CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) DEMANDANTE: E.S.E. SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE DEMANDADO: MARTHA YANETH FAJARDO GALLEGO REFERENCIA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación / NULIDAD DE LA SENTENCIA - FALTA DE CONGRUENCIA - La congruencia interna se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la congruencia externa se relaciona con la coherencia entre la parte resolutiva y la demanda, su contestación o el recurso interpuesto.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente contra la sentencia de 25 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2017- 03765-00, en la cual se revocó el fallo de primera instancia que negó las súplicas de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La parte recurrente asegura que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación vulneró su derecho fundamental al debido proceso, debido a la falta de congruencia entre lo solicitado en la demanda, y lo debatido y probado durante el proceso, por cuanto la demanda tenía por objeto la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y, la sentencia de segunda instancia prescindió del estudio de las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 de CPACA.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 2 II.
ANTECEDENTES A. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1 1. El 4 de agosto de 2017, la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se dejara sin efectos el oficio de 21 de marzo de 2017, suscrito por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, que negó la existencia de un contrato realidad y, en su lugar, se declarara el reconocimiento de una relación laboral por los servicios que prestó en forma personal y subordinada a esa entidad, y se ordenara el consecuente reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de recibir. 2.
Como sustento de las pretensiones indicó que prestó sus servicios para la E.S.E. Hospital Occidente de Kennedy III Nivel, de manera continua e ininterrumpida, desde el 11 de julio de 2010, hasta el 30 de julio de 2015, a través de «contratos de prestación de servicios» y el cumplimiento de «un horario de trabajo que se le asignaba por medio de su jefe inmediato».
Añadió que «no tenía ninguna clase de autonomía, pues si necesitaba retirarse de sus labores durante el cumplimiento de las jornadas establecidas por el Hospital, tenía que pedirle permiso a su jefe inmediato»; además, los contratos de prestación de servicios «a. Eran elaborados por la demandada en forma unilateral; b. A aquel no le era permitido hacer ninguna clase de sugerencia sobre su contenido».
Agregó que, hasta su renuncia voluntaria, asumió la totalidad de aportes por concepto de prestaciones sociales, no le fue consignado el auxilio de cesantías y le realizaban descuentos a su salario. 3. Señaló que el 1º de marzo de 2017 presentó una petición ante la gerente de la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, en la que le solicitó reconocer la existencia de un contrato realidad, en virtud de la relación laboral que sostuvo con esa entidad.
Además, pidió que se reconocieran, liquidaran y pagaran las prestaciones sociales, bonificaciones, indemnizaciones, sanciones y demás acreencias derivadas de la relación laboral. 1 Los antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentran en formato digital, en el índice 22 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 3 4.
La Oficina Jurídica de la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, en respuesta otorgada el 21 de marzo de 2017, argumentó que en el caso de la accionante resultaban aplicables las normas de la relación contractual en la modalidad de prestación de servicios, la cual no le generaba vinculación laboral y como, consecuencia, no daba derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, acreencias laborales o indemnizaciones a su cargo. 5.
El 17 de abril de 2017, la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Décima Judicial II Administrativa, en la que convocó a la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente. 6. El 8 de mayo de 2017, ante la Procuraduría 153 Judicial II para asuntos administrativos, se llevó a cabo audiencia de conciliación prejudicial entre las partes, la cual fue declarada fallida, previa solicitud de aplazamiento formulada por la parte convocada.
La parte convocante manifestó su negativa a continuar con el trámite conciliatorio y solicitó de manera expresa que se diera por terminado el mismo. 7. El 10 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia, en la que negó las pretensiones de la demanda. 8. Como sustento de la decisión, señaló que las formas de vinculación con entidades públicas corresponden a: «(i) la de empleados públicos cuya relación es legal y reglamentaria;
(ii) la de trabajadores oficiales, que es una relación contractual laboral y (iii) la de los contratistas de prestación de servicios que es una relación contractual estatal». Advirtió que esta última se encuentra regulada en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y es permitida cuando no se dispone del personal suficiente para realizar el servicio o se carece del conocimiento especializado requerido, sin que ello implique la existencia de una relación laboral. 9.
Explicó que el contrato de prestación de servicios se desvirtúa cuando se constata la concurrencia de los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, siendo necesario que dichos elementos queden plenamente acreditados.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 4 10. Al abordar el caso concreto evidenció que: Se encuentra probado que la demandante fue vinculada al Hospital Occidente de Kennedy III Nivel ESE, ahora Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente ESE, entre los años 2010 a 2015, a través de contratos de prestación de servicios, cuyo objeto fue la prestación de servicios como BACTERIOLOGA en el área de laboratorio clínico, como dan cuenta los diferentes contratos que obra en el expediente.
En los diferentes contratos de prestación de servicios, ya relacionados, consta que la entidad le fijó a la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego una retribución por sus servicios, que recibía en mensualidades previa certificación sobre el cumplimiento de las actividades por parte del supervisor. Si bien es cierto la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada a través de contratos de prestación de servicios por más de cinco años, es decir, que atendió el aspecto temporal y de la prueba testimonial y el interrogatorio de parte se hace alusión al cumplimiento de horario y la presunta existencia de un jefe, circunstancias que parecieran indicar que existió la pretendida subordinación, también lo es que no se encuentra demostrada, porque es necesario, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que haya pruebas adicionales que demuestren ese elemento, y en este caso, los documentos allegados no ayudan a soportar esa tesis, sumado a que no se acreditó que las actividades que realizaba la accionante fueran las mismas que ejecutara un empleado de planta de la entidad.
De manera que la entidad accionada contrató a la demandante, en razón a que en la planta de personal de la entidad no existía el personal suficiente para prestar los servicios de salud, lo que significa que se trató de una relación contractual regulada específicamente por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, más no una relación laboral, razón por la cual se negarán las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, se pasa a desarrollar esos temas. Se encuentra probado que la demandante suscribió varios contratos de prestación de servicios, de forma continua e ininterrumpida con la entidad demandada, 19 de julio de 2010 al 31 de agosto de 2015, es decir, que desempeñó sus labores por más de cinco años, circunstancia que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o temporal, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, el tiempo de vinculación prolongado, constituye un “indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral.
(…) Sin embargo, no es suficiente la prueba testimonial y el interrogatorio de parte, para probar la subordinación, en casos como el que se analiza. (…) Por lo anterior, es necesario concluir, que no existen pruebas contundentes que lleven al convencimiento de que en efecto realmente hubiera desarrollado una relación subordinada y dependiente, pues la prueba testimonial y la aseveración de la actora en ese sentido no resulta suficiente, y además, las pruebas documentales que reposan en el plenario no dan cuenta de ello, como se explicó con anterioridad.
No hay similitud de funciones con un empleado de planta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 5 Entonces, si bien es cierto que las testigos indican que esas labores eran las mismas funciones que realizaba un personal de planta, también lo es que no obra en el plenario copia del manual de funciones para el cargo contemplado en la planta global del ente hospitalario, con el fin de corroborar la existencia del cargo de bacterióloga de planta, y con ello efectuar un análisis entre las funciones propias del cargo y las actividades desempeñadas por la señora Fajardo Gallego. 11.
Concluyó que los medios probatorios aportados por la accionante resultaban insuficientes para demostrar la concurrencia de los tres elementos que configuran una relación laboral, correspondiendo a ella la carga de acreditarlos. Señaló que fue vinculada mediante contrato de prestación de servicios, por la insuficiencia de personal en la entidad demandada, debiendo cumplir con las coordinaciones, jornadas y condiciones necesarias para el desarrollo del objeto contractual, sin que ello implicara subordinación laboral. 12.
Contra esa decisión, la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2024, en el siguiente sentido: Primero. Revocar la sentencia del 10 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Martha Yaneth Fajardo Gallego contra la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: Segundo. Declarar la nulidad del Oficio 229 (1498) del 21 de marzo de 2017, por medio del cual la jefe de la oficina jurídica de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, le negó la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las prestaciones laborales y sociales que se derivaban de ella.
Tercero. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de una relación laboral entre Martha Yaneth Fajardo Gallego y la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente durante el periodo comprendido entre el 19 de julio de 2010 y el 31 de agosto de 2015, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales.
Cuarto. Condenar a la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente a reconocer a Martha Yaneth Fajardo Gallego las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho, para lo cual tomará como referente los salarios de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó en el periodo reclamado y, en caso de no existir, se tendrá como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, por el tiempo en el cual se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, entre el 19 de julio de 2010 y el 31 de agosto de 2015, conforme con lo explicado en la parte motiva.
Como consecuencia la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente deberá calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de Martha Yaneth Fajardo Gallego que corresponde a los salarios de un empleado de planta que desarrollara sus funciones y, en caso de no existir, se tendrá como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, para el periodo comprendido entre el 19 julio de 2010 y el 31 de agosto de 2015.
La entidad deberá Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 6 cotizar al respectivo fondo pensional en el porcentaje que le correspondía como empleador. Para estos efectos, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado.
Quinto. Ordenar a la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente reconocer a Martha Yaneth Fajardo Gallego las diferencias que resulten entre lo que recibió por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones respecto del cargo que desempeñaba sus funciones. Sexto. La ESE Hospital Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh x índice final índice inicial Séptimo: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Octavo. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. Noveno. No condenar en costas en esta instancia. 13. Para arribar a esa decisión, el Consejo de Estado valoró los documentos aportados que acreditaban las condiciones contractuales de la vinculación de la demandante, así como el interrogatorio de parte y los testimonios rendidos en audiencia de pruebas por las profesionales Adriana Patricia Cerón Bolívar, Marisol Cuellar Campos y Liliana Marcela Romero López, quienes laboraron junto a la demandante. 14.
Sostuvo que las pruebas aportadas al proceso evidenciaban la existencia de un contrato de trabajo ejecutado entre el 19 de julio de 2010 y el 31 de agosto de 2015, en virtud del cual la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego prestó sus servicios profesionales como bacterióloga del laboratorio de la ESE Hospital de Occidente Kennedy III Nivel, hoy ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, mediante contratos y órdenes de prestación de servicios, de manera directa con la entidad. 15.
Agregó que el elemento de la remuneración estaba debidamente acreditado mediante las certificaciones aportadas al proceso, los testimonios rendidos y los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos por la señora Martha Yaneth Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 7 Fajardo Gallego, en los cuales se estipularon expresamente: (i) el valor total de los contratos, y (ii) la modalidad de pago en montos mensuales, constituyéndose estos como la contraprestación económica pactada por la prestación del servicio profesional. 16.
Manifestó que la valoración probatoria integral permitía establecer que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron ejercidas de manera autónoma, sino con sujeción a condiciones de tiempo, modo y lugar (horarios, instrucciones y órdenes) impuestas por la entidad demandada, generándose así una subordinación efectiva a la autoridad de esta última.
En consecuencia, concluyó que la prestación de los servicios por parte de la demandante revestía la vocación de permanencia y continuidad, y configuraba la existencia de una relación laboral de carácter subordinado. 17. Señaló que no se configuró la prescripción, dado que la relación laboral concluyó el 31 de agosto de 2015 y la solicitud de reconocimiento fue presentada el 1º de marzo de 2017, sin que transcurriera un plazo superior a tres (3) años para ejercer la acción administrativa correspondiente.
Asimismo, precisó que no se registraron interrupciones superiores a treinta (30) días hábiles entre las vinculaciones que pudieran generar solución de continuidad, conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2- 005-16 del 25 de agosto de 2016. 18. De conformidad con los razonamientos precedentes, consideró que la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego tenía derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos prestacionales correspondientes a cesantías, intereses sobre cesantías, vacaciones, primas y demás prestaciones laborales de carácter legal que le habrían correspondido como empleada de planta de la entidad, por el desempeño de funciones equivalentes a las suyas, durante el período comprendido entre el 19 de julio de 2010 y el 31 de agosto de 2015.
No accedió a las pretensiones relacionadas con la devolución de los aportes a salud, pensión, riesgos laborales (ARL) y retenciones en la fuente, ni al reconocimiento de la sanción moratoria, la indemnización por el no pago de prestaciones y salarios, ni los recargos nocturnos, dominicales y festivos. B. El recurso extraordinario de revisión 19.
El 14 de marzo de 2025, la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, a través de apoderada judicial, instauró recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 8 contra la sentencia de 25 de abril de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 25000-23-42-000-2017-03765-00.
Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Se tenga por presentado en tiempo y forma, el RECURSO DE REVISIÓN interpuesto en contra de la sentencia con radicado N°25000-23-42-000- 2017-03765-01 (3678-2022) del 25 de abril de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, conforme los argumentos expuestos.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia con radicado N°25000-23- 42-000-2017-03765-01 (3678-2022) del 25 de abril de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado debido a la falta de congruencia entre lo solicitado en la demanda, lo debatido y lo probado durante el proceso, por cuanto, en ningún momento se invocó causal alguna de nulidad y mucho menos se analizó la procedencia de alguna de las contempladas en el norma. 20.
