11001031500020250220400 — Consejo de Estado

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionantes: LUIS BERNARDO PERDOMO BETANCOURT Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES Tesis: La acción de tutela es improcedente por falta de subsidiariedad cuando el demandante no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de sus derechos.

La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por el demandante pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Bernardo Perdomo Betancourt, por intermedio de apoderado, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima y “la prevalencia del derecho sustancial”, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 5 de noviembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, que revocó la sentencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho promovida contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ)1. 1.2.

La demanda se adelantó con el objeto de que se declarara la nulidad del Oficio DSAJ No. 796 del 10 de octubre de 2014, por medio del cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué (DSAJ) le denegó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 19922.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial mencionada, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, desde el 1º de enero de 1993 hasta la fecha de la sentencia y mientras se desempeñe como juez de la República, y la reliquidación de todas sus prestaciones sociales en la proporción correspondiente. 1.3.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima, quien profirió sentencia el 16 de octubre de 2020, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella.

Por lo tanto, el demandante tiene derecho a que se reliquiden sus ingresos mensuales sobre la base del 100% del salario básico más el 30% de la prima mencionada. 1 Proceso que se identificó con la radicación 73001 23 33 000 2015 00457 02. 2 “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Parágrafo. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. La sentencia fue objeto de una solicitud de adición, corrección y aclaración por parte del apoderado de la parte demandante, la cual fue resuelta por el Tribunal en sentencia complementaria del 17 de febrero de 2022, que ordenó que se tenga el 30% de prima especial como un valor adicional al salario y no como parte integrante del mismo. 1.5.

Contra la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, a través de sentencia del 5 de noviembre de 2024, la cual revocó el fallo de primera instancia. En su lugar denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en que no se agotó la vía administrativa, toda vez que no interpuso los recursos de reposición y apelación contra el Oficio DSAJ No. 796 del 10 de octubre de 2014, por medio del cual negó el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de sus prestaciones sociales.

Sostuvo que, al no haber agotado los mencionados recursos, no se cumplió el requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué son susceptibles de recursos, según lo establecido en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Por lo tanto, consideró que sí había lugar a su interposición, partiendo del análisis de la estructura orgánica y jerárquica de la administración judicial, que permite recurrir ante el nivel central, es decir, la DEAJ. 1.6. La parte accionante adujo en la tutela que la decisión atacada incurrió en defecto sustantivo al aplicar de forma incorrecta el inciso segundo del numeral 2 del artículo 161 del CPACA, que establece que no es exigible el agotamiento de la vía administrativa cuando la propia autoridad que expide el acto no brinda la oportunidad de interponer los recursos procedentes, teniendo en cuenta que el oficio demandado señaló que contra este no Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedían recursos.

En consecuencia, a juicio del demandante, él estaba facultado para acudir directamente ante la jurisdicción contenciosa sin necesidad de agotar previamente la vía administrativa. En tal sentido, adujo que la autoridad judicial incurrió en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 20 de septiembre de 2007, bajo el radicado 13001-23-31- 000-1995-12217-01 C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia del 22 de noviembre de 2018, bajo el radicado 08001-23-33-000-2015-00845-01, que señalaron que el requisito de agotamiento de la vía argumentativa solo es exigible cuando el acto señala cuáles recursos son procedentes, no así cuando la administración niega la procedencia de estos.

Igualmente, adujo que la providencia desconoció las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en las que se consideró que no se exige la interposición de recursos cuando en el acto administrativo no se indica su procedencia. Para tal efecto, invocó las siguientes providencias: (i) sentencia del 2 de diciembre de 2019, radicado 73001 23 31 000 2012 00172 02, (ii) sentencia del 4 de febrero de 2020, radicado 73001 23 33 000 2014 00005 02, (iii) sentencia del 14 de julio de 2020, radicado 73001 23 33 000 2012 00063 02 y (iv) sentencia del 3 de diciembre de 2020, radicado 73001 23 31 000 2012 00004 02. 1.7.

Adujo que la decisión objeto de debate incurrió en defecto procedimental y orgánico al decidir sobre cargos y argumentos que no fueron expuestos por la DEAJ en la contestación de la demanda ni en su recurso de apelación, toda vez que la entidad en ninguna etapa del proceso mencionó que no se había cumplido con la interposición de los recursos por parte del accionante como requisito para acudir a la jurisdicción. 1.8.

Sostuvo que la sentencia incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del Oficio DSAJ No. 796 del 10 de octubre de 2014, dado que no Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tuvo en cuenta que este expresó la improcedencia de recursos en sede administrativa. 1.9.

