CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 22 de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño e Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Asunto: autoridad competente para conocer un proceso disciplinario contra un asistente forense del Instituto Nacional de Medicina Legal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 25 de septiembre de 20193, en la localidad de Samaniego, Nariño, dentro de la caracterización del Proyecto denominado «Cataluña» se realizó una jornada de toma de muestras biológicas a familiares de personas desaparecidas en varios municipios del departamento de Nariño, con el fin de obtener perfiles genéticos los cuales serían incorporados en la base de datos de búsquedas de personas desaparecidas. 2.
En dicha jornada la secretaria de gobierno del departamento de Nariño invitó a participar al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el cual, a través de la Seccional de Nariño, participó designando para la toma de muestras al asistente forense de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres el señor L.E.B.M4. La actividad de apoyo consistía en5: […] la toma de muestras biológicas a los familiares de personas desaparecidas, su registro en la plataforma SIRDEC, la custodia y manejo hasta la remisión de las mismas hasta su envío al Laboratorio de genética de la Regional Suroccidente, para de esta manera 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf).
Folios 1-4. 4 Para garantizar la reserva de la actuación disciplinaria prevista en el artículo 115 de la Ley 1952 de 2019, se omitirá el nombre del disciplinado. Se hará uso de siglas con las iniciales de su nombres y apellidos. 5 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf). Folios 5-7. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 establecer los perfiles genéticos, subirlos al sistema CODIS y así continuar con la búsqueda de personas desaparecidas. 3.
El 15 de junio de 20216, la Junta Directiva de la Asociación de Víctimas de Desaparición Forzada de Samaniego «Unidos por la Verdad» - ASVISUV presentó derecho de petición ante la Gobernación de Nariño, con el propósito de obtener información sobre la citada jornada en lo que respecta a «los nombres de personas dadas por desaparecidas y personas buscadoras.
Registro de asistentes en las jornadas presenciales de documentación y caracterización en los municipios de Samaniego y Chachagui (sic)» El referido derecho de petición fue remitido al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, entidad que, a través de oficio núm. 0397 DRSO 20217, emitió respuesta e indicó, entre otras cosas, que en la jornada de Samaniego se realizó el registro de información de desparecidos en el sistema SIRDEC y la toma de muestras a 23 individuos de varios grupos familiares de personas desaparecidas, las cuales fueron remitidas al laboratorio de genética. 4.
Sin embargo, en el marco de recopilación de información para responder la petición elevada, el director de la Regional del Suroccidente de la entidad advirtió posibles irregularidades por parte del asistente forense L.E.B.M, puesto que evidenció que a pesar de haber tomado las muestras biológicas dentro de la citada jornada acaecida el 25 de septiembre de 2019, solo las remitió al laboratorio de genética de la Regional Suroccidente hasta el 23 de julio de 2021. 5.
En consecuencia, mediante auto núm. 000456 del 18 de noviembre de 20218, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses ordenó apertura de indagación preliminar en contra del asistente forense L.E.B.M., y, el 8 de abril de 2024, a través de auto núm. 000060, ordenó se abriera investigación disciplinaria. 6.
Posteriormente, mediante auto núm. 000208 del 30 de septiembre de 20249, la Oficina de Control Disciplinario Interno ordenó la remisión por competencia de la actuación disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la que, a su vez, le remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño para que continúe con el trámite disciplinario.
Lo anterior, por considerar que de acuerdo con el Acto Legislativo núm. 02 de 2015, que modificó el artículo 257 de la Constitución Política, los artículos 31 y 125 de la Ley 270 de 1996, 33 de la Ley 938 de 2004 y la sentencia C-120 de 2021 le corresponde a la 6 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf). Folio 11. 7 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf).
