Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección C—, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Uldy Esperanza Valderrama Álvarez, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 026108 del 7 de junio, RDP 031128 del 10 de julio y RDP 1 Folios 34 al 44. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez 034869 del 31 de julio, todas de 2013, mediante las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: (i) reconocer la pensión gracia, a partir de la fecha de consolidación del derecho; ii) reconocer y pagar los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988 así como los ajustes de valor de la condena, teniendo como base la variación del IPC; iii) dar cumplimiento al fallo y a pagar los intereses moratorios, según lo previsto en el artículo 192 del cpaca: y iv) pagar las costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante relató los siguientes: i) La señora Uldy Esperanza Valderrama Álvarez prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y en la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá, en los niveles de enseñanza primaria y secundaria, durante más de 21 años. ii) Cumplió 20 años de servicio el 1 de agosto de 2011, por tanto en esta fecha consolidó es estatus de pensionada, al cumplir los requisitos mínimos de edad y tiempo de servicio requerido para optar por la pensión gracia de que trata la ley 113 de 1914. iii) La actora solicitó el reconocimiento y pago de la mencionada prestación ante la UGPP, mediante petición radicada el 4 de marzo de 2013, la cual fue resuelta en sentido desfavorable a través de la Resolución RDP 026108 del 07 de junio de 2013. iv) Contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron decididos en igual sentido, por medio de las 3 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Resoluciones RDP 031128 del 10 de julio y RDP 034869 del 31 de julio de 2013, respectivamente. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 46 y 48 de la Constitución Política; 1 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 15 de la Ley 91 de 1989 y 19 de la Ley 4 de 1992. Al desarrollar el concepto de violación se expusieron los siguientes argumentos: i) Los actos administrativos aportados evidencian que la docente gozaba de vinculaciones de carácter territorial por cuanto las mismas certificaciones expedidas por la Gobernación de Boyacá —Secretaria de Educación— y l Secretaria de Educación del Distrito Capital hacen énfasis en que los nombramientos fueron en el orden municipal y territorial. ii) En cuanto a los tiempos comprendidos entre el 11 de marzo de 1975 y el 20 de febrero de 1980, la Secretaria de Educación de Boyacá certificó que el nombramiento fue como docente en propiedad en el programa primaria y con tipo de vinculación nacionalizado. iii) Los tiempos comprendidos entre el 17 de septiembre de 1993 y el 19 de noviembre de 1993, certificados por la Secretaria de Educación de Bogotá, no fueron tenidos en cuenta por la UGPP, por tratarse de una vinculación en interinidad.
Sin embargo, la norma no hace distinción entre nombramientos interinos, temporales o en propiedad, por lo que mal hace la entidad de previsión en desbordar el sentido de la ley, con el único fin de desestimar tales periodos. 1.2. Contestación de la demanda 4 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes razones de defensa:2 i) De conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, la demandante fue vinculada como docente cofinanciada.
Así mismo, el periodo comprendido entre septiembre y diciembre de 1993 no puede ser tenido en cuenta, porque fue laborado en interinidad. ii) Mediante las resoluciones acusadas se negó la pensión gracia, de manera acertada, por cuanto la demandante no cumple los requisitos exigidos por la ley para su reconocimiento, debido a que no acredita una vinculación en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Propuso las excepciones de falta de causa e inexistencia de la obligación; cobro de lo no debido; prescripción y buena fe. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección C—, mediante sentencia del 30 de junio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) La exigencia legal contenida en el numeral 2, literal a), del artículo 15 de la ley 91 de 1989, según la cual se les reconocerá pensión de jubilación gracia a los docentes territoriales vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, no supone que para esa fecha se deba tener un vínculo laboral vigente; tal requisito se refiere a que con anterioridad a esta fecha se haya ostentado un vínculo docente territorial, que pudo ser prestado en distintas épocas, ya sea en forma continua o discontinua. 2 Folios 124 al 127. 3 Folios 181 al 196. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez ii) En lo que se refiere a los tiempos de servicio y la vinculación que ostentaba la señora Valderrama Álvarez, se puede establecer que fue nombrada como docente nacionalizada del Departamento de Boyacá y que laboró al servicio de dicho ente durante 2 años, 10 meses y 29 días.
