Radicado: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara Demandado: Área Metropolitana Centro de Occidente Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Propone conflicto negativo de competencias AUTO INTERLOCUTORIO DE SEGUNDA INSTANCIA El Magistrado César Palomino Cortés, por auto del 30 de noviembre de 2023, remitió el proceso de la referencia a esta Sección por considerar que el asunto debe tramitarse por el medio de control de reparación directa; sin embargo, la Sección carece de competencia, como pasa a explicarse.
I.ANTECEDENTES 1.1. La demanda y el trámite procesal 1.1.1. Julio César Londoño Guevara presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Área Metropolitana Centro de Occidente, el 9 de diciembre de 20151, con la que pretende que esta jurisdicción declare la nulidad de la Resolución núm. 542 del 16 de octubre de 2015, “[p]or medio de la cual se realiza un encargo”, dictada por la accionada.
Como restablecimiento del derecho requirió que fuera posesionado como diputado del departamento de Risaralda. 1.1.2. El Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda en auto del 25 de febrero de 20162. 1.1.3. El accionante reformó la demanda, en escrito del 10 de mayo de 20163, en los siguientes términos: “[…]
SEGUNDO: Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a Área Metropolitana Centro Occidente por los daños antijuridicos e injustificados ocasionados a JULIO CESAR LONDOÑO GUEVARA con ocasión de la expedición y ejecución de la Resolución N° 542 del 16 de octubre de 2015 de manera ilegal e inconstitucional.
TERCERO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecer el derecho se le permita al señor JULIO CESAR LONDOÑO GUEVARA, el ejercicio del derecho fundamental a ser elegido y por tanto, se ordene a la Asamblea Departamental de Risaralda posesionarlo de manera inmediata como Diputado del 1 Folios 1-35 c.1 2 Folio 113 c.1 3 Folios 172-206 c.1 Radicado: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara Departamento de Risaralda para el periodo constitucional comprendido entre las vigencias 2016 - 2019.
CUARTO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de indemnización y reparación del daño antijuridico acaecido, se condene al AREA METROPOLITANA CENTRO OCCIDENTE a pagar a favor de JULIO CESAR LONDOÑO GUEVARA la suma de Seiscientos Cuarenta y Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Tres Mil Quinientos Treinta y Seis pesos $647.643.536 por concepto de perjuicio material - lucro cesante.
QUINTO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de indemnización y reparación del daño antijuridico acaecido, se condene al AREA METROPOLITANA CENTRO OCCIDENTE a pagar a favor de JULIO CESAR LONDOÑO GUEVARA las demás sumas a que hubiere lugar por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás a que tuviere derecho el demandante como diputado del Departamento de Risaralda, desde el 02 de enero de 2016 hasta la fecha de posesión del demandante o hasta la finalización del periodo constitucional para el cual fue electo, esto es, hasta el año 2019. […] 1.1.4.
El Tribunal de primera instancia admitió la reforma a la demanda en providencia del 30 de junio de 20174. 1.1.5. Adelantado el trámite procesal en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, profirió sentencia el 30 de septiembre de 20195, a través del medio de control de nulidad con restablecimiento, en la que negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación contra la mencionada sentencia. 1.1.6. El proceso de la referencia, inicialmente, fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, que mediante proveído del 13 de marzo de 20206, declaró la falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a la Sección Segunda. 1.1.7.
El Despacho del Consejero César Palomino Cortés admitió el recurso de alzada, en auto del 6 de mayo de 20217. Posteriormente, corrió traslado para alegar de conclusión, en proveído del 21 de octubre de 20218. 1.1.8. Una vez que el proceso ingresó al Despacho para fallo, el Magistrado Palomino Cortés, en proveído del 30 de noviembre de 20239, remitió por competencia el expediente a la Sección Tercera de esta Corporación, por cuanto lo que se controvierte tiene que ver con la acción de reparación directa, así: «Aclarado lo anterior, se estima que del análisis del objeto de la demanda, es claro que lo que persigue la parte actora es la declaratoria de responsabilidad administrativa y patrimonial del Área Metropolitana Centro de Occidente y, en consecuencia, la reparación de los presuntos daños materiales y morales ocasionados con la expedición de la Resolución No. 542 de 16 de octubre de 2015, "Por medio de la cual se realiza un encargo", suscrita por el Director de la citada entidad. 4 Folio 318 c.1 5 Folios 568-585 c.1 6 Folios 4 y 5 c.ppal 7 Folios 21 c.ppal 8 Folios 23 c.ppal 9 Visible en el índice 31 de SAMAI Radicado: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara Este Despacho considera que si bien en el sub examine el actor solicitó la nulidad del acto administrativo demandado y el restablecimiento del derecho en el sentido de ser posesionado como diputado de la Asamblea Departamental de Risaralda para los periodos comprendidos entre el 2016-2019, lo cierto es que la pretensión relativa a la determinación de la responsabilidad administrativa es un aspecto que corresponde conocer exclusivamente a la Sección Tercera de esta Corporación, máxime cuando en el expediente se observa que la intención del señor Julio César Londoño Guevara en la reforma de la demanda, es que se repare los presuntos daños ocasionados con la expedición del acto administrativo acusado a éste y a sus familiares, en cuyo caso el juez competente es el de la reparación directa, en virtud del criterio de especialización. En gracia de discusión, se observa que las pretensiones de nulidad y restablecimiento no tienen relación directa con el objeto de la demanda, toda vez que lo pretendido en el sub examine es determinar la existencia de una presunta responsabilidad administrativa por parte de la entidad demandada producto de la expedición de un acto administrativo adoptado por el Área Metropolitana Centro Occidente, lo que produjo a que, a juicio del accionante, se generara una inhabilidad para el señor Julio César Londoño Guevara, en el sentido de acceder a un cargo de elección popular y a la pérdida de oportunidad de posesionarse en el cargo como diputado del Departamento de Risaralda, para los periodos 2016-2019.