Folio 13. 8Ibidem. 9 Expediente digital. 6_EXPEDIENTEDIGI_06PROCDISC0472021FOL_5_20250910204043829%20(3).pdf. Folio 89. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Comisión de Disciplina Judicial tramitar los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial. 7. A través de auto de 25 de junio de 202510, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño señaló que, mediante auto del 21 de octubre de 2024, ordenó la apertura de investigación disciplinara en contra del asistente forense L.E.B.M; asimismo, indicó que, mediante auto del 25 de abril de 2025, dispuso prorrogar el término de dicha etapa.
Sin embargo, advirtió que en el marco del inicio del trámite de la etapa probatoria se encontró configurada la causal de nulidad establecida en el numeral 1 del artículo 202 de la Ley 1952 de 2019, esto es, falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. Lo anterior, debido a que la conducta presuntamente reprochable inició el 25 de septiembre del 2019, fecha que era anterior a su entrada en funcionamiento.
Por tal motivo, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 21 de octubre de 2024, mediante el cual se ordenó la apertura de investigación disciplinaria, y, remitió las diligencias por competencia a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 8. En consecuencia, la Oficina de Control Disciplinario Interno profirió auto núm. 0014 del 26 de agosto de 202511 mediante el cual no avocó conocimiento del proceso disciplinario, y, propuso conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con la finalidad de que se determine la autoridad competente para continuar las actuaciones disciplinarias adelantadas contra el asistente forense L.E.B.M del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 389 en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, contados desde el 12 hasta el 18 de septiembre de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus consideraciones o alegatos en el trámite del conflicto12.
Consta que se comunicó la actuación13, por conducto de la Secretaría de la Sala, al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Oficina de Control Disciplinario Interno, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, y al señor L.E.B.M, en su calidad de asistente forense. 10 Expediente digital. 6_EXPEDIENTEDIGI_06PROCDISC0472021FOL_5_20250910204043829%20(3).pdf.
Folio 99. 11 Expediente digital. 2ED_02AUTONo001420250826(.pdf). 12 Expediente digital. 10POREDICTO_09Edicto(.pdf) 13 Expediente digital. 9ED_10Informecomunicacio(.pdf) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Mediante informe secretarial del 19 de septiembre de 202514, consta que, dentro del término de fijación del edicto, el jefe encargado de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses allegó un escrito de alegatos para ser tenido en cuenta en el trámite del presente conflicto.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño Esta autoridad no presentó escrito de alegatos; sin embargo, sus argumentos se pueden extraer del auto del 25 de junio de 2025, en el cual sustentó su falta de competencia para conocer de las diligencias disciplinarias bajo la premisa de que a pesar de que la conducta investigada en el presente asunto se prolongó en el tiempo, lo cierto es que inició el 25 de septiembre de 2019, momento para el cual la Comisión de Disciplina Judicial no había sido instalada, pues esto ocurrió hasta el 13 de enero de 2021.
En consecuencia, señaló que según la sentencia C-373 de 2016 esa entidad solo conocería de las actuaciones de los empleados judiciales que ocurrieran con posterioridad a la fecha en cita. Así entonces, aquellas faltas cometidas con anterioridad serían examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia tuviesen la competencia para conocerlas.
Por lo anterior, señaló que, en el presente asunto, de acuerdo con la fecha de ocurrencia de los hechos, es la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal la competente para asumir la investigación disciplinaria. 2. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Mediante oficio núm. 697-OFCD-DG202515 del 16 de septiembre de 2025, esta entidad presentó sus alegatos en los cuales reiteró su falta de competencia, y, argumentó, que si bien es cierto que los hechos que generaron la acción disciplinaria iniciaron el 25 de septiembre de 2019, tal como lo sostuvo la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, también lo es que la conducta que se derivó de dichos hechos es una conducta de carácter omisivo, la cual se prolongó en el tiempo y solo se consumó hasta el 23 de julio de 2021 cuando el asistente forense L.E.B.M finalmente cumplió con su deber de enviar las muestras genéticas al laboratorio para su procesamiento.