Propuso la causal quinta de revisión, relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. En concreto, adujo que no existe congruencia entre la demanda y la sentencia de segunda instancia. 21. Explicó que la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego, en calidad de apelante única, no invocó ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a pesar de que ese requisito era exigido por el artículo 138 del mismo cuerpo normativo para solicitar la nulidad de un acto administrativo.
A su juicio, no se le atribuyó al acto administrativo cuestionado vicio o ilegalidad alguna; en consecuencia, mantiene su validez. Asimismo, advirtió que el perjuicio alegado por la apelante no se fundamenta en la presunta nulidad del acto administrativo, sino en la pretensión de obtener, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la existencia de una relación laboral. 22.
Consideró que en la decisión contenida en la sentencia objeto de revisión «se dio una nulidad que afecta el debido proceso», debido a «la falta de congruencia entre lo solicitado en la demanda, lo debatido y lo probado durante el proceso, por cuanto, en ningún momento se invocó causal alguna de nulidad y mucho menos se analizó la procedencia de alguna de las contempladas en el norma». 23.
Afirmó que se cumplen los requisitos para la configuración de la causal quinta de revisión, en la medida en que: «1) el vicio que configura la nulidad alegada acaeció al momento de proferir la sentencia objeto de revisión, ya que en primera instancia se Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 9 emitió sentencia favorable a la Entidad; y 2) la nulidad alegada se fundamenta en la falta de congruencia entre lo solicitado en la demanda, lo debatido y lo probado durante el proceso».
C. Trámite impartido e intervenciones 24. Mediante auto de 11 de abril de 2025 se inadmitió la demanda con el fin de que la parte demandante diera cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 7° y 8º del artículo 162 del CPACA (índice 8 SAMAI). 25. Cumplido el requerimiento, en proveído de 3 de junio de 2025 se admitió el recurso extraordinario de revisión. Se ordenó notificar la decisión a la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego y al Ministerio Público (índice 15 SAMAI).
Las notificaciones se efectuaron en debida forma (índice 18, 19, 23 y 26 SAMAI). 26. Durante el término de traslado no se pronunció la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego, pese a que fue notificada del auto admisorio. 27. En la demanda no se elevaron solicitudes probatorias; sin embargo, el Despacho, en el auto admisorio, solicitó requerir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que enviara copia digital del proceso ordinario, el cual es necesario para proferir decisión de fondo.
III. CONSIDERACIONES D. Caducidad 28. De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal quinta de revisión es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. 29. En el presente caso, la sentencia que es materia de revisión fue proferida el 25 de abril de 2024 y se notificó por medios electrónicos el 19 de junio de 2024, por tanto, quedó ejecutoriada el 26 de junio siguiente, según lo dispuesto en el artículo 302 del CGP.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 10 30. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión, por la causal quinta de revisión vencía, así, el 27 de junio de 2025. Como la demanda se radicó el 14 de marzo de 2025, se concluye que fue oportuna.
E. Competencia 31. La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 25 de abril de 2024, proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, en atención a lo dispuesto en los artículos 1072 y 2493 del CPACA, en concordancia con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado establecida en el artículo 294 del Acuerdo No. 80 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
F. Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial 32. El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 33.
Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. 34. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración 2 Artículo 107.
Integración y composición. «El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 3 Artículo 249. Competencia. «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)». 4 Artículo 29. «Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)». Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 11 probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. 35. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado5.
G. Alcance de la causal quinta de revisión 36. La causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA ha sido objeto de múltiples pronunciamientos al interior de esta Corporación, en la medida en la que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. Por esa razón, la jurisprudencia se ha ocupado de establecer los supuestos que pueden configurar esa causal y le ha encomendado al juez la función de establecer su alcance. 37.
Se ha sostenido, así, que la sentencia es nula por las causales de nulidad procesal establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil. Al respecto, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha identificado ciertos vicios6 que afectan la validez de la sentencia, los cuales fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 20117, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia8, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada 5 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 6 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294- 00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 12 en ésta9, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión10 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación11”. 38.
Se ha aceptado, además, que la violación del derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política12 genera la nulidad de la sentencia, conforme al razonamiento efectuado en ese sentido por la Corte Constitucional13 y, en los específicos casos que ha identificado esta Corporación. 39. Por vía jurisprudencial, se han reconocido los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: i) fallo inhibitorio; ii) ausencia de motivación; iii) transgresión del principio de la non reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; v) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y vi) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita. 40.
