Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 9 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandantes: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Mora judicial – Niega Síntesis del caso: La parte actora reclamó la protección de sus derechos fundamentales por la presunta mora judicial en decidir, en segunda instancia, un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Emilse Hernández de Quintana contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 31 de octubre de 2025, Emilse Hernández de Quintana presentó una acción de tutela contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la aparente mora judicial de la autoridad judicial accionada en decidir, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42- 047-2023-00208-01. 2.
A título de amparo constitucional, la demandante solicitó (se trascribe): “1. Se tutelen mis derechos de petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 2. Se ordene al tribunal administrativo de Cundinamarca responder la petición de decisión del proceso o avanzar en el mismo dentro del expediente 11001334204720230020801” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Emilse Hernández estuvo casada con Alfonso Quintana desde 1971 hasta 2021, fecha en la cual este último falleció. En virtud de lo anterior, y por considerar cumplidos los requisitos legales para acceder a la sustitución pensional, la señora Emilse Hernández solicitó ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, el reconocimiento de dicha prestación; sin embargo, la petición fue negada por dicha autoridad mediante Resolución RDP 010254 de 2 de mayo de 2023, con fundamento en que los documentos aportados eran ilegibles, y, pese a que esos documentos fueron nuevamente aportados por la actora, se mantuvo la decisión desfavorable de la administración. 5. 2) La señora Hernández de Quintana promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 10254 de 2 de mayo de 2023 y RDP 15465 de 13 de junio de 2023, mediante las cuales se había negado el reconocimiento pensional, y, como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho, que se condenara a la UGPP, al pago de las mesadas adeudadas, con su respectiva actualización anual e indexación 6. 3) El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado 47 Administrativo de Bogotá, el cual, mediante Sentencia de 13 de febrero de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda tras considerar que estaban configurados los requisitos para acceder a la prestación solicitada. 7. 4) Inconforme con la decisión anterior, la UGPP apeló la sentencia y le correspondió para su conocimiento a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8. 5) Por medio de Auto de 29 de septiembre de 2025, la referida autoridad judicial admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 9. 6) La parte actora indicó que ha solicitado la confirmación de la sentencia de primera instancia mediante diversos memoriales radicados en el sistema SAMAI, sin que a la fecha se evidenciara avance alguno en el trámite.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 10.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que era una persona de 80 años que aspiraba a gozar de la pensión a la que tenía derecho. 11. Agregó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en mora judicial al no avanzar en el proceso ni decidir de fondo, lo cual, vulneraba los derechos de petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia frente al trámite de apelación de la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-42-047-2023-00208-01. 1.2.
Posición de la parte accionada y demás vinculados2 12. La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP3 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela en la medida en que (se transcribe): “La parte accionante acude a este medio excepcional, con el fin de que se deje si efectos la sentencia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION A proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001310502620220005800, situación que es a todas luces improcedente”. 13.
La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4 y Juzgado 47 Administrativo de Bogotá5 pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Verificación de la presunta afectación a derechos. 2.4. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela 14. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales6 al debido proceso, de petición y acceso a la administración de justicia. Emilse Hernández de Quintana es la 2 Mediante Auto de 6 de noviembre de 2025, el despacho ponente resolvió, entre otros, (1) admitir la acción de tutela (2) tener como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – _Sección Segunda – _Subsección B, y (3) vincular a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 47 Administrativo de Bogotá y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP como terceros interesados en el proceso. 3 Índice 9 en el aplicativo SAMAI. 4 Índice 8 en el aplicativo SAMAI. 5Índice 13 en el aplicativo SAMAI. 6 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa7. 15.
De igual manera, La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tiene legitimación pasiva en la causa8, porque de este se predica la vulneración y la misma tiene relación con sus competencias (mora judicial injustificada). 16. Frente al requisito de subsidiariedad9, la Sala lo tendrá por superado por no existir recurso judicial idóneo y eficaz que permitiera a la accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos aparentemente vulnerados. 17.
En relación con el requisito de inmediatez10, este se satisface, ya que, de conformidad con el escrito de tutela, la aparente vulneración se presentó con ocasión de una situación actual y continua, como lo es el retardo o mora en la decisión respecto del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.2. Fijación de la controversia 18.
