Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandantes: TEJIDOS NONO S.A. Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Temas: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Falta de relevancia constitucional: argumentos nuevos no expuestos en el proceso ordinario. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 17 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por Tejidos Nono S.A. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 9 de febrero de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la sociedad Tejidos Nono S.A. solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias del 16 de noviembre de 2021 y del 31 de agosto de 2022, dictadas, en su orden, por el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2.

Pretensiones La actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: Primero: Se ordene dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día treinta y uno (31) de agosto de 2022. Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de los Actos Administrativos, Resolución No. RDC-2018-01454 del trece (13) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) y RDO- 2017-03661 del veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017) proferidos por la UGPP.

Tercero: De no ser procedente la solicitud anterior, solicitamos al H. despacho se sirva ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revisar los registros señalados en el escrito de demanda e identificados de forma expresa en el medio magnético CD frente a la firmeza de las autoliquidaciones privadas. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.1.

Actuación administrativa Mediante Oficio No. 201462202277861 del 26 de mayo de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP– emitió un requerimiento de información contra la sociedad Tejidos Nono S.A. respecto de las contribuciones parafiscales por los periodos de enero a diciembre de 2013.

Mediante oficio No. RQI-2016-00966 del 30 de noviembre de 2016, la UGPP solicitó información adicional, como aclaración y complementación al requerimiento del 26 de mayo de 2014. Por Oficio RCD-2017-00297 del 29 de marzo de 2017, la UGPP emitió el requerimiento para declarar o corregir, por mora e inexactitud en las liquidaciones y pagos de aportes al Sistema de Seguridad Social, periodos de enero a diciembre de 2013.

Por Resolución No. RDO-2017-03661 del 26 de octubre de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió la liquidación oficial en contra de la sociedad Tejidos Nono S.A. por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Seguridad Social, por los periodos de enero a diciembre de 2013, por la suma de $17.917.200 y sanción por inexactitud de $10.679.340.

En contra de la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de reconsideración. Por Resolución RDC-2018-01454 del 13 de noviembre de 2018, el director de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración y modificó los aportes determinados en la liquidación oficial, en la suma de $12.858.400 y sanción por inexactitud de $ 7.655.940. 3.2.

Actuación judicial La sociedad Tejidos Nono S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el objeto de obtener la nulidad de la liquidación oficial No. RDO-2017-03661 de 2017 y de la Resolución RDC-2018-01454 de 2018. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los pagos realizados por mora en la afiliación y pago en las autoliquidaciones y aportes al Sistema de Seguridad Social.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 44 Administrativo de Bogotá, que, por sentencia del 16 de noviembre de 2021, denegó las pretensiones de la demanda. A juicio de la autoridad judicial, la parte actora no logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos acusados y, por el contrario, observaba que fueron expedidos por los funcionarios competentes, con observancia del debido proceso de la sociedad contribuyente y que su fundamento era objetivo y razonable, acorde con la normativa rectora y con las pruebas aportadas y recaudadas en vía administrativa.

Inconforme con la anterior decisión, la parte actora apeló y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por sentencia del 31 de agosto de 2022, la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP lo siguiente: Reliquidar la base de cotización de los trabajadores a quienes se les hubiera incluido en el IBC el auxilio de transporte y la ‘bonificación salarial’, esta última, en aquellas glosas donde la UGPP haya reconocido o trasladado dicho concepto a un ‘pago no salarial’, conforme al archivo SQL anexo a la Resolución RDC-218-01454 del 13 de noviembre de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración, pues de acuerdo a la interpretación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, la Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 consecuencia de reconocer la naturaleza no salarial de la bonificación es excluirla del IBC y del cálculo del límite del 40% señalado en la norma.

El tribunal consideró que la UGPP interpretó erradamente el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, al incluir en el IBC los factores no salariales, como el auxilio de transporte y la bonificación salarial, esta última, en aquellas glosas en las que la UGPP haya reconocido o trasladado dicho concepto a un “pago no salarial”. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la sociedad actora manifestó que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos: Defecto sustantivo. A juicio de la parte actora, el juez de primera instancia interpretó indebidamente el artículo 714 del Estatuto Tributario –firmeza de las liquidaciones privadas–, por cuanto confundió el requerimiento de información con el requerimiento para declarar o corregir.