Así entonces, indicó que: 14 Expediente digital. 16ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00418(.pdf) 15 Expediente digital. 15RECIBEMEMORIAL_OF067OFCDDG20250916(.pdf) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 […] siendo esta última fecha el 23 de julio de 2021, la de consumación de la conducta y cesación de la omisión, evidentemente siendo posterior al 13 de enero de 2021, cuando ya la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus Seccionales, ejercían la función Jurisdiccional Disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, esta Oficina considera que la competencia debe ser asumida en este caso por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño. Asimismo, mencionó que la Sala de Consulta ha respaldado esta posición en diferentes oportunidades, en las cuales ha indicado que cuando se trate de faltas disciplinarias por conductas omisivas que se prolonguen en el tiempo, la competencia para conocer el asunto «la ejercerá la autoridad que al momento de cesar la falta tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria».
Finalmente, indicó que por disposición de los artículos 125 y 31 de la Ley 270 de 1996 y 33 de la Ley 938 de 2004 el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial, lo cual significa que sus empleados se encuentran clasificados dentro del grupo de empleados que ocupan cargos en las entidades administrativas de la Rama, y en consecuencia, de acuerdo con el artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015, es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño la que debe ejercer la función disciplinaria contra el asesor forense L.E.B.M en su condición de empleado de la Rama Judicial.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, no tienen un superior común, dado que son autoridades del orden nacional, autónomas e independientes. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las dos autoridades en conflicto, esto es el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la actuación disciplinaria adelantada en contra del asistente forense L.E.B.M en su condición de empleado judicial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; y iii) ambas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente.
Es importante señalar que, si bien la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño ejerce funciones de carácter jurisdiccional, la Sala mantiene la competencia para resolver la controversia debido a que también está inmersa en el conflicto una autoridad de carácter administrativo16, y, con sujeción al debido proceso, debe definirse la autoridad facultada para iniciar o continuar el proceso correspondiente.
La indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los bienes que busca tutelar el proceso disciplinario y, en general, los derechos de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal; a la vez que contradice el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, según el cual «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]».
Todo lo anterior, en armonía con lo dicho por la Corte Constitucional mediante las providencias en las cuales ha reconocido la competencia de la Sala para dirimir conflictos de competencia en este tipo de casos17. 16 Decisión del 18 de septiembre de 2014, radicación 2014-00168; decisión del 16 de mayo de 2018, radicación 2017-00200; decisión del 18 de junio de 2019, radicación 2019-00063, entre otras. 17 Corte Constitucional, autos 1044 de 2021 y 1691 de 2022. «Al respecto, esta Corporación, mediante auto 1044 de 202116, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una autoridad judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta “aplicable lo dispuesto por los artículos 39 y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo;
(ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto”. Y reiteró la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual, “la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva18. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar la actuación disciplinaria que corresponda en contra del asistente forense L.E.B.M del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por la presunta mora en el envío de las muestras biológicas tomadas en el marco de la jornada realizada el 25 de septiembre de 2019, al laboratorio de genética forense de la Regional Suroccidente para su respectivo análisis.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses señaló que es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño la competente para conocer las actuaciones disciplinarias en contra del asistente forense L.E.B.M, por referirse a conductas omisivas prolongadas en el tiempo, hasta el 23 de julio de 2021, fecha en la que, finalmente, el asistente forense cumplió con su deber se enviar las muestras biológicas, la cual es posterior a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas». [subrayas y resaltado de la Sala]. 18 Este mandato es armónico con lo dispuesto en los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 A su turno, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño considera que a pesar de que la eventual mora en el envío de las muestras biológicas por parte del asistente forense del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se prolongó en el tiempo, lo cierto es que inició el 25 de septiembre de 2019, es decir, antes de la entrada en funcionamiento de dicha Comisión (13 de enero de 2021), razón por la cual, no le es posible asumir la competencia frente a dichas actuaciones.
Para resolver este problema jurídico la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii) Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial.