Determinar si se configuró la mora judicial alegada por Emilse Hernández de Quintana y, con ello, la afectación de los derechos de petición, debido Proceso y acceso a la administración de justicia. 2.3. Verificación de la presunta afectación a derechos 19. La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que pasan a explicarse: 20.
La parte actora alegó que la Subsección B de la Sección Segunda del del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una dilación injustificada en el trámite del recurso de apelación presentado por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado 47 Administrativo de Cundinamarca el 13 de febrero de 2025. 21.
Habida cuenta lo anterior, sea lo primero indicar que, la Sala, de oficio, revisó las anotaciones del mencionado expediente en el aplicativo SAMAI y, a partir de ello, logró evidenciar que se llevaron a cabo las siguientes actuaciones: (1) el 22 de mayo de 2025 fue repartido el proceso para resolver la apelación de la Sentencia a la autoridad accionada11, (2) el 1 de 7 Decreto 2591 de 1991.
Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibidem. 8 Ídem. 9 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 1). 10 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4 11 Índice 1 en el aplicativo SAMAI en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 agosto de 2025, se presentó una solicitud de confirmación del fallo12, (3) el 29 de septiembre de 2025 se profirió Auto que admite recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada – UGPP-13, (4) el 21 de noviembre de 2025 se notificó el auto que admitió dicho recurso14, (5) el 24 de noviembre de 2025 se presentó, de nuevo, solicitud de confirmación del fallo en la apelación de sentencia15. 22.
Al respecto, es preciso señalar que (se trascribe) “la mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”16.
Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado17 que la mora judicial no se configura por el solo transcurso del tiempo, sino que ella debe ser injustificada, esto es, (se trascribe): “(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”. 23.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que (se trascribe) “no toda mora judicial implica la vulneración de los derechos fundamentales de una persona, pues el juez de tutela debe verificar si se incurre en un desconocimiento de plazo razonable y la inexistencia de un motivo válido que lo justifique.”18 Para tal efecto, se deberá examinar las condiciones específicas del asunto sometido a decisión judicial, para evaluar si existe o no una justificación debidamente probada que explique la mora. 24.
En el presente caso, la Sala considera, que no se configura una mora judicial injustificada, toda vez que no se reúnen los elementos definidos por la Corte Constitucional para su estructuración. 25. Ello, en la medida en que se observó que hay actuaciones orientadas a dar trámite al proceso y, aunque aún no se ha proferido la sentencia dentro del expediente radicado 11001-33-42-047-2023-00208-01, no se evidenció una conducta descuidada, desobligante o caprichosa de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que permitiera concluir la existencia de una dilación 12 Índice 3 Ibidem. 13 Índice 8 ibidem, registrado en el aplicativo SAMAI el 19 de noviembre de 2025. 14 Índice 12 ibidem. 15 Índice 13 ibidem. 16 Corte Constitucional.
Sentencia T-052 de 2018. 17 Sentencia T-230 de 2013, reiterada en la T-186 de 2017 y T-052 de 2018. 18 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2017, reiterada por la sentencia SU-333 de 2020. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 injustificada o negligencia que le sea atribuible. Al contrario, se evidenció el trámite y las actuaciones que se han desplegado desde que el expediente fue repartido en segunda instancia- 26.
La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos. No obstante, se pone de presente la existencia de diferentes aspectos que deben analizarse de manera particular, pues temas como el de la congestión actual y sistemática del aparato judicial o la complejidad del asunto a resolver, sugieren motivos razonables que impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza. 27.
Lo anterior no impide que se realice un exhorto a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que adopte las medidas necesarias para emitir de manera ágil la sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado en mención, ya que el proceso fue repartido, en segunda instancia, el 22 de mayo de 2025.
Además, de acuerdo con lo manifestado por la señora Hernández de Quintana se trata de una persona de la tercera edad y goza de especial protección constitucional. 2.4. Conclusión 28. Con fundamento en las razones expuestas, esta Sala negará las pretensiones señaladas por la parte actora al no considerar configurados los elementos de la mora judicial. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Emilse Hernández de Quintana contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EXHORTAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a que adopte las medidas necesarias para emitir de manera ágil la Sentencia que decida el recurso de apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-047-2023-00208-01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06859-00 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin19.
CUARTO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 19 secgeneral@consejodeestado.gov.co