El principio de congruencia se encuentra consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso. Su finalidad es delimitar el contenido de las decisiones judiciales, para que éstas se profieran de acuerdo con los argumentos y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador. 41.
Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia se encuentre en concordancia con lo 9 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad.
REV-093”. 10 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV- 1998-00170”. 11 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad. REV-062”. 12 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencias de 3 de febrero de 2015, rad. 1998-00157-01(REV); de 1 de octubre de 2019, rad. 2017-00811-00(REV); y Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia de 3 de diciembre de 2019, rad. 2014-01303-00(REV). 13 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 13 pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto. Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.
La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia14. 42.
La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal15. 43.
En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y fundamentos de la demanda, o los argumentos del recurso. 44.
En cualquier caso, le corresponde al juez definir si la situación analizada quebranta un mandato constitucional, al punto de desvirtuar el efecto de cosa juzgada de la decisión. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668. Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 15 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 14 H. Caso concreto 45. Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 25 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B resulta incongruente en lo solicitado, lo debatido y lo probado en el proceso, en contravía del derecho fundamental al debido proceso. 46.
En la demanda se afirmó que la sentencia de segunda instancia se limitó a examinar la existencia de una relación laboral entre las partes, omitiendo el estudio de la causal de nulidad del acto administrativo demandado, a pesar de que el medio de control ejercido correspondía al de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo que tal decisión excedió el marco del debate procesal y se torna incongruente. 47.
La Sala considera que no le asiste razón a la accionante, toda vez que la sentencia cuestionada se ocupó de resolver los aspectos que fueron materia de apelación y los que resultaban necesarios para proferir decisión de fondo. 48. En efecto, en ese proceso se perseguía la declaración de nulidad del acto que negó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de los rubros dejados de percibir, en virtud de la labor que prestó la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego en la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, entre el 19 de julio de 2010 y el 31 de agosto de 2015.
Se pretendía, así, la declaración de la existencia de un contrato realidad y el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas, por los conceptos de cesantías, intereses sobre cesantías, vacaciones, primas y demás prestaciones laborales de carácter legal que le habrían correspondido como empleada de planta de la entidad. 49. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de primera instancia proferida el 10 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda.
Si bien reconoció que la demandante prestó sus servicios personales a la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, durante el período comprendido entre el 19 de julio de 2010 al 31 de agosto de 2015, concluyó que las pruebas aportadas resultaban insuficientes para acreditar la existencia del elemento de subordinación o dependencia propio de una relación laboral.
En consecuencia, consideró que el vínculo entre las partes era de naturaleza contractual y estaba regido por las disposiciones del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 15 50. En relación con los períodos de contratación y la naturaleza de las labores desempeñadas refirió, puntualmente: i) Prestación personal del servicio.
Se encuentra probado que la demandante fue vinculada al Hospital Occidente de Kennedy III Nivel ESE, ahora Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente ESE, entre los años 2010 a 2015, a través de contratos de prestación de servicios, cuyo objeto fue la prestación de servicios como BACTERIOLOGA en el área de laboratorio clínico, como dan cuenta los diferentes contratos que obra en el expediente, visible a folios 13 a 121 y 328 a 330 (…).
En síntesis, se puede establecer claramente, que la actora prestó sus servicios para la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente ESE por el periodo comprendido entre el 19 de julio de 2010 hasta el 31 de agosto de 2015, lo que demuestra el primer elemento de la relación laboral. (ii) Remuneración. En los diferentes contratos de prestación de servicios, ya relacionados, consta que la entidad le fijó a la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego una retribución por sus servicios, que recibía en mensualidades previa certificación sobre el cumplimiento de las actividades por parte del supervisor, como se lee en los contratos de prestación de servicios visible a folios 13 a 121, 328 y 330.
(iii) Subordinación. Si bien es cierto la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada a través de contratos de prestación de servicios por más de cinco años, es decir, que atendió el aspecto temporal y de la prueba testimonial y el interrogatorio de parte se hace alusión al cumplimiento de horario y la presunta existencia de un jefe, circunstancias que parecieran indicar que existió la pretendida subordinación, también lo es que no se encuentra demostrada, porque es necesario, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que hayan pruebas adicionales que demuestren ese elemento, y en este caso, los documentos allegados no ayudan a soportar esa tesis, sumado a que no se acreditó que las actividades que realizaba la accionante fueran las mismas que ejecutara un empleado de planta de la entidad.
De manera que la entidad accionada contrató a la demandante, en razón a que en la planta de personal de la entidad no existía el personal suficiente para prestar los servicios de salud, lo que significa que se trató de una relación contractual regulada específicamente por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, más no una relación laboral, razón por la cual se negarán las pretensiones de la demanda (…). 51.
Contra esa decisión, la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego interpuso recurso de apelación, en el que controvirtió los siguientes aspectos: (i) Entre la demandante y la entidad demandada se configuró una relación de carácter laboral, toda vez que «se dieron todos los elementos que la ley consagra para ello, y la jurisprudencia vertical es abundante, como para que ahora pretenda desconocerse».
(ii) Se incurrió en un yerro de interpretación y aplicación de la ley al desconocer la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 16 presunción legal de existencia del contrato de trabajo prevista en el artículo 20 del Decreto 2127 de 1945, según la cual, se presume la existencia de una relación laboral entre quien presta un servicio personal y quien lo recibe o aprovecha, correspondiendo a este último desvirtuarla.
En efecto, dicha presunción «se vulneró completamente en la impugnada, incurriendo en violación del derecho constitucional fundamental al debido proceso, pues se le trasladó a la demandante, la carga de la prueba, de algo que no solo no tenía que probar, y que además lo probó, pero el A quo lo ignoró flagrantemente, y fue el fundamento para denegar las pretensiones».
En ese orden, «en estricto derecho, tenía que haber dejado constancia, como primera medida, que la demandada, no logró desvirtuar la presunción legal en favor de la demandante, de la existencia de la relación laboral, y por ese solo hecho, con fundamento en la ley, fulminar una sentencia condenatoria». (iii) El debate procesal se centró en la naturaleza del vínculo existente entre las partes, pues mientras la entidad demandada sostuvo que se trataba de una relación contractual amparada en contratos de prestación de servicios, la actora alegó la existencia de un vínculo laboral.
De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2127 de 1945, se encontraban acreditados los elementos de la prestación personal del servicio, la remuneración, y debía aplicarse la presunción legal de subordinación, la cual no fue desvirtuada por la demandada. Sin embargo, «el A quo no les dio la validez legal, y los consideró insuficientes, omitiendo el más mínimo análisis, pues de haberlo hecho, indudablemente su conclusión habría sido en sentido contrario».
Asimismo, la demandante, en su calidad de bacterióloga, desarrolló funciones misionales propias de la entidad demandada, bajo condiciones de subordinación y dependencia evidenciadas en el cumplimiento de horario, la sujeción a órdenes y reglamentos internos y la ausencia de autonomía. La vinculación se extendió por más de cinco años y correspondió a un cargo de planta desempeñado también por otras bacteriólogas bajo régimen laboral, lo que, en conjunto, refuerza la configuración de los elementos esenciales de una relación de trabajo.
(iv) Los contratos de prestación de servicios evidencian únicamente una formalidad de vinculación, sin que ello desvirtúe la presencia de elementos esenciales propios de una relación laboral, los cuales resultan plenamente acreditados y, por ende, revelan su desnaturalización. En efecto, la existencia de un cargo previamente estructurado y la contratación de la demandante para suplir la insuficiencia de bacteriólogas de planta permiten concluir que la prestación personal del servicio se integró de manera directa a las funciones ordinarias y misionales de la entidad.
Así, «recordando lo preceptuado Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 17 en el artículo 2 de la famosa Ley 80 de 1993, no se percibe de ninguna manera, que los servicios personales prestados por la bacterióloga MARTHA JANETH FAJARDO GALLEGO para la hoy SUBRED DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE ESE, no sean de aquellos que no pueda realizar el personal de planta, pues así aparece probado en el plenario, que simultáneamente con la demandante laboraban varias Bacteriólogas DE PLANTA, que realizaban idénticas funciones a las de aquella, y la misma Ley prohíbe la vinculación por intermedio de Contratos de Prestación de Servicios de personas que deben cumplir labores misionales». 52.
Con base en las consideraciones anotadas solicitó revocar la decisión apelada, declarar la nulidad del acto administrativo demandado y, como consecuencia, condenar a la demandada a pagar las acreencias laborales correspondientes. 53. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2024, se ocupó de resolver los siguientes problemas jurídicos: 1.
¿si existió una relación laboral entre Martha Yaneth Fajardo Gallego y la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente? En caso afirmativo, 2. ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de esa relación laboral? 54. Luego de exponer ciertas generalidades sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas y algunas particularidades del contrato de prestación de servicios, los elementos esenciales que configuran el contrato de trabajo a la luz de la legislación vigente y la jurisprudencia de esta Corporación, se centró en analizar la relación contractual aducida por la demandante, con el fin de resolver el primer problema jurídico, esto es, si dicho vínculo contractual ocultó una verdadera relación laboral. 55.
Valoró las siguientes pruebas: certificación del 25 de julio de 2017 expedida por la directora de contratación de la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, en la cual consta que la demandante y la entidad suscribieron los contratos de prestación de servicios 3508 de 2010 y adición, 4137 de 2010, 5005 de 2010, 336 de 2011, 1448 de 2011, 2081 de 2011, 3103 de 2011, 3927 de 2011, 4191 de 2011, 4622 de 2011 y adición, 314 de 2011, 1005 de 2012, 1800 de 2012, 2650 de 2012, 3474 de 2012, 4314 de 2012, 5355 de 2012 y adición, 684 de 2013, 1513 de 2012, Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 18 2171 de 2013, 3170 de 2013, 3789 de 2013, 5245 de 2013, 224 de 2014, 1922 de 2014, 3219 de 2014, 4051 de 2012, 4832 de 2014, 7010 de 2014, 506 de 2015, 2256 de 2015, 3146 de 2015 y 4818 de 2015; las planillas de turnos elaboradas por la jefe o coordinadora del laboratorio clínico de la ESE Hospital Occidente Kennedy III Nivel de los meses de agosto, septiembre, noviembre y diciembre de 2010, enero a junio de 2011, mayo y octubre de 2012 y enero de 2013; las certificaciones de cumplimiento de las actividades desarrolladas en virtud de los contratos celebrados, para marzo de 2011, agosto y diciembre de 2014; la Certificación 411-2015 del 15 de mayo de 2015, suscrita por el profesional especializado de la ESE Hospital Occidente de Kennedy III Nivel, actualmente ESE Hospital Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente;
Oficio 229 (1498) del 21 de marzo de 2017; los testimonios de las profesionales Adriana Patricia Cerón Bolívar, Marisol Cuellar Campos y Liliana Marcela Romero López recibidos en la audiencia de pruebas celebrada el 5 de abril y 13 de diciembre de 2019 y, el interrogatorio de la demandante, 56. Con base en el análisis de ese material acreditativo advirtió que la demandante, «efectivamente fue contratada para desarrollar funciones de bacterióloga al servicio de la ESE Hospital de Occidente Kennedy III Nivel ininterrumpidamente del 19 de julio de 2010 al 31 de agosto de 2015 (…)., Martha Yaneth Fajardo Gallego percibió una remuneración por el trabajo realizado (…).
En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia (…). Lo anterior, denota una sujeción y dependencia de quien ejerce el cargo de bacterióloga al servicio de la ESE demandada, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, puesto que se trata de funciones que atañen a la esencia y finalidad de la entidad». 57.
Aclaró, sin embargo, que la situación analizada no corresponde a un simple deber de coordinación, el cual supone que el contratista actúa con independencia y sólo armoniza sus actividades con las directrices generales del contratante. Por el contrario, encontró que existió subordinación plena, dado que la trabajadora estaba sometida a órdenes directas, horarios, turnos y a las instrucciones de coordinadores y jefes, lo que permitía a la entidad disponer permanentemente de su trabajo; realidad que reveló la existencia de una verdadera relación laboral.
Además, reprochó que, pese a lo dispuesto en la Ley 909 de 2004, la entidad no hubiera adoptado plantas Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 19 temporales para suplir la demanda del servicio, por lo que la falta de personal no excusaba la indebida planeación ni desvirtuaba que las funciones se prestaron bajo subordinación. 58.
Por lo anterior, declaró la existencia de una relación laboral entre la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego y la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente. 59. De lo expuesto, concluye la Sala, sin mayor esfuerzo, que la decisión recurrida no está incursa en nulidad, como señala la accionante, en tanto no excedió el marco de competencia asignado al juzgador de segunda instancia ni se incurrió en alguna extralimitación o yerro que hubiera conllevado a adoptar conclusiones ilegales, contraevidentes, irrazonables o arbitrarias. 60.
En efecto, el principal reproche que elevó la parte demandante contra el fallo de primera instancia versó sobre la existencia de una relación laboral con la demandada, por la configuración de los elementos constitutivos de la misma, en especial, el de subordinación, en los contratos de prestación de servicios analizados. Dicha censura inexorablemente imponía la necesidad de examinar todos los contratos celebrados, con el fin de establecer si a partir de ellos era posible establecer la existencia de verdaderas relaciones laborales con la entidad demandada.