En efecto, se considera que esta Sección no es la competente para conocer del proceso de la referencia, dado que las pretensiones del libelo demandatorio están íntimamente relacionadas con pretensiones de reparación directa y no involucra aspectos de naturaleza laboral que hagan procedente la competencia de este Despacho para conocer del asunto; de allí que, la órbita competencial del sub examine recae exclusivamente en la Sección Tercera de esta Corporación, conforme con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo del 2019, mediante el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, razón por la que se declarará la falta de competencia para conocer del presente asunto y se ordenará remitir el expediente a la Secretaría de la Sección Tercera, para lo pertinente.» 1.1.9.
El demandante interpuso recurso de reposición en contra de la decisión que declaró la falta de competencia, en escrito del 16 de enero de 202410. Argumentó que la fuente del litigio y los perjuicios reclamados, a título de indemnización, devienen de: “la expedición del acto administrativo de contenido particular y concreto denominado: Resolución No. 542 de 16 de octubre de 2015 y no de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra causa; toda vez que, fue precisamente la existencia del acto ilegal que se cuestiona, la que generó todas las consecuencias adversas.
La Resolución No. 542 de 16 de octubre de 2015 es un acto administrativo de carácter laboral, pues a través de este, el Director del Área Metropolitana Centro Occidente realizó un encargo. La finalidad del medio de control es la declaratoria de nulidad del acto administrativo de contenido laboral referido -Resolución No. 542 de 2015- por violar los artículos 29, 209, 121 y 123 de la Constitución, los artículos 3, 66, 67, 73 y 74 de la Ley 1437 de 2011, el parágrafo del artículo 24 de la Ley 1625 de 2013 y el parágrafo del artículo 25 del Acuerdo Metropolitano No 05 de 2014 y en consecuencia, haberse expedido sin competencia, con falsa motivación, así como con violación al debido proceso y al derecho de contradicción y defensa.” 10 Visible en el índice 35 de SAMAI Radicado: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara 1.1.10.
La decisión fue confirmada por el mismo Despacho, el 2 de mayo de 202411, y ordenó la remisión del expediente a esta Sección. II.CONSIDERACIONES La parte actora demanda ante esta jurisdicción la nulidad de la Resolución núm. 542 del 16 de octubre de 2015, “[p]or medio de la cual se realiza un encargo”, expedida por la demandada, Área Metropolitana Centro de Occidente.
Como restablecimiento del derecho, requirió que fuera posesionado como diputado del departamento de Risaralda y solicitó la indemnización de sus perjuicios materiales y morales. El Magistrado César Palomino Cortés consideró que el asunto no es de su competencia porque en la reforma de la demanda, el actor estableció como pretensión segunda, la declaración de responsabilidad administrativa y patrimonial de la entidad accionada.
En los siguientes términos fue requerido en el escrito: “SEGUNDO: Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a Área Metropolitana Centro Occidente por los daños antijuridicos e injustificados ocasionados a JULIO CESAR LONDOÑO GUEVARA con ocasión de la expedición y ejecución de la Resolución N° 542 del 16 de octubre de 2015 de manera ilegal e inconstitucional.” Al respecto, el medio de control de reparación directa (artículo 140 del CPACA) es de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientado a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble a causa de trabajos públicos o por cualquier otra razón imputable a una entidad pública o a un particular que ejerza función pública.
En contraste, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA), que es también de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, difiere del anterior, por cuanto a través de este, la persona que se crea lesionada por una decisión de la administración, en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, solicita que se declare la nulidad del acto administrativo, se restablezca su derecho y, en algunos eventos, que se repare el daño. Aunque los dos medios comparten la pretensión indemnizatoria, son completamente diferentes.
La causa del daño en la reparación directa puede ser un hecho, una omisión o una operación administrativa realizada por una entidad pública, generadora de un daño antijurídico imputable a ésta, mientras que en la nulidad y restablecimiento del derecho la afrenta proviene de la expedición de un acto administrativo, cuya legalidad presunta debe ser desvirtuada previamente.