Reiteración. iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración. v) Faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. Aplicación de la ley procesal en el tiempo. Reiteración. vi) El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses -INMLCF- y la naturaleza jurídica de sus empleados.
Reiteración. vii) La Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Reiteración. viii) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración19 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas, cuando incurren en el incumplimiento de las atribuciones asignadas.
El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley20. Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00283-00. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución y en las leyes21. Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro22. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general23.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]24.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 201925 modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, estableció: 21 Ley 1952 de 2019, artículo 23 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 24 Corte Constitucional, sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 25 Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 ARTÍCULO 1º. Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2º. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan, fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. De esta manera, se reitera26 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley) y todas aquellas ejercidas en virtud de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, contenidas en el artículo 118, 275, 277 y 278 de la Constitución Política. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, y de los abogados en el ejercicio de su profesión. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). 5.2.
Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración27. En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el factor personal o subjetivo, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, prevé que «a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de marzo de 2025 radicación 11001- 03-06-000-2024-000704-00, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente». A su vez, el artículo 92 de la misma ley, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92.
Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se observa, los criterios del Código General Disciplinario para atribuir competencia por el factor subjetivo son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular28. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001- 03-06-000-2022-00022-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 5.3. Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial Reiteración29 Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 199630 «tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional31 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021 -fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-, la autoridad que tenía la competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál, ostenta dicha función desde el inicio de funciones de la comisión. 5.4.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración32 El artículo 115 de la Ley 270 de 1996, derogado por el artículo 92 de la Ley 2430 de 202433, disponía lo siguiente: Artículo 115. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2022, radicación 11001 03 06 000 2022 00233 00; y Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024- 000704-00, entre otras. 30 «Estatutaria de la Administración de Justicia». 31 Sentencia C-713 de 2008. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de noviembre de 2024, radicación 11001030600020240059200;
Decisión del 5 de junio de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00131- 00; Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-000704-00, entre otras. 33 «Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 […].
A su vez, el artículo 2º de la Ley 734 de 200234 establecía: «Corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». En armonía con lo anterior, el artículo 67 del mencionado código consagraba que «la acción disciplinaria se ejerce[ría[ por la Procuraduría General de la Nación, los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]».
Al interpretar el mencionado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó en su momento que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo. Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201535 introdujo una importante modificación en la materia, en tanto dispuso: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […]. Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […].
Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se 34 «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único», derogada por la Ley 1952 de 2019. 35 «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial36. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala].
Ante la derogatoria tácita del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, -posteriormente derogado de manera expresa por la Ley 2430 de 2024-, la Corte Constitucional en sentencia C-373 de 2016 sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento, y… dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. […]. Para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Resalta la Sala]. 36 La posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el día 13 de enero de 2021.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 La Sala de Consulta y Servicio Civil ha sostenido37, a su vez, que: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional- disciplinario.
En síntesis, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales opera sobre hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, esto es, después del 13 de enero de 2021; mientras que el conocimiento de las conductas disciplinables cometidas por empleados judiciales con anterioridad a la referida fecha continúa en cabeza de las autoridades hasta entonces competentes, es decir, de quienes ostentaban la calidad de superiores jerárquicos, salvo que se trate de faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo, como se explica en el numeral siguiente. 5.5.
Faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. Aplicación de la ley procesal en el tiempo. Reiteración38. El Código General Disciplinario, en su artículo 26, prevé: Artículo 26. La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley.
A su vez, el artículo 27 de la misma ley, dispone: Artículo 27. Acción y omisión. La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001- 03-06-000-2022-00022-00, entre otras. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de septiembre de 2024, radicación 11001030600020240015300;
Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-000704- 00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo equivale a producirlo. Con base en lo anterior, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se ha pronunciado sobre los diferentes momentos en los que se configura o realiza una conducta, de modo que puede haber infracciones de ejecución instantánea o infracciones que se prologan en el tiempo, las cuales tienen diferentes connotaciones.