Igualmente, se encuentra acreditado que fue nombrada como docente del orden territorial por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., mediante Decreto 1034 del 24 de agosto de 1994 y, de acuerdo con el último certificado expedido por dicha entidad, para el 16 de junio de 2013 todavía se encontraba vinculada en calidad de docente. Es decir, que tenía un tiempo de servicio equivalente a 21 años, 8 meses y 1 día. iii) En consecuencia, la demandante reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que su idoneidad no mereció reparo, cumplió 50 años edad el 31 de mayo de 2006, ostenta más de 20 años de servicio docente de carácter territorial y nacionalizado, además de haber prestado sus servicios con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) En el presente caso no se configura la prescripción de mesadas, comoquiera que la señora Valderrama Álvarez adquirió el estatus pensional el día 15 de octubre de 2011, día en que cumplió los 20 años de servicio, presentó la solicitud de pensión gracia el 4 de marzo de 2013 y radicó la demanda el 11 de marzo de 2014. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la demandada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) Mediante las resoluciones demandadas se negó de manera acertada la pretendida pensión gracia por cuanto la demandante no cumple con los requisitos para acceder a esta, debido a que no presenta una vinculación en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital con antelación al 31 de diciembre de 1980. 4 Folios 199 y 200. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez ii) El periodo comprendido entre el 17 de septiembre y el 19 de noviembre de 1993 no puede ser tenido en cuenta, por cuanto a pesar de encontrarse relacionado en el certificado único de historia laboral, no se aportaron al expediente los actos de nombramiento y posesión, que permitieran establecer la calidad del vínculo y el carácter que le fue atribuido. iii) Al no haberse demostrado que la actora reúne los presupuestos establecidos en la ley, es claro que no se acreditó el derecho reclamado, ni se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, se deberá revocar la sentencia de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal las partes, demandante5 y demandada,6 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 5 Folios 232 al 236. 6 Folios 241 y 242. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 243. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Uldy Esperanza Valderrama Álvarez nació el 31 de mayo de 1956.20 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 20. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez - La Secretaría de Educación de Boyacá certificó que la señora Valderrama Álvarez ostentó una vinculación en propiedad, de carácter nacionalizado, como docente de primaria en la Institución Educativa Técnica Sede del Bosque del municipio de Firavitoba, con cargo a recursos propios.
El certificado registra que fue nombrada por Decreto 135 del 11 de marzo de 1975; que laboró hasta el 20 de febrero de 1978, fecha en que renunció; y que se realizaron aportes para pensión a la Caja de Previsión de Boyacá. De ello da cuenta la siguiente imagen: 14 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez - El 24 de agosto de 1994, por Resolución 1034, «por la cual se realizan unos nombramientos en la Planta de Personal Docente del Distrito Capital – Secretaría 15 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez de Educación, en cumplimiento de la Resolución 3400 del 30 de noviembre de 1993», el alcalde mayor de Bogotá, D.C., nombró a la señora Valderrama Álvarez en el cargo de docente de tiempo completo en el Área de Matemáticas.21 Se posesionó el 13 de septiembre de 1994, con efectos fiscales desde el 14 de septiembre.22 - El 26 de marzo de 2013, la señora Valderrama Álvarez declaró ante la notaria cuarenta y nueve de Bogotá, que ejerce como docente desde hace 32 años y que durante ese tiempo se ha desempeñado con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta.23 ➢ Actuación administrativa - El 4 de marzo de 2013, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.24 - El 7 de junio de 2013, por medio de la Resolución RDP 026108, la UGPP profirió el Auto ADP 016184, por el cual negó la referida solicitud, con el argumento de que los tiempos de servicio que la demandante pretende hacer valer fueron prestados con nombramiento del orden nacional.25 - El 25 de junio de 2013, la interesada radicó los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra el anterior acto,26 los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones RDP 031128 del 10 de julio de 201327 y RDP 034869 del 31 de julio de igual año,28 respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión. 21 Folios 32 y 33. 