Esto significa que cuando el daño deviene del proferimento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque es a través de este medio que se cuestiona la legalidad del acto al que se atribuye el perjuicio causado en razón a su ilegalidad, y no es posible acudir a la jurisdicción para desvirtuar la presunción de legalidad del acto y obtener el restablecimiento del derecho, a través del medio de 11 Visible en el índice 38 de SAMAI Radicado: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara control de reparación directa, porque este medio atañe a la reparación del daño antijurídico atribuible al hecho, la omisión y la operación administrativa12.
Asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación13 ha reconocido la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando el daño se deriva de un acto administrativo, en los siguientes casos: (i) siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto administrativo en el curso del proceso, por cuanto reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos, eventos en los que el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.
(ii) el daño proviene de un acto administrativo que posteriormente fue revocado por la entidad pública o anulado por esta jurisdicción, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica. Procede en estos casos pues el daño causado a los administrados se torna antijurídico en el momento en que la administración o la jurisdicción reconoce su ilegalidad y por tanto deciden retirarlo del ordenamiento jurídico, desapareciendo el deber de los administrados de soportarlo.
(iii) el daño resulta de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en este evento se configura una operación administrativa ilegal. Revisados los escritos allegados por la parte accionante y las pretensiones que demanda ante esta jurisdicción, para el Despacho es claro que solicita la nulidad de la Resolución núm. 542 de 2015, expedida con trasgresión de los “artículos 29, 209, 121 y 123 de la Constitución, los artículos 3, 66, 67, 73 y 74 de la Ley 1437 de 2011, el parágrafo del artículo 24 de la Ley 1625 de 2013 y el parágrafo del artículo 25 del Acuerdo Metropolitano No 05 de 2014”.
El actor precisó que ese acto administrativo fue expedido “sin competencia, con falsa motivación, así como con violación al debido proceso y al derecho de contradicción y defensa.” El demandante pretende el estudio de legalidad de la Resolución núm. 542 de 2015, por haber infringido la normatividad expuesta, en efecto, formuló un reproche de legalidad de un acto administrativo.
Contrario a lo afirmado por el Magistrado integrante de la Sección Segunda, no puede considerarse que el medio de control adecuado es el de reparación directa, únicamente porque pretende un contenido indemnizatorio, propio tanto del medio de control de reparación directa como de la nulidad con restablecimiento, y porque en una pretensión aquejó la responsabilidad administrativa y patrimonial de la entidad accionada por la expedición del acto administrativo “ilegal”.
La demanda y la reforma de aquella deben analizarse en conjunto e identificar la causa del origen de los daños atribuidos por el actor, que para el caso, lo constituye un acto administrativo controvertido en su legalidad y del que se solicitó la nulidad para que el actor pudiera acceder a un cargo de elección popular y a la pérdida de 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Expediente: 52001-23- 31-000-1999-00959-01(26437). 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016, Expediente: 68001-23-33-000-2015-00479-01(55349).
Reiterado en providencia de Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 21 de diciembre de 2018. Radicación número: 08001-23-33-000-2016-0889-01 (62117); Sección Tercera, Subsección C, auto del 12 de julio de 2023. Radicación número: 25000-23-36-000-2022-00033-01 (69399) Radicado: 66001-23-33-000-2015-00548-01 (71436) Demandante: Julio César Londoño Guevara oportunidad de posesionarse en el cargo como diputado del departamento de Risaralda.
En consecuencia, este asunto no encuadra en los casos especiales señalados por la jurisprudencia como aquellos en los que procede de forma excepcional la acción de reparación directa cuando el daño se deriva de un acto administrativo. Así las cosas, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, en las que se solicita que se declare nulo el acto administrativo por medio del cual fue nombrado en encargo como director de una entidad pública el hermano del ahora demandante, y su fundamento encaminado a desvirtuar la presunción de legalidad del acto que, en criterio del demandante, le generó el perjuicio porque le produjo una inhabilidad que le impidió posesionarse como diputado, el Despacho estima que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como tramitó y decidió la primera instancia. Cabe precisar que las pretensiones indemnizatorias apuntan a que se ordene el pago de los salarios dejados de percibir con sus correspondientes prestaciones sociales e indemnizaciones a que haya lugar.
Razón para que la competencia radique en la Sección Segunda, en atención al artículo 13 del reglamento interno del Consejo de Estado – Acuerdo 080 de 2019 –: «[…]
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: […] Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo. […]» Lo que corresponde es que la Presidencia de la Corporación dirima el conflicto negativo que se suscita, de conformidad con el parágrafo del artículo 110 del CPACA14, concordante con el parágrafo del artículo 8 del Acuerdo 80 de 201915.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE REMITIR a la Presidencia de la Corporación el expediente de la referencia para que se resuelva el conflicto de competencia negativo suscitado entre las Secciones Segunda y Tercera de esta Corporación, respecto del proceso de la referencia. Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente ASP/Expediente hibrido 14 CPACA.
“Artículo 110. Integración de la Sala de lo Contencioso Administrativo. […] Parágrafo. Es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación.” 15 Acuerdo 80 de 2019 “Artículo 8. Funciones. Corresponde al Presidente: […] Parágrafo. Es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación.