www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez Demandado: Departamento del Valle del Cauca y otros1 Temas: Obligación de realizar cotizaciones con destino al sistema de seguridad social en pensiones a favor de las personas que desarrollan funciones docentes a través de contratos de prestación de servicios.
Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque la jurisprudencia ha señalado que la labor docente lleva ínsita la continuada subordinación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Valle del Cauca contra la sentencia de primera instancia del 28 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Elssy Garzón Rodríguez interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio núm. DA-135 del 24 de abril de 2009 proferido por el municipio de Sevilla. - Actos fictos presuntos generados por la falta de respuesta a los derechos de petición elevados ante el departamento del Valle del Cauca2 y el Fondo Nacional Prestaciones Sociales del Magisterio3. - Acto ficto derivado del silencio administrativo frente al recurso de reposición y, en subsidio apelación, interpuesto contra los formatos 2010-Pens-014821 de 30 de septiembre de 2010, presentado ante el departamento de Valle del Cauca. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) que se declare la existencia de una relación laboral entre las partes sin solución de continuidad en los lapsos en los que estuvo vinculada a través de un contrato de prestación de servicios; ii) se reconozca y pague la pensión de jubilación; iii) que se ordene el pago de las mesadas retroactivas, con los reajustes legales e indexación hasta su cancelación efectiva; y iv) se dé cumplimiento a lo estipulado en los artículos 173,176,177,178 y ss del CCA.4 1Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales (FOMAG) y Municipio de Sevilla 2 Derecho de petición elevado el 25 de marzo de 2009, consecutivo 20151. 3 Derecho de petición presentado el 30 de marzo de 2010, radicado 2010-PENS-014821. 4 Según acápite de declaraciones y condenas de la demanda.
Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como hechos relevantes, la demandante indicó que nació el 23 de noviembre de 1952 y que prestó sus servicios como docente en el municipio de Sevilla y en veredas aledañas.
Tales vinculaciones se efectuaron mediante órdenes de prestación de servicios y nombramientos provisionales. 4. Como concepto de violación argumentó que los actos acusados infringieron normas superiores5, por cuanto desempeñó las mismas funciones que el personal docente de planta. En consecuencia, invocó el principio de primacía de la realidad sobre las formas, argumentando que, pese a la apariencia contractual, existió una verdadera relación laboral.
Contestación de la demanda 5. El FOMAG se opuso a las pretensiones, al señalar que a la demandante no le fue reconocida la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985, por no cumplir los requisitos exigidos en dicha norma. 6. Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, la prescripción, la inexistencia de la obligación y la caducidad 7.
El municipio de Sevilla precisó que no existió vínculo laboral con la demandante y que las órdenes de prestación de servicios respondieron a la necesidad de atender requerimientos del Ministerio de Educación Nacional y del departamento del Valle del Cauca. 8. Como excepciones propuso: inexistencia de identidad entre el objeto de la petición administrativa y las pretensiones jurisdiccionales, cosa juzgada, inadecuación de la acción, inexistencia de vínculo laboral, falta de legitimación en la causa por pasiva, incumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, ausencia de firma de aceptación del poder por el apoderado y la excepción innominada. 9.
El departamento del Valle del Cauca indicó que la demandante nunca ha sido funcionaria de esa entidad y que la relación sostenida tuvo naturaleza contractual, motivo por el cual no le asiste derecho a prestaciones laborales. 10. Propuso como excepción la inexistencia de la obligación. Decisión de las excepciones previas 11. En la audiencia inicial celebrada el 12 de diciembre de 20136, se declararon no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, caducidad, cosa juzgada y demanda en forma.
Esta decisión no fue objeto de recursos. 5 Artículos 1,2,4,23,25,29,48, y 53 de la Constitución Política; Ley 60 de 1963 Decreto 2277 de 1979; Ley 33 de 1985; Decreto 01 de 1884; Ley 80 de 1993; y Ley 115 de 1994. 6 Folios 222 a 232. Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 La sentencia apelada 12.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 28 de julio de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al encontrar acreditada la continuada subordinación en la prestación de los servicios como docente7. 13. Por tal razón, declaró la existencia de una relación laboral entre la señora Elssy Garzón Rodríguez con el municipio de Sevilla entre el 1 de diciembre de 1980 y 31 de diciembre de 2002 (en sus diferentes modalidades y con las debidas interrupciones), y adicionalmente entre esta y el departamento de Valle del Cauca entre el 7 de enero y el 30 de noviembre de 2003, tal como consta en la siguiente tabla: Entidad contratante Lapso Tipo de vinculación Municipio de Sevilla 1 de diciembre de 1980 a 31 de diciembre de 1991 Auxilio educativo (docente) Municipio de Sevilla 1 de enero a 31 de diciembre de 1992 Contrato de prestación de servicio(docente) Municipio de Sevilla 1 de enero a 31 de diciembre de 1993 Contrato de prestación de servicio(docente) Municipio de Sevilla 5 de enero de 1994 a 31 de diciembre de 2002 Convenio contractual núm. 20 (docente) Departamento del Valle del Cauca 7 de enero a 30 de noviembre de 2003 Órdenes de prestación de servicio (docente) Departamento del Valle del Cauca 7 de enero de 2003 a 15 de septiembre de 2004 Nombramiento docente provisional Departamento del Valle del Cauca 16 de septiembre de 2004 a 21 de agosto de 2005 Nombramiento docente provisional 14.
Con base en el acervo probatorio, estableció que la prestación del servicio se desarrolló bajo condiciones de dependencia y subordinación frente al municipio y el departamento, además de la remuneración periódica derivada de dicha labor. 15. Para acreditar el vínculo contractual con el departamento del Valle del Cauca, el Tribunal observó que, aunque no se allegaron los contratos o convenios interadministrativos celebrados entre dicha entidad y el municipio de Sevilla, las órdenes de pago incorporadas al expediente evidencian que los recursos utilizados para remunerar la labor docente de correspondiente a los servicios prestados por la demandante provenían del departamento del Valle del Cauca. 16.
Lo anterior obedece a que, tratándose de un municipio no certificado, la prestación del servicio educativo —a partir del año 2003— quedó a cargo del departamento, incluidas las obligaciones relacionadas con el pago de los honorarios del personal docente. En consecuencia, la Sala concluyó que la demandante desempeñó funciones docentes misionales propias de las entidades territoriales, en condiciones equivalentes a las de los docentes de planta.
Tal afirmación se encuentra respaldada tanto en los testimonios y documentos obrantes en el expediente como en lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-555 7 Índice 73 de SAMAI del Tribunal Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de 1994. 17.
Igualmente, se estableció que la demandante se encontraba subordinada a diversas autoridades del sector educativo: el municipio de Sevilla, la Secretaría de Educación Municipal, la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, los rectores, los jefes de núcleo e incluso el alcalde municipal. Estas autoridades impartían instrucciones sobre el modo, lugar, tiempo y cantidad de trabajo, horarios de asistencia y disponibilidad para la prestación del servicio, así como directrices emanadas del Ministerio de Educación Nacional. 18.
El Tribunal resaltó que dicha subordinación se mantuvo durante todo el periodo de vinculación, al tratarse de un servicio de naturaleza misional y permanente, que podía ser desempeñado por servidores públicos o personal de planta, sin tener carácter excepcional o temporal. 19. En consecuencia, señaló que el tiempo total acreditado por la demandante deberá computarse para efectos pensionales, y la entidad correspondiente efectuará las cotizaciones retroactivas ante la administradora de pensiones a la cual se encuentre afiliada o haya efectuado aportes en calidad de contratista. 20.
Así mismo, ordenó a la demandante acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Pensiones durante el periodo de vinculación; y, en caso de que no existan aportes o se adviertan diferencias en su contra, deberá cancelar o completar el porcentaje que legalmente le correspondía como trabajadora. 21. El Tribunal precisó que no se estudiará la pretensión de reconocimiento pensional en calidad de empleada pública, por cuanto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la declaración judicial de existencia de una relación laboral no otorga per se la calidad de empleada pública. 22.
Por último, se abstuvo de condenar en costas. El recurso de apelación 23. El departamento del Valle del Cauca8 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que la demandante mantuvo un vínculo exclusivamente contractual con el municipio de Sevilla, y que solo con la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, al no haber sido certificado dicho municipio, la administración del servicio público educativo fue asumida por el departamento del Valle del Cauca. 24.
Señaló que, con la aplicación de la referida ley, el departamento se vio en la necesidad de atender la prestación del servicio educativo en ese territorio. Para ello, encontró personal docente vinculado mediante órdenes de prestación de servicios y, con el propósito de no interrumpir la continuidad del servicio, mantuvo temporalmente dichas vinculaciones hasta obtener autorización para la ampliación de la planta de personal. 8 Índice 78 de SAMAI del Tribunal Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 25.
En ese sentido, indicó que en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se permitió la suscripción de contratos de prestación de servicios para llevar a cabo actividades que no se pudieran colmar con el personal de planta, como fue el caso de la llevada a cabo por la actora. 26. Adicionalmente, adujo que no se probó que la demandante hubiese presentado reclamación alguna durante el tiempo en que estuvo vinculada como contratista, lo que, a su juicio, evidencia conformidad con la modalidad contractual asumida.
En ese sentido, consideró que la posterior reclamación judicial revela actuación de mala fe, en tanto pretende obtener los beneficios de un cargo de carrera administrativa. 27. El municipio de Sevilla9 presentó recurso de apelación, el cual fue rechazado por extemporáneo. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 28. Por auto del 6 de julio de 202310 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte entidad demandada contra la sentencia de primera instancia. 29.
Las partes del proceso y el ministerio público guardaron silencio en segunda instancia. III. CONSIDERACIONES Competencia 30. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 31.
La Sala debe resolver si, en efecto, durante el periodo comprendido entre el 7 de enero y el 30 de noviembre de 2003, la señora Elssy Garzón Rodríguez mantuvo una relación laboral con el departamento del Valle del Cauca, a pesar de que su vinculación se efectuó mediante órdenes de prestación de servicios y su relación inicial fue con el municipio de Sevilla.
Análisis del problema jurídico 32. La Sala confirmará la decisión apelada, puesto que las pruebas obrantes en el expediente acreditan la existencia de una relación contractual entre el departamento del Valle del Cauca y la señora Elssy Garzón Rodríguez durante el período comprendido entre el 7 de enero y el 30 de noviembre de 2003. En consecuencia, corresponde ordenar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, conforme con lo establecido por esta corporación en la sentencia de 9 Índice 79 de SAMAI del Tribunal 10 Índice 5 de SAMAI de Consejo de Estado Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 unificación del 25 de agosto de 2016 y por la Corte Constitucional en la sentencia C- 555 de 1994. 33.
En ese sentido, y en relación con el recurso interpuesto por el departamento del Valle del Cauca, se advierte que la demandante fue vinculada mediante Orden de Prestación de Servicios, en ejecución del Convenio Interadministrativo núm. 0001-32 de 7 de enero de 2003, suscrito entre la Gobernación del Valle del Cauca y el municipio de Sevilla. 34.
De las cláusulas de dicho convenio se evidencia que el municipio actuaba como intermediario, mientras que la Gobernación giraba los recursos necesarios para el pago de los servicios prestados. 35. El artículo 41 de la Ley 715 de 2001 establece que, para el año 2003, el servicio público de educación de los municipios no certificados debía ser asumido por los departamentos, garantizando la continuidad en la prestación del servicio educativo. 36.
En concordancia, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-918 de 2002, señaló que durante el traspaso de la administración de instituciones educativas, las entidades territoriales deben garantizar la continuidad en la prestación del servicio y, para ello, suscribir convenios interadministrativos que permitan mantener a los docentes en sus funciones. 37.
Como se señaló previamente, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, esta corporación señaló que la labor docente se ejerce en condiciones de subordinación en los siguientes términos: «En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, es decir, “…el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.
Asimismo, les impone la citada normativa una serie de obligaciones y prohibiciones, entre las que se destacan: (i) “Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos”, (ii) “Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo” y (iii) no “…abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa”.
La mencionada definición de la labor docente fue reafirmada por el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (ley general de educación) al prever que “El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos ”, norma en la que además se Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 consideró al servicio educativo como público y de responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, debidamente reglamentado por el gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Educación Nacional en coordinación con las secretarías de educación departamentales, municipales y distritales, bajo el denominado plan nacional de desarrollo educativo de revisión decenal.
Ahora bien, en relación con las actividades y/o funciones de los docentes temporales y docentes – empleados públicos, en el parágrafo primero del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 se dispuso un régimen transitorio de seis años, con el objeto de incorporar progresivamente a las plantas de personal a aquellos vinculados por medio de contratos de prestación de servicios, precepto que alentaba la disparidad entre dichos regímenes jurídicos y fue objeto de censura constitucional en la sentencia C-555 de 1994 por infracción al artículo 13 superior, ya que con la citada incorporación progresiva de los “docentes-contratistas” se afianzaba su vocación de permanencia sin discusión alguna y “… la semejanza material de su actividad respecto a la que desempeñan los demás maestros y profesores”, pues de mantenerse la norma, se permitiría una desigualdad material prohibida en la Constitución Política.
La Corte Constitucional, en las consideraciones del citado fallo, sostuvo además que la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, de conformidad con “Las características asociadas a la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios con docentes temporales, por las notas de permanencia y subordinación que cabe conferir a la actividad personal que realizan, pueden servir de base para extender a ésta la protección de las normas laborales”.
Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 protección especial por parte del Estado»11. 38.
En atención a lo anterior, y debido a la imposibilidad de ejercer la actividad de docente en condiciones de autonomía, se confirmará la decisión de ordenar al departamento del Valle del Cauca la realización de cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones de la señora Elssy Garzón Rodríguez en el lapso comprendido entre el 7 de enero y el 30 de noviembre de 2003, período en el que estuvo vinculada con dicha entidad territorial a través de contratos de prestación de servicios.
La condena en costas en segunda instancia 39. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 40.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 41. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 42.
En consecuencia, se impondrán costas al departamento del Valle del Cauca en segunda instancia, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA: 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, expediente 0088-2015.
Radicado: 76001-23-33-000-2012-00392-01 (5952-2022) Demandante: Elssy Garzón Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 28 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia al Departamento del Valle del Cauca a favor de la Señora Elssy Garzón Rodríguez. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.