Dicho estudio naturalmente incluía la verificación de los elementos propios de una relación laboral. 61. Ahora bien, esta Corporación16 ha precisado que el restablecimiento del derecho de un servidor vinculado de manera irregular «implica restituir la situación, devolverla al estado existente con anterioridad a la lesión inferida». Esto se materializa a través de una declaración judicial que reconoce la existencia de la relación laboral de naturaleza legal y reglamentaria, junto con todas las consecuencias derivadas de dicha determinación. 16 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
En esa providencia se citó lo expuesto por la Corte Constitucional, en sentencia C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en punto a que «cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, por lo cual lo anotado no implica la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador a favor de quien se ha declarado la existencia de una relación laboral con la Administración».
Esto para recalcar que el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir y la orden para que se efectúen los respectivos aportes a pensiones procede cuando se declara la existencia de un contrato realidad, a título de restablecimiento del derecho. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 20 62.
No es cierto, entonces, que la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego hubiera acudido al sistema judicial a través de un medio de control inadecuado o que la decisión sea incongruente porque no se fundó en alguna de las causales de nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA. Por el contrario, se empleó la vía procedente para solicitar el reconocimiento de una relación laboral encubierta, finalidad plenamente compatible con la naturaleza y alcances propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho17. 63.
En ese sentido, es claro que al ad quem le correspondía examinar la existencia o no de una relación laboral entre las partes, sin que ello implique desviación del objeto procesal ni afectación alguna al principio de congruencia. 64. Con todo, el reproche de la parte recurrente que alude a la inexistencia de las causales que habilitan el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debió ser formulado en las oportunidades procesales previstas para ello, particularmente, a través de los recursos procedentes contra el auto admisorio y en la contestación de la demanda dentro del proceso ordinario, lo que no ocurrió. 65.
Con todo, revisada la demanda se observa que esta contiene el concepto de la violación; concretamente, se alegó la violación de normas superiores y se propuso la causal de anulación de falsa motivación. Además, según el acta de la audiencia inicial, la parte demandada no propuso excepciones para cuestionar el yerro que ahora le enrostra a la demanda y tampoco presentó objeción alguno frente a la fijación del litigio. 66.
El proceso desde su inició versó sobre la existencia de un contrato realidad y en esa forma se trabó la litis, de modo que la parte demandada estructuró su defensa sobre esa base. Tanto en la sentencia de primera instancia como en la de segunda, los operadores judiciales se ocuparon de dilucidar si estaban dados los elementos de la relación laboral, lo que en últimas implicaba estudiar la infracción de las normas jurídicas que regulan dicho vínculo de trabajo, a las que acudieron los fallos proferidos, en especial, el que se cuestiona. 67.
No es viable, entonces, que ahora se emplee el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia para plantear discusiones en torno a la procedibilidad o no del medio de control en el que se profirió la sentencia cuestionada, 17 CPACA. Artículo 138. «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
(…)». Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 21 o frente a la facultad de dictar la decisión adoptada en el medio de control ejercido, ni para corregir omisiones o descuidos procesales de las partes. 68. La Sala advierte que la sentencia que se revisa fue proferida con pleno respeto del debido proceso y dentro de los límites propios del debate judicial que le correspondía resolver, por lo que no está incursa en falta de congruencia. 69.
Adicionalmente, no se observa que las conclusiones de la sentencia resulten caprichosas, arbitrarias o inconexas con la controversia que se planteó en la demanda. Por el contrario, son consonantes con el análisis probatorio y jurídico que efectuó el juez de la causa; además, encontraron sustento en posturas jurisprudenciales aplicables al asunto. 70.
En ese orden de ideas, como la providencia revisada se muestra congruente, la Sala se abstendrá de infirmarla. I. Condena en costas 71. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 72. El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
El numeral 8º del artículo 365 del CGP dispone, por su parte, que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 73. En el presente asunto, la señora Martha Yaneth Fajardo Gallego no intervino en el proceso para defender sus intereses. Por consiguiente, aun cuando se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, no hay lugar a imponer condena en costas por cuanto no existe prueba de que se hubieran causado gastos procesales o agencias en derecho. 74.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-01521-00 (2359) Demandante: E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente 22 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente contra la sentencia del 25 de abril de 2024, proferida la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, en atención a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL VF