22 De acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá y la Certificación expedida por la Oficina de Personal de dicha dependencia (folios 29 y 30). 23 Folio 65. 24 Folio 19. 25 Folios 5 al 7. 26 Folio 9. 27 Folios 10 al 12. 28 Folios 15 al 17. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez ➢ Pruebas de oficio decretadas en esta instancia En cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,29 se allegaron los siguientes documentos: - Oficio del 25 de septiembre de 2017, suscrito por la profesional especializado de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Boyacá, en el cual se informa que a la señora Valderrama Álvarez se le pagaron salarios con recursos del Situado Fiscal, desde el 1 de abril de 1977 hasta el 20 de febrero de 1978, y que el tiempo laborado antes de esa fecha será certificado por la Contraloría Departamental, ente encargado del manejo de los archivos, antes de la creación del Fondo Educativo Regional de Boyacá, el 1 de abril de 1977.30 - Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, en donde consta la siguiente información: 29 Auto del 3 de agosto de 2017 (folio 244). 30 Folio 258. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez - Decreto 135 del 11 de marzo de 1975, por el cual se nombran maestros para ejercer labores en el departamento de Boyacá, entre ellos la demandante, como directora de la Escuela Rural El Bosque, del municipio de Firavitoba:31 - Acta de posesión del 21 de marzo de 1975, que da cuenta de que en esta fecha la docente se posesionó en el cargo para el cual fue nombrada mediante el Decreto 135 del 11 de marzo de 1975, así:32 - Decreto 938 del 18 de agosto de 1978, expedido por el gobernador de Boyacá,33 por el cual se aclara el Decreto 484 del 12 de mayo de 1978, en el sentido de precisar que a la señora Valderrama Álvarez no se le declaró insubsistente el nombramiento, sino que se le aceptó la renuncia al cargo de maestra de la Escuela Rural El Bosque, a partir del 6 de febrero de dicha anualidad.34 31 Folios 263 al 265. 32 Folio 262. 33 «Por el cual se aclaran unos decretos». 34 Folio 267. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez - Oficio suscrito por el coordinador del Grupo de Certificaciones del Ministerio de Educación Nacional en donde se informa que en los inventarios de Historias Laborales del archivo central de la planta de personal de dicha Cartera no se encontró información alguna a nombre de la señora Uldy Esperanza Valderrama.35 35 Folio 269. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez - Oficio suscrito por el profesional especializado de la Oficina de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C., quien certificó que, mediante Resolución 1034 del 24 de agosto de 1994, la señora Valderrama Álvarez fue nombrada docente en propiedad, a partir del 14 de septiembre de 1994, «siendo su tipo de vinculación territorial, distrital, con fuente de recursos cofinanciado.
Y que por medio de la Resolución 2291 del 20 de diciembre de 2013 se retiró por renuncia, a partir del 13 de enero de 2014.36 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante.
Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Uldy Esperanza Valderrama Álvarez acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período comprendido entre el 11 de marzo de 1975 y el 20 de febrero de 1978, en el departamento de Boyacá, y desde el 14 de septiembre de 1994 hasta el 5 de marzo de 2013, en el Distrito Capital.
La vinculación con el departamento de Boyacá obedeció al nombramiento efectuado por la gobernadora junto con la secretaria de educación, mediante el Decreto 135 del 11 de marzo de 1975, como se aprecia en las siguientes imágenes: 36 Folio 270. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez 21 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Como se observa, el nombramiento fue efectuado por la mandataria departamental, «en uso de sus atribuciones legales», sin intervención o participación del Ministerio de Educación Nacional.
Tomó posesión del cargo el 21 de marzo de 1975, ante la secretaria de educación y la jefe de División de Docencia, como da cuenta el acta respectiva: 22 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Se trata, sin duda, de una vinculación de carácter territorial, pues fue anterior a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación, fecha para la cual los docentes se dividían sólo en dos categorías: nacionales y territoriales.
Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989: 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 23 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].