Alegó que la decisión debatida incurrió en violación directa de la Constitución al no aplicar la ley vigente y desconocer los principios de confianza legitima y seguridad jurídica. 1.10. Con fundamento en lo expuesto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones3: “PRIMERA. - Tutelar los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración justicia, al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, la confianza legítima y la prevalencia del derecho sustancial del accionante, por defecto sustantivo, defecto procedimental, violación directa de la constitución, defecto orgánico, desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado y subsidiariamente defecto fáctico.

SEGUNDA.- Dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 05 de noviembre de 2024, notificada el 21 de enero de 2025, proferida en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicación No. 73001233300020150045702 (6393-2022) referido en este libelo y ordenar al Honorable Consejo de Estado Sección Segunda – Sala de Conjueces, que en el término de 48 horas, siguientes a la notificación del fallo, proceda a dictar la providencia correspondiente, confirmando la sentencia de primera instancia revocada, accediendo a las suplicas de la demanda, ordenando reconocer y pagar al actor, la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1.992, equivalente al 30% del salario básico, como agregado a éste, así como la reliquidación de las prestaciones sociales para que les sean liquidadas con el 100% de la asignación básica.

PETECIÓN SUBSIDIARIA En el remoto evento de considerarse que la Administración Judicial no dio una repuesta de fondo en el Oficio DSAJ No. 000796 de fecha diez (10) de octubre de 2014, respetuosamente se formula como pretensión subsidiaria la siguiente: - Dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 05 de noviembre de 2024, notificada el 21 de enero de 2025, proferida en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicación No. 73001233300020150045702 (6393-2022) referido en este libelo y ordenar al Honorable Consejo de Estado Sección Segunda – Sala de Conjueces, que en el término de 48 horas, siguientes a la notificación del fallo, proceda a dictar la providencia de reemplazo correspondiente, declarando la ocurrencia y nulidad del acto ficto o presunto negativo, fruto del silencio de la administración, accediendo a las suplicas de la demanda, ordenando reconocer y pagar al actor, la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1.992, equivalente al 30% del salario básico, como agregado a éste, así como la reliquidación de las prestaciones sociales para que les sean liquidadas con el 100% de la asignación básica”. 3 Se transcribe del texto original aun con posibles errores.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón, a quien por reparto inicialmente correspondió el presente trámite, mediante escrito del 24 de abril de 2025, manifestó impedimento para conocer del asunto, con base en la causal previstas en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.

A su vez, el consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes, por escrito del 21 de mayo de 2025, manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. Las anteriores manifestaciones de impedimento fueron resueltas mediante auto del 29 de mayo de 2025, que las declaró fundadas con fundamento en que: “(…) teniendo en cuenta que los doctores Nubia Margoth Peña Garzón y Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestaron tener interés directo en el resultado del proceso, con fundamento en que la sentencia objeto de debate en este trámite constitucional tiene que ver con el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual sería aplicable a los magistrados auxiliares de esta corporación, cargo que ellos ocuparon, la Sala considera que se encuentra fundado el impedimento por la causal prevista en el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, pues tienen un interés en las resultas del proceso”. 2.2.

La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, vinculada en el auto de admisión, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional con fundamento en que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que no es la entidad legitimada para responder en este proceso porque sus funciones son técnicas y administrativas, sin influencia en decisiones judiciales.

Además, sostuvo que la entidad que debe ser vinculada es la Dirección Seccional de Administración Judicial del Tolima, quien participó en el proceso ordinario. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, adujo que la solicitud de amparo deviene improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, dado que busca reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto por el juez ordinario. 2.3.

El Tribunal Administrativo del Tolima aportó copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001 23 33 000 2015 00457-00. 2.4. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, guardó silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

HECHOS 3.2.1. El señor Luis Bernardo Perdomo Betancourt interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el objeto de que se le reconociera la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30% del salario básico, y se le reliquidaran las prestaciones sociales en la proporción correspondiente. 3.2.2.

El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia del 16 de octubre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.3.

La demandada interpuso recurso de apelación y, mediante proveído del 5 de noviembre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, la revocó y en su lugar denegó las pretensiones de la demanda.

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Cuestión Previa. Manifestación de impedimento El conjuez Gabriel Eduardo Mendoza Martelo manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, con fundamento en lo siguiente: “(…) en razón de a que (sic) hice reclamo sobre la misma pretensión de que aquí se trata teniendo en cuenta el tiempo en que me desempeñé como Juez y Magistrado de Tribunal”. 3.3.1.1.

Ahora bien, el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, dispone lo siguiente: “Artículo 56. Causales de impedimento. Son causales de impedimento: 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal (…)”.

(Negrillas fuera del texto). Frente al interés en la actuación procesal como causal de impedimento, la Corte Constitucional ha manifestado4: “(…) los elementos característicos del ‘interés’ en virtud del cual es necesario que el funcionario judicial sea apartado del proceso.5 En tal sentido se ha indicado que un impedimento será procedente, por la existencia de un ‘interés en la actuación procesal’, si aquel es actual, especial y personal.

