1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: ÁNGELA MAYA DE SALAZAR Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 20 de noviembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 28 de noviembre de 2023, la señora Ángela Maya de Salazar, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad privada, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Veintiséis Administrativo de Medellín, al proferir las sentencias del 24 de marzo de 2023 y 8 de julio de 2021, respectivamente, dentro del medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo1 que promovió contra el municipio de Medellín y Axa Colpatria S.A, en calidad de llamado en garantía. 1 Identificado con número de radicado: 05001-33-33-026-2016-00871-05. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados, se dejen sin efectos las providencias reprochadas y, en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva decisión en la que se acceda a las pretensiones solicitadas, se declare la responsabilidad del municipio de Medellín y se condene a pagar una indemnización en favor de la demandante de conformidad con las zonas geoeconómicas homogéneas. 2.

Hechos relevantes La señora Ángela Maya de Salazar, instauró demanda de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo contra el municipio de Medellín y Axa Colpatria S.A, en calidad de llamado en garantía, con el fin de que fuera declarada su responsabilidad administrativa por la expedición del Acuerdo 048 de 2014, que modificó la propiedad de los inmuebles de los integrantes del grupo demandante al clasificarlos como de «uso de espacio público proyectado», a pesar de que en vigencia del Acuerdo 46 de 2006 se encontraban como «suelo urbano con uso residencial».

En consecuencia, solicitó que se condene a la entidad demandada a reparar el daño mediante el pago de una indemnización equivalente al valor del inmueble con base en los valores de las zonas geoeconómicas homogéneas adoptados mediante el Decreto Municipal 1760 de 2016. El asunto correspondió al Juez Veintiséis Administrativo de Medellín, quien en sentencia del 8 de julio de 2021, negó las pretensiones de la demanda.

Consideró que la fijación de los inmuebles de los demandantes como «uso de espacio público proyectado» no transgrede el artículo 58° de la Constitución Nacional. Esgrimió que la restricción corresponde a una carga que, en virtud de la función social y ecológica de la propiedad, los demandantes deben soportar. Adujo que, si bien se presenta una limitación para aumentar la edificabilidad, la limitación no fue absoluta en la medida en que los propietarios mantienen la posibilidad de explotarlos jurídica y económicamente.

Inconforme con la decisión, la parte demandante formuló recurso de apelación contra esa providencia. El 24 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Segunda de Decisión profirió sentencia que confirmó la decisión anterior y negó las pretensiones de la demanda.

La solicitante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad privada, pues incurrieron en los defectos: (i) Sustantivo, al considerar que las leyes posteriores a la Constitución Nacional, deben expedirse en función y respeto de esta por lo que el Acuerdo 48 del 17 de diciembre de 2014 no se encuentra en armonía con el artículo 58° de la Constitución Nacional, en la medida que a los propietarios de un inmueble no se les puede cercenar la posibilidad de edificar el lote bajo la provisión de un nuevo modelo de ciudad, que a futuro puede no ser ejecutado.

Sostuvo que el Distrito adoptó una estrategia al asignarle usos diferentes al suelo para un supuesto aprovechamiento económico del inmueble, sin embargo, sostiene que esa estrategia no puede ser aceptada para negar la compensación económica, pues los usos alternativos no son compatibles con las aptitudes naturales de las diferentes propiedades que están definidos por los usos permitidos al resto de los inmuebles de la respectiva zona homogénea económica.

(ii) Decisión sin motivación, en su sentir, la autoridad judicial de segunda instancia motivó su decisión con criterios subjetivos, y dejó de lado la compensación que debe pagar el Estado a los dueños de un inmueble por su afectación sobreviniente. Adujo que mientras el Distrito tiene la posibilidad de adquirir el inmueble de manera indefinida, el particular debe soportar una afectación de su propiedad sin recibir ningún tipo de compensación por la limitación de su predio, hasta tanto el ente territorial decida darle uso a ese inmueble, según lo que fue proyectado.

(iii) Desconocimiento del precedente, sostiene que no se tomaron en consideración los lineamientos planteados por el artículo 58° de la Constitución Nacional, porque el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido de forma clara el deber que tiene la administración de negociar con el propietario de un inmueble afectado por utilidad pública.

Señaló que las autoridades se apartaron de la sentencia 01002 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia de 2015 de la Corporación, así como de los fallos 427 de 1998, 491 de 2002, 189 de 2006 y 544 de 2007 de la Corte Constitucional relacionados con el núcleo esencial de la propiedad privada y las excesivas limitaciones.

(iv) Violación directa de la Constitución, estima que se desconoció su derecho al debido proceso ya que el municipio de Medellín no tuvo en cuenta el artículo 37.3 de la Ley 9 de 1989 que le imponía la obligación de celebrar un contrato con los propietarios afectados para compensarlos por los perjuicios que se les ocasionó en virtud de las limitaciones que se les impuso a sus predios.

Además, se vulneró su derecho a la igualdad, porque los predios que se clasificaron como «espacio público proyectado» se encuentran limitados en cuanto a su uso comercial y de edificación, en comparación con las demás propiedades aledañas que guardan similares características. 3. Trámite de primera instancia El 19 de octubre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como al municipio de Medellín y a Axa Colpatria Seguros S.A, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Juez Veintiséis Administrativo de Medellín, al oponerse al amparo, adujo que la tutela es improcedente pues se pretende usar como una instancia adicional del proceso ordinario para revivir el debate ya resuelto ante el juez natural del proceso ordinario.

Asimismo, remitió copia digital del expediente ordinario. El municipio de Medellín solicitó que se declare la improcedencia de la tutela pues no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la solicitante. Explicó que el «espacio público proyectado» no constituye una afectación jurídica al inmueble, pues los inmuebles no han salido del comercio, a partir de ellos es posible la obtención de frutos civiles o naturales, ya que la limitación no corresponde a una obra pública o por protección ambiental. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Decisión y Axa Colpatria Seguros S.A., en calidad de llamado en garantía, guardaron silencio respecto de la solicitud.

Mediante sentencia del 20 de noviembre de 2013, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la solicitud de amparo, pues consideró que lo que pretende la accionante es una instancia adicional al proceso ordinario y reabrir el debate jurídico y probatorio que se llevó a cabo en el trámite del proceso del medio de control presentado.

La solicitante impugnó. Esgrimió que el juez de tutela en la primera instancia no tuvo en cuenta los conceptos de neutralidad y rompimiento de las cargas públicas y los confunde con la función social y ecológica de la propiedad. Sostuvo que se inhibe de analizar los argumentos planteados en el escrito y se limita a afirmar que la solicitud carece de relevancia constitucional.

Adujo que el Juez de tutela tiene el deber legal de estudiar sistemática y conjuntamente la totalidad de la información presentada en la solicitud. El 5 de diciembre de 2023 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Veintiséis Administrativo de Medellín, esta Sala solo analizará la sentencia del 24 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 20 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto La providencia reprochada, negó las pretensiones de la demanda de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo, pues consideró que el Consejo de Medellín en ejercicio de sus funciones puede cambiar el uso del suelo y esa modificación es una carga que deben soportar los propietarios de los predios. En consecuencia, si bien se limitó el derecho de propiedad hasta tanto los adquiera la misma entidad territorial, 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia la limitación no fue absoluta y no excedió los límites permitidos por el artículo 58 de la Constitución Nacional ya que al categorizar los inmuebles como de «espacio público proyectado» no se prohibió la explotación jurídica o económica de estos.

En virtud de lo anterior, el Tribunal estimó que los inmuebles no salieron del comercio y se permite el aprovechamiento como el establecimiento de parqueaderos, la realización de ferias artesanales y afines, la instalación de viveros, o la ejecución de comercio y servicios según el Protocolo Ambiental y Urbanístico. Señalaron que la señora Ángela Maya de Salazar no probó que hubiera tenido expectativa de edificación o desarrollo sobre el predio del cual es dueña ya que hasta el año 2015 requirió a la Curaduría Urbana Tercera de Medellín para que le informara sobre las normas urbanísticas y de aprovechamiento del inmueble de su propiedad.

Además, que dicho predio, presenta otras limitaciones como el retiro de quebrada y la totalidad del inmueble presenta amenaza baja y media por movimientos en masa y amenaza alta por avenidas torrenciales e inundaciones. Adujo que tampoco se vulneró el derecho a la igualdad de la accionante porque la categorización de «uso de espacio público proyectado», recayó sobre los predios de 130.000 propietarios en la ciudad de Medellín. En consecuencia, la accionada estimó que no se encontraba demostrado que, por la expedición del Acuerdo No. 048 de 2014 se les ocasionó un daño a los demandantes.

Además, si consideraban que el referido acuerdo desconocía el artículo 58 de la Constitución y los principios de neutralidad y edificabilidad al imponer la supuesta limitación de espacio público proyectado, debió atacar el acto administrativo. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto a la supuesta limitación a la propiedad por la categorización de su inmueble como de «uso de espacio público proyectado» y, en consecuencia, la falta de compensación económica.

Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.

Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la accionante pide que se deje sin efectos una providencia judicial que negó el reconocimiento de una indemnización administrativa en su favor de la demandante. Esta pretensión, netamente económica, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.

Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.

Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 20 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela, por los motivos antes expuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05654-01 Solicitante: Ángela Maya de Salazar Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de Ángela Maya de Salazar contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Veintiséis Administrativo de Medellín.

SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