En ese orden, el lapso laborado al servicio de la docencia en el departamento de Boyacá, entre el 11 de marzo de 1975 y el 20 de febrero de 1978, es válido para el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta, además, que la Secretaría de Educación de Boyacá informó que los salarios se le pagaban con recursos propios del departamento y que se realizaron aportes pensionales a la Caja de Previsión Social de Boyacá. ii) Respecto del periodo servido en la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C., entre el 14 de septiembre de 1994 y el 4 de marzo de 2013,37 resulta predicable similar análisis al efectuado anteriormente, en tanto que obedeció al nombramiento efectuado por el alcalde mayor, junto con el secretario de educación, en ejercicio de sus atribuciones legales, mediante la Resolución 1034 del 24 de agosto de 1994, cuya imagen se aprecia a continuación: 37 Fecha en que se radicó la petición que dio origen a los actos acusados y la cual se relaciona como extremo final temporal en la demanda (folio 35). 24 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez 25 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez […] […] 26 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez De acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, en este cargo se posesionó el 13 de septiembre de 1994, con efectos fiscales desde el 14 de septiembre.
De ello da cuenta también la certificación expedida por la Oficina de Personal de dicha dependencia.38 38 Folios 29 y 30. 27 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez 28 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Como se advierte en el certificado de historia laboral, el tipo de vinculación de la demandante con el Distrito Capital fue del orden territorial-distrital y no podría ser de otro modo, comoquiera que en el acto de designación no se encuentra intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación o, por lo menos, autorización de este para que la entidad territorial tomara la decisión en su nombre y representación; ello, en la medida en que tampoco se afirma que la plaza ocupada por la demandante perteneciera a dicha cartera gubernamental.
Por el contrario, a partir del mencionado acto es posible inferir que el empleo en el que fue nombrada la actora pertenece a la planta distrital de empleos docentes, y que para su designación superó las etapas de un concurso público de méritos que culminó con la conformación de una lista de elegibles de la que aquella hizo parte. 29 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Aunque no se determinó en el acto de nombramiento el nombre del plantel en el que prestaría sus servicios, en la referida resolución se indicó expresamente que la Secretaría de Educación del Distrito ejercería la facultad de ubicar a los docentes nombrados de acuerdo con las necesidades del servicio educativo y en la jornada laboral que fuese requerida.
Así las cosas, es claro que la accionante fue nombrada por el alcalde en una plaza de carácter distrital, lo que permite inferir razonablemente que dicha vinculación no se realizó en un empleo de la Nación. Además, no se puede perder de vista que la Ley 60 de 1993 estableció la descentralización de la educación, y que en virtud de dicho proceso los departamentos prestarían directamente tal servicio.
Respecto de la fuente de recursos «cofinanciado» con los cuales se asumieron los salarios y prestaciones de la accionante, tal circunstancia no determina el tipo de vinculación de la demandante. En efecto, en la sentencia de unificación SUJ2-11 de 2018 se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.39 De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte de la señora Valderrama Álvarez tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
Además, el Ministerio de Educación Nacional informó que en los inventarios de Historias 39 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 30 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez Laborales del archivo central de dicha entidad no encontró información alguna a nombre de la demandante.
De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente con vinculaciones del orden territorial por más de 20 años y la exigencia de haber ingresado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Ahora bien, comoquiera que la accionante cumplió la edad de 50 años el 31 de mayo de 2006 y, como lo determinó el a quo, completó los 20 de servicio el 15 de octubre de 2011, en esta última fecha consolidó el estatus pensional. Así las cosas, teniendo en cuenta que presentó la petición de reconocimiento de la pensión gracia el 4 de marzo de 2013 y radicó la demanda el 11 de marzo de 2014, es claro que no operó la prescripción de mesadas pensionales.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada en sus precisos términos. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n 31 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
Por lo tanto, la sentencia debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 30 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección C—, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Uldy Esperanza Valderrama Álvarez 32 Radicado: 25000 23 42 000 2014 00962 01 (4279-2016) Demandante: Uldy Esperanza Valderrama Álvarez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. mygr