 1993 que rige para la concesión definida en la Licencia 2720 de 1997, ya que por efecto del Decreto 1972 de 2003, las condiciones económicas para el pago de uso de espectro electromagnético aumentaron de manera desproporcionada, esto es, en más del 1.000% de lo pactado en el acto de Concesión, hecho ocasiono un perjuicio económico que no estaba contemplado entre las partes ya que su pago se rige por la Resolución 1186 de 1997.” Que solicitó además, realizar la correspondiente liquidación a partir del primer pago por valor de $57.335.oo y verificarlo con las facturas canceladas y de conformidad con el IPC desde el año 1998 a la fecha con el fin de demostrar lo señalado en el párrafo anterior.” Que las pretensiones fueron negadas en ambas instancias, incurriendo las providencias en error al no realizar un análisis probatorio en conjunto de los requisitos y reglas establecidas para la cooperativa en el momento de la concesión y tampoco se tuvo en cuenta la aplicación desproporcionada e inconstitucional de Decreto 1972 de 2003 a una entidad sin ánimo de lucro y que con su labor permite el cumplimiento de otros derechos fundamentales como es el de la información. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirma también que desconocieron las pruebas que acreditaban el cumplimiento de las obligaciones pactadas con mucha anterioridad. Conforme a lo anterior, solicitó amparar sus derechos fundamentales, dejando sin validez las sentencias cuestionadas y ordenando que se rehaga el procedimiento conforme a los Derechos y principios constitucionales invocados.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante proveído del 8 de mayo de 2023, en el que se ordenó notificar al Juzgado Quince Administrativo de Tunja, al Tribunal Administrativo de Boyacá y se vinculó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
A todos ellos se les corrió traslado para que, si a bien lo tenían, ejercieran su derecho de defensa. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Boyacá manifestó que el amparo debe declararse improcedente, pues el actor no invocó ni acreditó la configuración de una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Aseveró que los reparos presentados en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia fueron efectivamente resueltos en la de segundo grado, por lo que se puede afirmar que no existe configuración de algún defecto. Del proceso ordinario, específicamente en lo relativo a la valoración de los elementos de prueba aportados, sostuvo que se hizo de forma adecuada, pues se analizaron todos ellos, tanto que se logró determinar que no existía pleno cumplimiento de las obligaciones a cargo de la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la aplicación del Decreto 1972 de 2003, concluyó que la accionante debía sufragar los derechos por concepto de uso del espectro electromagnético y que la misma concesión estableció que debía cumplir las condiciones que sucesivamente reglamentara el Ministerio para el asunto.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones vinculado al presente trámite, manifestó que las providencias atacadas se ajustaron al ordenamiento jurídico y no vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que alega el accionante como transgredidos. Por último, solicitó declarar improcedente el presente amparo, fundamentado en que en el escrito de tutela no se precisan los defectos en los que, a juicio del actor, incurrieron las autoridades judiciales accionadas, ni pone de manifiesto que aquellas vulneran postulados constitucionales.
Aunado a ello, expresó que, según lo dicho en la sentencia T-812 de 2022, la prosperidad del amparo de tutela contra providencia judicial depende de la demostración clara e irrefutable de la conducta arbitraria que cometió el funcionario judicial. SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de primera instancia fechada del 01 de julio de 2023, se refirió a los requisitos de procedencia de la acción de tutela y determinó que esta no cumple con el relativo a la relevancia constitucional, pues la solicitud de amparo está dirigida a reabrir un debate probatorio y de interpretación normativa, lo que desnaturaliza el propósito de la acción constitucional y la torna en una instancia adicional, desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
LA IMPUGNACIÓN La parte accionante formula impugnación contra el fallo de tutela de primer grado, por considerar que la decisión no tuvo en cuenta el defecto fáctico en que incurrieron los jueces ordinarios de primera y segunda instancia, al valorar los elementos de prueba tendientes a demostrar que la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva había cumplido con todas las obligaciones que tenía a cargo, con ocasión a la 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concesión otorgada a su favor para prestar el servicio comunitario de radio difusión sonora en frecuencia modulada en el Municipio. CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde resolver si la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho o sí, contrario a lo allí establecido, el asunto reviste relevancia constitucional, caso en el cual deben examinarse los demás requisitos y, de ser procedente, realizar el estudio tendiente a determinar si se configura alguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra sentencia. En este punto es pertinente observar que la parte actora alega vulneración del debido proceso por inadecuada valoración del acervo probatorio, lo que se traduce en defecto fáctico.