Las conductas de ejecución instantánea son aquellas que se producen y se agotan en un solo momento, es decir, «la realización de la conducta se perfecciona en el momento mismo en que se revela la acción u omisión descrita en el tipo disciplinario»39. Ahora bien, cuando las faltas disciplinarias se prologan en el tiempo, la jurisprudencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se refiere a: i) las conductas de ejecución permanente; ii) las conductas de carácter continuado; y iii) las conductas reiteradas.
Al respecto, ha precisado la Comisión las diferencias entre las dos primeras, de la siguiente manera: «las faltas permanentes se mantienen en el tiempo, de manera ininterrumpida y sin la segmentación de la conducta. En cambio, las de carácter continuado consisten en la realización de un conjunto de actos u omisiones que tiene una unidad de propósito, designio o finalidad»40.
Es de anotar, además, que, para efectos de la prescripción, la Ley 1952 de 2019 en su artículo 33, modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021, también prevé la distinción entre conductas de ejecución instantánea, permanente y continuadas, por acción y omisión, así: Artículo 33. Prescripción e interrupción de la acción disciplinaria.
La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. [Resalta la Sala]. En el mismo sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, ha sostenido que, si bien las de ejecución instantánea se agotan «en un sólo momento», las de carácter permanente o continuado 39 Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Sentencia del 1° de marzo de 2023, radicación 250001102000201600081 01. 40 Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Decisión del 4 de agosto de 2021, radicación 68001110200020170180001. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 se presentan cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo».41 En adición, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: «[…] la conducta reiterada [consiste] en la incursión en varias actuaciones homogéneas, esto es, la repetición de un mismo comportamiento contrario a la norma […]»42.
A su turno, la Corte Constitucional, en la sentencia T-282A de 2012 precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de: […]. i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó43. [Resalta la Sala].
Así las cosas, en relación con la determinación de la competencia por faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo, es preciso mencionar que ello corresponde a la noción «situaciones jurídicas en curso». Bajo tal supuesto, el análisis de la competencia se refiere a lo que en la doctrina se denomina aplicación de la ley procesal en el tiempo.
En la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), tal aspecto se regulaba en el artículo 7º44, así: Artículo 7o. Efecto general inmediato de las normas procesales. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 30 de junio de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11); sentencia del 20 de junio de 2024, radicación 11001-03-25- 000-2012-00480-00 (1962-2012). 42 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 8 de febrero de 2018, radicación 25000-23-24-000- 2008-00045-02. 43 Según la Corte Constitucional, se toma un aparte de la decisión proferida el 17 de julio de 2006 por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a la consulta PAD C-214-06. 44 Derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Al respecto, vale la pena referir la sentencia C-181 de 2002 de la Corte Constitucional, que frente a la aplicación de la ley en el tiempo señaló lo siguiente: La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria.
Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico. En materia sancionatoria, la Corte Constitucional en el mismo pronunciamiento, explica que la aplicación de la ley sobre situaciones de hecho que surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica, contenida en el artículo 29 de la Constitución, según la cual, «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa».
Frente a ello, resalta la Corte: El claro mandato que se incluye en la carta señala que, por regla general, la norma aplicable en un caso determinado es aquella que se encuentra vigente al momento de la comisión del hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de la norma jurídica no son retroactivos. [Resalta la Sala] En suma, la regla general según lo precisa la Corte Constitucional en la mencionada decisión, es que «la aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al carácter público de la misma», y, además, «la ley nueva rige los procedimientos que se han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias, términos y actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia del régimen derogado».
Y agrega: La normatividad, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica en este campo es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que el diseño de los trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es asunto que incida necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo que su alteración no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos, protegida constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta.
Lo anterior, como ya se adelantó, debe complementarse con la salvedad que los trámites, diligencias y términos que hayan comenzado a realizarse con anterioridad a la entrada en vigencia de una ley, deben respetarse en las condiciones previstas por la ley anterior. Este principio, para la Corte Constitucional, tiene como finalidad primordial la protección del principio de la seguridad jurídica, como pilar fundamental del orden público.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 De igual manera, frente a la noción de aplicación de la ley procesal en el tiempo, y su efecto inmediato sobre «las meras expectativas o situaciones en curso» la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció en Concepto 2064 de 2011, así: A manera de resumen, es posible plantear cuatro reglas generales en el derecho colombiano, a saber: 1°.
Todas las leyes se aplican hacia el futuro a partir de su vigencia, en el entendido de que no pueden desconocer los derechos adquiridos o situaciones consolidadas y que producen efectos de manera inmediata sobre las meras expectativas y las situaciones en curso. 2°. Constitucionalmente existen dos límites expresos en cuanto a los efectos de las nuevas leyes que debe respetar el legislador: la existencia de derechos adquiridos con justo título en el artículo 58 constitucional y la irretroactividad legal en materia penal del artículo 29.
Como excepción que confirma la regla, el artículo 58 permite el sacrificio de los derechos adquiridos con justo título “por motivos de utilidad pública o interés social”, previa indemnización. 3°. El legislador puede definir la forma como cada ley en particular entra a regir, especialmente en relación con las situaciones en curso, estableciendo, si lo considera conveniente, un conjunto de reglas conocidas bajo el nombre de “régimen de transición,” que básicamente determinan las situaciones en curso sobre las cuales la ley derogada tiene efecto ultraactivo, y en las cuales la ley nueva tiene efecto inmediato. 4°.
Ante el silencio del legislador sobre la aplicación de la nueva ley a las situaciones en curso, y sin que implique desconocer la vigencia, suele acudirse a las reglas contenidas en el Código Civil y en la Ley 153 de 1887. Asimismo, en el Concepto 2332 de 2017 la Sala hace énfasis en lo siguiente: Las normas procesales son por regla general de aplicación inmediata y deben aplicarse desde el momento en que deben comenzar a regir.
Por su parte, la jurisprudencia ha determinado que la aplicación inmediata de las normas procesales, como regla general, encuentra fundamento en virtud de que se trata disposiciones de orden público. Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado: “En la citada providencia, con fundamento en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, tal como fue modificado por el Código General del Proceso, se identificaron las excepciones a la regla general de aplicación inmediata de la ley procesal, en la siguiente forma: “De la norma trascrita se pueden extraer dos conclusiones generales: a) que las normas procesales prevalecen sobre las anteriores desde su entrada en vigencia, y b) que no obstante la regla general anterior, existen unas excepciones que permiten aplicar la norma derogada –pero vigente al momento de la actuación, petición o Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 solicitud– de manera ultraactiva para resolver: (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren comenzado a correr, (vi) los incidentes en curso, y (vii) las notificaciones que se estén surtiendo45”46.
De conformidad con lo expuesto, para establecer la competencia de la autoridad que debe conocer una actuación disciplinaria -cuando se trata de faltas que se prologan en el tiempo-, es definitoria la aplicación de la ley procesal en el tiempo. Ello, por cuanto, es posible que ante una conducta cometida en vigencia de una ley «A», la competencia corresponda a determinada autoridad disciplinaria, pero que, al prolongarse en el tiempo la misma conducta, y entrar en vigencia una ley «B», resulte competente una autoridad disciplinaria diferente.
Así, cuando los hechos constitutivos de falta disciplinaria se prolongan en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar (i) la acción u omisión, o (ii) el deber de actuar, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria por virtud de la ley47, según corresponda en cada caso concreto. 5.6. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses -INMLCF- y la naturaleza jurídica de sus empleados.
Reiteración48 Por disposición legal, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) pertenece a la Rama Judicial49 y está adscrito a la Fiscalía General de la Nación. Es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. La misión fundamental del Instituto es brindar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia en todo el territorio nacional en materia de medicina legal y ciencias forenses50.
Dentro de las diversas funciones del INMLCF se destacan principalmente dos: 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 1º de agosto de 2016, radicación 11001-03-26-000-2016-00038-00(56494). 46 (Citado en Concepto 2332 de 2017 del 6 de septiembre de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado). 47 En sesión del 18 de septiembre de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró unificar su postura en este sentido. 48 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 2 de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00. 49 Ley 938 de 2004, artículo 33. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. 50 Artículos 33 y 35 de la Ley 938 de 2004.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 i) En primer lugar, proporcionar los servicios médico-legales y de ciencias forenses solicitados por los fiscales, jueces, policía judicial, defensoría del pueblo y otras autoridades competentes en todo el país. ii) En segundo lugar, ofrecer asesoría y responder consultas sobre medicina legal y ciencias forenses a las unidades de fiscalías, tribunales y demás autoridades competentes51.
Así las cosas, los funcionarios de la planta de personal del INMLCF, incluidos los técnicos forenses que ejercen la actividad de peritos, son servidores públicos pertenecientes a la Rama Judicial, que tienen la calidad de empleados judiciales. En efecto, conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional52 ha señalado que existe una clara diferencia entre los funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Así, teniendo en cuenta que, por disposición legal, los servidores del INMLCF pertenecen a la Rama Judicial, pero no tienen la calidad de fiscales, jueces o magistrados, se puede concluir que los servidores del INMLCF son empleados judiciales.
En consecuencia, deben ser disciplinados por las autoridades competentes para investigar a los empleados judiciales, con independencia de que realicen actividades de auxiliares de justicia. 5.7. La Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Reiteración53 La Ley 938 de 2004, por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y se regula la naturaleza, estructura y funcionamiento del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, determinó que para el cumplimiento de sus funciones, este instituto contaría con una Oficina de Control Disciplinario Interno: 51 La estructura administrativa interna del INMLCF está regulada por el Acuerdo N.º 08 del 19 de junio de 2012, así como por las Resoluciones 000172 de 2023, 000380 de 2023, 000026 de 2022, 000468 de 2022, 000473 de 2022 y 000935 de 2017. 52 Corte Constitucional.
Sentencia C-713 de 2008. 53 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del dos (2) de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 ARTÍCULO 37. Para el cumplimiento de sus funciones, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tiene la siguiente organización básica: 1.
Junta Directiva 2. Dirección General del Instituto 2.1. Oficina de Control Interno 2.2. Oficina de Planeación 2.3. Oficina Jurídica 2.4. Oficina de Control Disciplinario Interno […]. [Énfasis de la Sala]. Luego, en ejercicio de las facultades legales otorgadas por el artículo 39 de la Ley 938 de 2004, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) emitió el Acuerdo 08 del 19 de junio de 2012, «por el cual se desarrolla la estructura interna del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y se establecen sus funciones».
En el artículo 9 de dicho acuerdo se establece que la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF es la entidad encargada de ejercer la función disciplinaria, conforme a lo dispuesto por la ley. Además, esta oficina tiene la responsabilidad de instruir y emitir fallos, en primera instancia, en los procesos disciplinarios que involucren a los servidores públicos de la entidad, salvo las excepciones previstas en la ley.
ARTÍCULO 9 o. OFICINA CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Además de las señaladas en la ley, la Oficina de Control Disciplinario Interno tendrá las siguientes funciones: 1. Ejercer la función disciplinaria de acuerdo con la Constitución y la ley. 2. Instruir y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de la Entidad, salvo las excepciones previstas por la ley. 3.
Adelantar actividades orientadas a la prevención de las conductas disciplinarias y responsabilidades de los servidores del Instituto en desarrollo de sus funciones. 4. Atender requerimientos de los diferentes organismos de control y demás autoridades relacionadas con las actuaciones disciplinarias y preparar los informes respectivos. 5.
Presentar informes estadísticos sobre los procesos disciplinarios. 6. Coordinar el trámite de las quejas, reclamos y sugerencias que se formulen ante el Instituto con ocasión de la prestación del servicio. 7. Las demás funciones que le sean asignadas o delegadas con ocasión a las competencias legales y reglamentarias. [Énfasis de la Sala].
Por lo tanto, hasta antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, a la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF le correspondía adelantar y decidir los procesos disciplinarios, de primera instancia, contra los servidores de esa institución, lo que implica que la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021), de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021 de la Corte Constitucional. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño es la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria que corresponda en contra del asistente forense L.E.B.M de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por la presunta falta disciplinaria en la que pudo incurrir por la mora en el envío de las muestras biológicas tomadas en el marco de la jornada realizada el 25 de septiembre de 2019 al laboratorio de genética forense de la Regional Suroccidente para su respectivo análisis.
Lo anterior, por las siguientes razones: i) Por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 199654, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, la acción disciplinaria contra empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos. ii) Tras el cambio legislativo introducido por el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales ejercen la facultad disciplinaria frente a funcionarios y empleados judiciales. iii) Según lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conoce de las actuaciones disciplinarias contra servidores judiciales originadas en hechos ocurridos después del 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento.
Por su parte, aquellas actuaciones derivadas de hechos acaecidos antes de esa fecha son de conocimiento de los superiores jerárquicos del respectivo servidor, salvo que se trate de faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. En este último caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en sesión del 18 de septiembre de 202455, consideró unificar su postura estableciendo que cuando se trata de una falta disciplinaria que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que al momento de cesar la acción, la omisión o el deber de actuar tenga a su cargo el ejercicio de la acción disciplinaria. 54 Derogado por el artículo 92 de la Ley 2430 de 2024 55 Acta núm. 34 – Sesión Ordinaria del 18 de septiembre de 2024.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 iv) En el caso objeto de estudio, el asistente forense L.E.B.M de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses presuntamente incurrió en una falta disciplinaria por la mora en el envío de las muestras biológicas tomadas en el marco de la jornada realizada el 25 de septiembre de 2019 al laboratorio de genética forense de la Regional Suroccidente para su respectivo análisis.
Dicho lo anterior, la Sala colige que, aun cuando el presunto actuar omisivo del empleado judicial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses inició en el año 2019, es decir, antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es del 13 de enero de 2021, lo cierto es que el incumplimiento de la entrega de las muestras biológicas solo cesó hasta el 23 de julio de 2021, fecha en la que finalmente se realizó el envío al laboratorio de genética forense de la Regional Suroccidente para su respectivo análisis, de manera que, en ese momento cesó la omisión a la entrega oportuna de dichas muestras biológicas, como función propia de su cargo.
Al tratarse de una conducta que se ha prolongado en el tiempo, la ley aplicable -que asigna competencia- debe ser la vigente al momento en que aquella cesó. Es decir, la competencia para adelantar las actuaciones disciplinarias a que haya lugar recae en la autoridad que al momento de cesar la conducta tiene a su cargo el ejercicio de la acción disciplinaria, en este caso, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño. En ese orden, dado que la presunta falta disciplinaria cesó luego de la entrada en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad competente para investigar al asistente forense L.E.B.M de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño. Por lo anterior, la Sala declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño para que continúe el proceso disciplinario remitido por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en contra del asistente forense L.E.B.M, en su calidad de empleado judicial.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño para continuar la actuación disciplinaria a que haya lugar, por la presunta falta en que pudo haber incurrido L.E.B.M como asistente forense de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por la mora en el envío, al laboratorio Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 de genética forense de la Regional Suroccidente, de las muestras biológicas tomadas en el marco de la jornada realizada el 25 de septiembre de 2019, para su respectivo análisis.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Oficina de Control Disciplinario Interno, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, y al señor L.E.B.M.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado de la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.