CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 8 de marzo de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00805-00 Actor: Henry Serrano Flórez. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander. Tema: Impulso procesal – Falta de trámite por parte de la secretaria de la Corporación judicial Decisión: Accede a solicitud de amparo.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Henry Serrano Flórez, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para decidir acerca de una solicitud dirigida a que se libre mandamiento de pago en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Lebrija, con radicado 68001233100020100015200; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, del acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora, en concordancia con las pruebas aportadas al expediente, así: Informó la parte actora que el 19 de abril de 2021, presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander solicitud para que se libre mandamiento de pago, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Lebrija, con radicado 68001233100020100015200.
Adujo que, ante el silencio de la autoridad judicial accionada, el 21 de septiembre de 2021, presentó escrito de impulso procesal, reiterando la solicitud antes referida; sin que a la fecha se hubieren pronunciado al respecto. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, del acceso a la administración de justicia y a la igualdad, se ordene al Tribunal Administrativo accionado proferir sentencia.
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 3 de febrero de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, en calidad de accionados; no obstante, requirió el profesional del derecho José Hernán Gómez Suárez para que allegara el poder que lo acredite como apoderado judicial del accionante, so pena de declararse la falta de legitimación en la causa por activa.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo de Santander. Guardó silencio. CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia, ii) cuestión previa, iii) problema jurídico, iv) de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y, v) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2.
CUESTIÓN PREVIA. Mediante auto admisorio del 3 de febrero de 2022, entre otras, se requirió al profesional del derecho José Hernán Gómez Suárez para que allegara el poder que lo acredite como apoderado judicial de la parte actora para presentar la acción de tutela de la referencia, so pena de declararse la falta de legitimación en la causa por activa El anterior requerimiento fue atendido en debida forma, por lo cual, se reconocerá personería para actuar en nombre y representación del accionante al abogado José Hernán Gómez Suárez, en los términos del poder aportado al expediente digital. 2.3.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, del acceso a la administración de justicia y a la igualdad del señor Henry Serrano Flórez, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para decidir acerca de las solicitudes dirigidas a que se libre mandamiento de pago en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 68001233100020100015200?
2.4. DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SU PROTECCIÓN. La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío, o como una consigna política sin efecto práctico.
El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas.
La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía del mismo, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo.
Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental.
Esa consideración se explica porque es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la convención americana sobre derechos humanos).
El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable.
En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador.
Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes. 2.5.
CASO CONCRETO. Previo a decidir, resulta imprescindible establecer las actuaciones que dieron origen a la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, y la información obrante en el link consulta de procesos de la Rama Judicial, así: - El señor Henry Serrano Flórez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de carácter laboral, impetró demanda contra el E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Lebrija. - El asunto, con radicado 68001233100020100015200, fue asignado al Tribunal Administrativo de Santander que, mediante sentencia del 15 de mayo de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Decisión confirmada por la subsección B de la sección segunda del Consejo de Estado, a través de providencia del 27 de septiembre de 2018. - El expediente regresó al Tribunal de origen el 11 de febrero de 2019, continuándose con su archivo el 1.º de noviembre de 2019, previa expedición de primeras copias. - A partir del 19 de agosto de 2019, se registraron varias solicitudes de desarchivo del proceso, y los días 20 de abril y 21 de septiembre de 2021, de impulso procesal: - De acuerdo con el decir la parte actora, el 19 de abril de 2021, radicó solicitud para que se libre mandamiento de pago en el referido proceso contencioso: «[…], por medio del presente escrito y con el debido respeto, solicito proferir mandamiento de pago en contra de la entidad accionada y a favor de mi poderdante, con base a las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso.
La presente solicitud la realizo teniendo en cuenta que las mismas se encuentran ejecutoriadas y a que se realizó la correspondiente Reclamación Administrativa ante la entidad accionada desde el 27 de mayo de 2019, sin que hasta la fecha se haya procedido a su pago. […]» - Afirma, igualmente, que, ante el silencio del Tribunal accionado respecto de la anterior solicitud, el 21 de septiembre de 2021, radicó escrito de impulso procesal, reiterando que la solicitud de que se libre el mandamiento de pago correspondiente.
De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que, pese que el actor no allegó constancia de radicación de las solicitudes que asegura presentó los días 19 de abril y 21 de septiembre de 2021, lo cierto es, que dicha afirmación coincide con las anotaciones obrantes en el link de consulta de procesos de la Rama Judicial, referido en precedencia, acerca de radicación de memoriales de “impulso procesal” para esa misma época.
Información que se tendrá por cierta, en aplicación de la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, ante el silencio del Tribunal Administrativo de Santander en el presente asunto, pese al haber sido debidamente notificado. Así, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo accionado para decidir acerca de las solicitudes de librarse mandamiento de pago en el proceso contencioso adelantado por el actor, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto.
Además, no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados.
En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-441 de 2015: «[ ] 4.4. Con todo, la Corte se ha servido reconocer que la mora, la congestión y el atraso judiciales son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso.
Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. De ahí que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria o no de derechos fundamentales, en la jurisprudencia se haya establecido la clasificación entre dilación justificada o injustificada, sin perjuicio de desconocer que la admisibilidad en el incumplimiento de los plazos judiciales tiene un carácter excepcional, pues la regla general, contenida en el artículo 228 Superior, es la obligatoriedad de los términos procesales.
De acuerdo con la anterior comprensión, el incumplimiento de un término procesal se entiende justificado cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
En otras palabras, la dilación es justificada cuando, a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada.
Por contraste, la jurisprudencia ha dejado por sentado que se está ante un caso de dilación injustificada o indebida, cuando quiera que se acredite que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones. En resumen, la dilación injustificada que configura la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar. […]».
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste al accionante, así como a cualquier ciudadano; además, mal podría endilgarse omisión al Tribunal Administrativo de Santander, cuando, de acuerdo con la información visible en el sistema de información de los procesos judiciales ya referida, pese a que es un hecho cierto la radicación de los escritos aludidos por la parte actora, estos no han sido puestos a disposición del magistrado sustanciador del asunto por parte de la Secretaria de esa Corporación, pues tal y como se observa, ni los escritos ni el expediente, una vez desarchivado, han pasado al Despacho de conocimiento.
De acuerdo con, esto último, la Sala evidencia la vulneración de los derechos fundamentales del señor Serrano Flórez, pero, en razón a la falta de trámite por parte de la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander ante el Despacho correspondiente, respecto de los memoriales presentados por su apoderado judicial ante esa dependencia. Ello, teniendo en cuenta que, desde el momento de radicación del primer memorial a la fecha, han trascurrido más de diez (10) meses sin que hubieren sido puestos a disposición del magistrado de conocimiento.
En consecuencia, la Sala AMPARARÁ los derechos fundamentales del señor Henry Serrano Flórez; razón por la cual, se ORDENARÁ a la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, a la notificación de esta providencia, ponga el expediente 68001233100020100015200, junto con los memoriales radicados por el apoderado del accionante los días 19 de abril y 21 de septiembre de 2021, a disposición del Despacho de conocimiento que corresponda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA.
PRIMERO: RECONOCER personería para actuar en nombre y representación del accionante al abogado José Hernán Gómez Suárez, con T.P. No. 130.064 del C.S. de la Jud., en los términos del poder allegado al expediente digital.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales del señor Henry Serrano Flórez, de conformidad con la pare motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, a la notificación de esta providencia, ponga a disposición del Despacho de conocimiento que corresponda, el expediente 68001233100020100015200, junto con los memoriales radicados por el apoderado del accionante los días 19 de abril y 21 de septiembre de 2021.
CUARTO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
QUINTO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.