La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, (ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lesa humanidad). (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra, contrario a lo definido en primera instancia de esta acción constitucional, superado el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la discusión planteada por el accionante se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y si ello ocurrió como consecuencia de una inadecuada valoración del acervo probatorio y aplicación de una norma no aplicable; aspectos que resultan suficientes, en criterio de esta Subsección, para conocer el fondo del asunto.
En segundo lugar, se observa que se encuentran cumplidos los otros requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para discutir providencias judiciales, puesto que 1) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 2) el actor desplegó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance y la providencia atacada no es susceptible de recursos ordinarios.
Asimismo, no encuadra en las causales del recurso extraordinario de revisión, según lo dispuesto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011; 3) no se está alegando una irregularidad procesal; 4) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 5) no se trata de una acción de tutela contra una sentencia de la misma naturaleza.
Así las cosas, se procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto, previa aclaración de que el examen se limitará a la sentencia de segunda instancia, el 25 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. El defecto endilgado por el accionante a la providencia es que valoró inadecuadamente los documentos que acreditaban sus pagos por concepto del uso del espectro electromagnético y no se tuvo en cuenta lo pactado en las Resoluciones 1186 y 2720 de 1997 que regularon ese aspecto de la concesión. La autoridad judicial analizó el contenido de la Resolución N° 2720 del 26 de mayo de 1997, a través de la cual el Ministerio de Comunicaciones otorgó a la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva la licencia de concesión para la prestación del servicio comunitario de radiodifusión sonora en gestión indirecta, a la comunidad organizada, por un término de diez (10) años contados a partir de su ejecutoria en 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus artículos 1°, 6°, 14 a 19 y 23 en los que se establecieron, entre otros, el plazo, la posibilidad de prórrogas y las condiciones para ello; con las modificaciones realizadas mediante Resolución núm. 002873 del 26 de octubre de 1998 respecto de los parámetros técnicos de operación de la radiodifusora sonora en el Municipio de Villa de Leyva.
Así mismo, analizó una a una las liquidaciones y estados de cuenta anuales en relación con las obligaciones adquiridas por la Cooperativa con el Ministerio de las telecomunicaciones, encontrando que la concesionaria había incumplido con los pagos y debido a ello se habían iniciado cobros coactivos por parte del Ministerio Analizó la solicitud de prórroga y los elementos que valoró la entidad y que motivaron la negativa de la misma, tales como que “El acuerdo de pago se corroboró con el Estado de Cuenta No. 38223 del 21 de julio de 2011, expedido por el Grupo de Cartera de este Ministerio, el cual establece: "El concesionario ha cumplido con sus obligaciones a su cargo a 31/12/2009 por concepto de concesión y a 31/12/2011 por uso de espectro".
No obstante, lo anterior, el Despacho reitera que en la revisión del presente recurso sólo se analiza y se tiene en cuenta el cumplimiento de los requisitos exigidos para la prórroga de la concesión para la época en que eran exigible, esto es, para antes del 19 de agosto de 2007, fecha en que terminó concesión otorgada a la COOPERATIVA INTEGRAL VILLA DE LEYVA LTDA. Por lo tanto, en consideración a que la celebración del acuerdo de pago y el cumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la comunidad organizada COOPERATIVA INTEGRAL VILLA DE LEYVA LTDA, fueron posterior a la fecha del vencimiento de su concesión (19 de agosto de 2007), dicho argumento no estaría llamado a prosperar para desvirtuar el fundamento de la Resolución No. 774 del 31 de mayo de 2010.” Tuvo en cuenta también el Tribunal, entre muchos otros elementos, que ACINPRO, expidió paz y salvo Nº 05618 por derechos conexos al derecho de autor con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015.
(fl. 104) En paz y salvo No. 22452 del 18 de febrero de 2016, SAYCO informa que la Cooperativa está al día con sus obligaciones en el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2015. (fl. 105) *En oficio del 25 de agosto de 2016, la Subdirección de Radiodifusión Sonora del MINTICs informó que: - Revisado el expediente administrativo 52303 correspondiente a la concesión otorgada a la COOPERATIVA INTEGRAL DE VILLA DE LEYVA LTDA, mediante la 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 2720 del 26 de mayo de 1997, para la prestación del servicio comunitario de radiodifusión sonora en Frecuencia Modulada (F.M.) en el municipio de Villa de Leyva se encontró que dicho acto administrativo fue notificado mediante Edicto fijado el 28 de julio de 1997 y desfijado el 11 del mismo mes y año; contra ese acto no se interpusieron recursos, y que esa Resolución quedó en firme el 4 de agosto de 1997 y entró a regir el 5 del mismo mes y año. - La concesión de que trata la Resolución 2720 del 26 de mayo de 1997 se otorgó por el término de diez (10) años contados desde el 5 de agosto de 1997 hasta el 4 de agosto de 2007, según lo dispone el artículo 6º del mismo acto administrativo. - En auto 0333 del 5 de septiembre de 2005 se inició una investigación administrativa y se elevó pliego de cargos en contra de la Cooperativa por violación de los artículos 10 y 11 del Decreto 1447 de 1995.” Relacionó los procesos coactivos contra la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva y los acuerdos de pago suscritos entre ésta y el Ministerio de TIC, así como los valores adeudados para la fecha de la fecha de expedición de la Resolución No. 774 de 2010, es decir, 31 de mayo de 2010.
Así mismo, estudió la normatividad relativa a los contratos y prórrogas para este tipo de servicios, la cual señaló fue compilada por el Decreto Único 1078 de 2015, Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y concluyó que “para efectos de la prórroga de la licencia de concesión, el interesado debía solicitarla por lo menos con tres (3) meses de anticipación al vencimiento del término inicial, así como encontrarse al día, con el Ministerio y Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, por concepto de sus obligaciones, reunir los demás requisitos establecidos en las disposiciones legales vigentes, y cumplir con la totalidad de los requisitos establecidos para la prórroga, antes del vencimiento de la concesión, de lo contrario se entendería que desiste de su solicitud.” Y precisó, ante el cuestionamiento del apelante sobre la aplicación del Decreto 1972 de 2003 que este, como acto general rigió desde la fecha de su publicación -18 de julio de 2003- (artículo 81), y, que a partir de su artículo 71 a 75 consagró un régimen de transición al que debía ajustarse el concesionario, a saber: i) para los operadores que a la fecha de expedición hayan presentado sus autoliquidaciones, ii) transición para servicios de telecomunicaciones a través de la red de distribución punto multipunto de banda ancha con tecnología LMDS/LMCS, iii) Transición para 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos de telecomunicaciones sociales, iv) en la aplicación del concepto de ingresos brutos y v) límite al valor de las contraprestaciones por aplicación de las fórmulas correspondientes al uso del espectro para la anualidad. Adicional a lo anterior, resáltese que, si la liquidación de las contraprestaciones generadas como consecuencia del uso del espectro radioeléctrico estaba sujeta a las potestades reglamentarias otorgadas al Gobierno Nacional, y si, en ejercicio de ello, se expidió el aludido Decreto 1972 de 2003, podía concluirse que el Ministerio de Comunicaciones –hoy MINTICs- estaba llamado a acatarlo en la fijación de la contraprestación respectiva a cargo de la Cooperativa.
Y que el valor de la contraprestación por dicho uso estaba atado a la ordenación prevista en tal materia por el ente ministerial en fecha posterior a la expedición de la Resolución 2720 de 1997 y normas reglamentarias. En conclusión, no se avizora que la valoración probatoria efectuada haya estado alejada de las reglas de la sana crítica ni sea contraria a lo demostrado en el proceso, sino que, por el contrario, se observa que se trata de un estudio razonado y efectuado de acuerdo con su autonomía e independencia judicial, por lo cual este juez de tutela no está habilitado para imponer una determinada exegesis; de tal manera que, a pesar de que la presente acción supera los presupuestos generales de procedencia, no se acreditó la configuración del defecto endilgado, así como tampoco se advierte la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente los mandatos constitucionales y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez de tutela en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Por consiguiente, se revocará la sentencia impugnada en cuanto declaró improcedente la acción y, en su lugar, se negará el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA Primero: Revocar la sentencia del del 01 de junio de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la presente acción. Segundo: Negar el amparo deprecado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Cuarto: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02195-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.