Es actual cuando ‘el vicio que presuntamente puede afectar la imparcialidad del juez, es latente o concomitante al momento de proferir la decisión. En este sentido, no se aceptarán hechos o situaciones pasadas o futuras (…).’6 Es especial cuando se constata que el funcionario judicial, o los miembros de su familia, pueden beneficiarse o perjudicarse ‘como resultado de la decisión adoptada en el marco del proceso constitucional.’ A la luz de este requisito ‘no serán admisibles intereses generales o que refieran una simple relación con ideas, posiciones políticas o filosóficas de 4 Corte Constitucional, Auto 740 de 19 de abril de 2024.

MP.: Jorge Enrique Ibáñez Najar. 5 Corte Constitucional. Autos 080A de 2004 y 447A de 2015. 6 Corte Constitucional. Auto 444 de 2015. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter abstracto que no incidan en el juicio interno del funcionario judicial.’ Y es personal cuando la decisión puede afectar positiva o negativamente ‘(…) al juez, cónyuge o compañero permanente, o pariente en los términos del artículo 56 de la Ley 906 de 2004.

Por lo tanto, éste no es procedente en los casos en que el juez exclusivamente alega la afectación de la institución que representa, pero no se demuestra una afectación directa al juzgador como persona natural.’ (…)”. (Subrayas del texto). 3.3.1.2. En este caso, el accionante pretende el amparo de sus derechos fundamentales, que estima vulnerados con ocasión de la sentencia del 5 de noviembre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discutió sobre el pago, por parte de la Nación, Rama Judicial, de la prima prevista en el artículo 147 de la Ley 4 de 1992.

Por lo tanto, teniendo en cuenta que el doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo manifestó tener interés directo en el resultado del proceso, con fundamento en que la sentencia objeto de debate en este trámite constitucional tiene que ver con el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual sería aplicable a los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contenciosos Administrativos, y a los jueces de la República, cargos que él ocupó, la Sala considera que se encuentra fundado el impedimento por la causal prevista en el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, pues tiene un interés en las resultas del proceso. 3.3.1.3.

Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado, por encontrarse configurada la causal de 7 “Artículo 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevista en el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, norma aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, se separará al conjuez Gabriel Eduardo Mendoza Martelo del conocimiento de este asunto. 3.3.2.

De la legitimación en la causa por pasiva La Sala estima que no es procedente acceder a la solicitud de desvinculación del trámite tutelar formulada por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pues esa autoridad integró la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a las providencias debatidas, razón por la cual las decisiones que resulten del presente trámite constitucional pueden incidir en sus intereses. 3.3.3.

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.3.1.

Frente al requisito de subsidiariedad Los artículos 86 de la Constitución Política y 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 prevén que la tutela es improcedente cuando no se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. Es allí donde radica la finalidad del requisito de subsidiariedad, que consiste en impedir que esta acción se convierta en un mecanismo principal de protección. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso8.

Por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Siendo así, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 3.3.3.2. Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación9, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 202210, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.

Consideración a la cual agregó que: “En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el 8 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 10 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados”.

Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto. 3.3.3.2.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.

A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En la sentencia SU–573 de 201911, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 12. 3.3.3.2.2. La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o 11 M. P. Carlos Bernal Pulido.

Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. 12 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho13: “Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.

En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.

Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia citada, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber 13 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].

Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 3.3.4.

Caso concreto 3.3.4.1. La Sala recuerda que los argumentos de la tutela giran en torno a las inconformidades de la parte actora con la sentencia del 5 de noviembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, pues considera que esta incurrió en los defectos procedimental y orgánico al resolver sobre la falta de agotamiento de la vía administrativa como requisito para acudir ante la jurisdicción, por no haber presentado los recursos procedentes contra el Oficio DSAJ No. 796 del 10 de octubre de 2014, cargos y argumentos que no fueron propuestos en la contestación de la demanda ni en el recurso de apelación. Entonces, la sala advierte que lo que el demandante en últimas reprocha es la falta de coherencia externa del fallo, pues considera que se emitió una decisión por fuera del cauce del debate que se había adelantado.

Tal argumento equivale a sostener que el juez de segunda dictó un fallo ultra Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o extra petita, por haberse pronunciado sobre aspectos que no fueron planteados en las excepciones ni en el recurso de apelación. Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 1° de noviembre de 201614, señaló diferentes circunstancias que pueden conllevar a la configuración de una nulidad en la sentencia que finaliza un proceso ordinario, entre las que se encuentra la incongruencia, por no guardar relación con los fundamentos fácticos, jurídicos y las pruebas puestos a consideración de la autoridad judicial, lo que permitiría que dicha situación se someta a control mediante el ejercicio del recurso extraordinario.

Bajo tales circunstancias, es claro que la actora tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 5 de noviembre de 2024, por la causal de nulidad originada en la sentencia15, establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA. Tal medio de defensa resultaba eficaz e idóneo para exponer los argumentos sobre la incongruencia que, a su juicio, presenta la decisión objeto de debate.

Empero, la actora no hizo uso de este y, por el contrario, optó por interponer directamente la presente acción constitucional, como si esta pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de los derechos. Por lo expuesto, la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad en cuanto al argumento aludido y, en todo 14 C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 11001 03 15 000 2012 00230 00. 15 La Sección Tercera, Subsección A, de esta corporación, en auto del 1º de diciembre de 2023, radicación número: 11001-03-26-000-2020-00056-00 (66.053), consejera ponente: María Adriana Marín, señaló los supuestos en los que podría configurarse la nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, así: “Sobre el particular, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: (i) fallo inhibitorio;

(ii) ausencia de motivación; (iii) transgresión del principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) falta de competencia o jurisdicción; (vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; (vii) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación; y (viii) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita”.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso, no se observa que el demandante esté sometido a un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela de manera excepcional16. 3.3.4.2.

Los demás argumentos de la demanda de tutela giran en torno a las inconformidades de la parte actora con la sentencia atacada, pues considera que esta incurrió en: (i) defecto fáctico por valoración errónea del Oficio DSAJ No. 796 del 10 de octubre de 2014, que en su decisión expresó la improcedencia de recursos en sede administrativa, al considerar que no se estaba resolviendo de fondo su petición, lo que justificó la razón por la cual no hizo uso de ellos, (ii) desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado sobre la no exigencia del agotamiento de la vía administrativa cuando la autoridad que expide el acto administrativo no brinda la oportunidad de interponer recursos17, y (iii) violación directa de la Constitución, al desconocer los principios de confianza legitima y seguridad jurídica.

La Sala considera que el debate así propuesto por la parte demandante constituye simplemente la reiteración del que ya se agotó en el proceso ordinario, lo que deja en claro que sólo busca ventilar sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto sobre el caso planteado. Por lo tanto, es claro que la actora sólo busca que el juez constitucional analice nuevamente la controversia y emita una nueva y distinta resolución sobre el particular, lo que hace evidente que sólo quiere acceder a una instancia adicional, finalidad para la cual no es procedente este mecanismo excepcional de protección. Frente al desconocimiento del precedente, se advierte que esta Sección, en sentencia del 19 de noviembre de 202118, sostuvo que en las acciones 16 Así se pronunció esta Sección en la sentencia del 24 de abril de 2025, radicación: 11001 03 15 000 2025 01534 00, C.P. Oswaldo Giraldo López. 17 Sentencias relacionadas en el numeral 1.6 de esta providencia. 18 Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez, bajo la radicación: 11001-03-15-000-2021-06983-00(AC).

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela contra providencia judicial en las que se alega el desconocimiento del precedente se exige, como carga argumentativa mínima, que se identifiquen: (i) la providencia desconocida, (ii) las reglas y subreglas jurisprudenciales contenidas en la ratio decidendi de la sentencia invocada, las cuales deben ser aplicables al caso a resolver, y (iii) los problemas jurídicos, que en ambos casos deben ser análogos o similares.

En el caso objeto de estudio, la parte demandante invocó varias sentencias del Consejo de Estado, pero no identificó los problemas jurídicos que allí se resolvieron ni efectuó una comparación entre los hechos estudiados en ese asunto y en el sub lite, para acreditar que las reglas y subreglas contenidas en la ratio decidendi le eran aplicables a su caso particular.

Por tanto, la acción de tutela no cumple con la carga argumentativa mínima que se exige en los casos en los que se alega que una providencia judicial ha incurrido en desconocimiento del precedente judicial. Para la Sala, lo anterior deja en claro que la parte actora simplemente se encuentra inconforme con la decisión que adoptó la autoridad accionada, y que, en consecuencia, pretende que el juez constitucional realice un nuevo y distinto análisis frente al debate que ya fue agotado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3.4.3.

A este efecto, la Sala destaca que en el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a controvertir el análisis efectuado por las autoridades de la jurisdicción, como si este mecanismo pudiera emplearse como una instancia adicional.

Siendo así, es evidente que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional en relación con el presupuesto analizado, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, al constatar la ausencia de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el conjuez Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

SEGUNDO: DECLARAR no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02204 00 Accionante: Luis Bernardo Perdomo Betancourt 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Luis Bernardo Perdomo Betancourt contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.

CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Conjuez CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.