Expuso que, para el caso concreto, la notificación del requerimiento para declarar o corregir (Resolución RCD-2017-00297 del 29 de marzo de 2017) se surtió cuando ya había vencido el plazo de dos años previsto por la norma en cita, dado que la UGPP tenía hasta el 31 de diciembre de 2015 y la referida notificación se llevó a cabo el 6 de abril de 2017.

Siendo así, manifestó que la UGPP había perdido competencia temporal por operar extemporaneidad en la notificación en debida forma del requerimiento para declarar o corregir y, por ende, debía declararse la firmeza de las correspondientes autoliquidaciones. Adicionalmente, alegó que el tribunal demandado no se pronunció frente a dicho cargo de la firmeza de las liquidaciones privadas.

Desconocimiento del precedente judicial. La parte actora alegó que las providencias objeto de tutela desconocieron el precedente judicial relacionado con la firmeza de las liquidaciones privadas, contenido en las sentencias del: (i) 31 de agosto de 20181, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; (ii) 26 de octubre de 20182, proferida por el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá, y (iii) 26 de octubre de 20183, expedida por el Juzgado 41 Administrativo de Bogotá. 5.

Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, ponente de la sentencia acusada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se denegaran las pretensiones, por cuanto no se configuró ningún vicio en el trámite judicial que adelantó esa Corporación. Adicionalmente, expuso que la sentencia del 31 de agosto de 2022 obedeció estrictamente a la aplicación del marco jurídico y a la controversia que planteó la parte actora en el recurso de apelación y que versó sobre “la falta de competencia funcional, el desconocimiento de las normas en que debería fundarse respecto del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y la falsa motivación relacionada con los pactos de desalarización suscritos por los trabajadores”.

La juez 44 administrativa de Bogotá pidió que se declara improcedente la solicitud de amparo, pues estima que la parte demandante pretende reabrir el debate jurídico 1 Proceso No. 25000-23-27-000-2015-00266-00. 2 Proceso No. 11001-33-37-044-2016-00292-00. 3 Proceso No. 11001-33-37-041-2015-00234-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 resuelto en sede ordinaria, en la que “se surtieron las etapas procesales previstas en la norma y cuyos fundamentos legales, doctrinales y jurisprudenciales resultaban aplicables para el caso concreto”.

La subdirectora Jurídica de Parafiscales de la UGPP solicitó la desvinculación de esa entidad del presente trámite de tutela, con fundamento en que no es la autoridad respecto de la que la sociedad Tejidos Nono S.A. alega la presunta vulneración de derechos fundamentales. De manera subsidiaria, solicitó que se declarara improcedente o denegara la acción de tutela, porque la UGPP no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. 6.

Sentencia impugnada Mediante sentencia del 17 de marzo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela, con fundamento en que no cumplía el requisito de subsidiariedad. El a quo fundamentó la decisión, en que lo pretendido por la parte actora era que se analizara en sede de tutela un nuevo cargo, no propuesto en el recurso de apelación que promovió contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario.

En ese sentido, consideró que la intención de la sociedad demandante era subsanar la omisión en la que incurrió al no exponer, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cargo que ahora pretendía se analizara en sede de tutela, por lo que recordó que la solicitud de amparo “no es un medio que remedie los desaciertos procesales de las partes”. 7.

Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. Para el efecto, reiteró los argumentos de la acción de tutela y precisó que contra lo afirmado por el a quo, en la demanda, alegatos de conclusión de primera instancia y en el recurso de apelación del proceso ordinario, sí se argumentaron los cargos que ahora propone en la solicitud de amparo.

En ese sentido, indicó que, específicamente, en el recurso de apelación el cargo se denominó “falta de competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones para proferir los actos administrativos demandados”. Finalmente, insistió en que el juez 44 Administrativo de Bogotá confundió dos términos: los cinco años de que trata el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 para iniciar las acciones sancionatorias y los dos años para que queden en firme las autoliquidaciones privadas conforme con el artículo 714 del Estatuto Tributario.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la sociedad Tejidos Nono S.A. La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, pero porque la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional.

Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y (iii) el análisis del caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En cuanto al cuarto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela para proponer nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario, la Sala ha explicado que la acción de tutela no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. 4.

Análisis del caso concreto La Sala coincide con el juez de primera instancia, en cuanto a que la acción de tutela es improcedente, pero porque no cumple el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse. En el recurso de apelación que presentó la sociedad Tejidos Nono S.A. contra la sentencia del 16 de noviembre de 2021, dictada por el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá, se fundamentó en los siguientes cargos: (i) “Falta de competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones para proferir los actos administrativos demandados”, que se sustentó en que el juzgado no argumentó con suficiencia la razón por la que se debía dar aplicación a los Decretos 575 de 2013 y 5021 de 2009, siendo que estos se expidieron por fuera del plazo de seis meses que el legislador otorgó al Gobierno Nacional en el artículo 156 de la Ley 151 de 2007.

Por lo tanto, solicitó inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad, los Decretos 575 de 2013 y 5021 de 2009. (ii) “Arrogación de competencia propias de los jueces laborales”, alegó que la UGPP no tenía competencia para determinar qué pagos constituían salario. (iii) “Indebida apreciación del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo”, por cuanto consideró que el juez de primera instancia erró al considerar que los pagos que no constituían salario no debían constar por escrito. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (iv) “Defecto fáctico por ausencia de valoración probatoria”, adujo que el a quo no valoró los comprobantes de pago que desvirtuaban el IBC determinado por la UGPP. (v) “Indebida interpretación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010” expuso que el auxilio de transporte y las erogaciones por medios de transporte no debían ser tomados como parte del límite del 40% de desalarización autorizado por el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

En contraste, en la acción de tutela, la sociedad demandante fundamenta el defecto sustantivo en que la sentencia de primera instancia incurrió en indebida interpretación del artículo 714 del Estatuto Tributario, por cuanto estima que las autoliquidaciones se encontraban en firme para el momento en que la UGPP notificó el requerimiento para declarar o corregir, por lo que esa entidad había perdido competencia temporal.

Adicionalmente, apoyó el anterior argumento en sentencias que, adujo, constituían precedente judicial desconocido por las autoridades judiciales demandadas. Como se ve, el cuestionamiento que la sociedad Tejidos Nono S.A. ahora plantea por vía de tutela no fue propuesto, en su oportunidad, en el proceso ordinario, pues los cuestionamientos por indebida interpretación del artículo 714 del Estatuto Tributario no hicieron parte del sustento del recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia del 16 de noviembre de 2021.

Aunque el actor alega que propuso el cargo en el recurso de apelación, bajo la denominación “falta de competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones para proferir los actos administrativos demandados”, lo cierto es que el fundamento de dicho cargo no guarda relación con los argumentos que ahora expone el demandante, pues lo que en esa oportunidad alegaba era la indebida aplicación de los Decretos 575 de 2013 y 5021 de 2009, mas no la errada interpretación del artículo 714 del Estatuto Tributario.

Justamente por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, no estaba obligado a pronunciarse frente a cuestionamientos que no hicieron parte del recurso de apelación, pues aun cuando el demandante hubiese propuesto el cargo en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se resolviera por el juez de primera instancia, lo cierto es que el campo de acción del a quem se supedita a las inconformidades que se propongan en el recurso de apelación. En consecuencia, la parte actora no puede utilizar este escenario para proponer nuevos alegatos de inconformidad, bajo los cargos por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.

De ahí que el juez de tutela debe tener en cuenta cuál fue la discusión jurídica que el demandante de tutela hizo valer en el proceso ordinario y, específicamente en la etapa procesal correspondiente, de modo que no proponga una nueva o adicione argumentos no expuestos ante el juez natural, tal y como ocurre en este caso. Lo anterior es suficiente para confirmar la sentencia del 17 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la sociedad Tejidos Nono S.A., pero en el entendido de que no cumple el requisito de relevancia constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00707-01 Demandante: Tejidos Nono S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN