CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) Demandante: Camilo Acosta Silva Demandado: E.S.E. Hospital Universitario de Santander Temas: Relación laboral encubierta – Médico Especialista en oftalmología– CONFIRMA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de enero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Camilo Acosta Silva instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 1100-OFJ- 1534-2017 del 14 de agosto de 2017 y, en consecuencia, se declare que entre las partes existió un vínculo laboral desde el 2 de mayo de 2005 hasta el 12 de septiembre de 2014.
Que se reconozcan y paguen los reajustes de salarios, las prestaciones sociales legales y extralegales, las cotizaciones al sistema de seguridad social y la indemnización moratoria causados durante la relación laboral con su respectiva indexación.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander como médico especialista en oftalmología por la intermediación que realizaba la Cooperativa de Médicos Especialistas Ltda. “COOMEDES LTDA”, posteriormente Corporación de Médicos Especialistas “CORMEDES”, hasta el 12 de septiembre de 2014.
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la jornada fue de lunes a domingo en un horario de hasta 10 horas diarias o de acuerdo a las exigencias de sus superiores, los cuales eran los encargados de asignar los turnos en los que debía desempeñar sus funciones de forma semanal.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 25 de mayo de 2018 y notificada a la entidad demandada, quién pese a ser debidamente notificada, guardó silencio. Se celebró audiencia inicial el 3 de abril de 2019, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica.
Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 18 de enero de 2021, negó las pretensiones, al considerar que entre el demandante y la entidad demandada no se suscribieron directamente contratos por medio de los cuales se pudiera inferir que prestó sus servicios como médico especialista en el área de oftalmología dentro del Hospital Universitario de Santander.
Que dentro del expediente obra contrato individual de trabajo a término fijo suscrito entre el demandante y la Corporación de Médicos Especialistas “CORMEDES” durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2014 hasta el 4 de mayo de 2014, sin que dentro del mismo se especificara que el lugar de trabajo fuera el Hospital Universitario de Santander, ya que en la cláusula segunda del contrato se dispuso que era el que empleador designara.
Se refirió a un contrato de prestación de servicios suscrito entre la entidad demandada y la cooperativa, donde esta última se obligaba a prestar servicios especializados con personal asociado a la misma dentro de la institución, sin que por ello quedara plenamente probado que el demandante se encontraba dentro del personal designado para trabajar allí. Que si bien se allegó certificación emitida por la cooperativa en la que se menciona que su vinculación fue a partir de febrero de 2005 a la fecha de su emisión – 13 de agosto de 2012-, esa afirmación no es suficiente para concluir que se efectuaron labores en la entidad demandada durante ese periodo y si bien en los testimonios rendidos se prueba la prestación personal del servicio, no hay un parámetro claro que permita deducir el periodo exacto en el que se encontraba al servicio de la institución. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación al considerar que la existencia del contrato de trabajo en virtud del principio constitucional de la realidad Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre las formalidades y los extremos temporales, sí fueron demostrados; que la decisión no es congruente con el material probatorio que se logró recaudar a lo largo de la primera instancia. Que desde el relato de los hechos se puede inferir que no existieron contratos directos con la entidad demandada, situación por la cual se acudió ante la justicia a efectos de demostrar la verdadera relación que se dio entre las partes; sin embargo, a pesar de las pruebas, se decidió dejar de analizar el material probatorio recaudado y desestimar la real prestación personal del servicio a la demandada a través de unas cooperativas.
Que se demostró que la prestación del servicio siempre fue de tipo personal, pues dadas las calidades y la formación profesional, fue el demandante quien prestó el servicio sin intermediaciones ni reemplazos, porque sus funciones jamás podían ser delegadas a un tercero, dándose un elemento esencial de la relación de trabajo que es la actividad humana libre e indelegable.
TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El primero (01) de diciembre de dos mil veintidós (2022), se admitió el recurso de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011 y se dispuso que, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria, el proceso ingresaría a despacho para sentencia, salvo solicitud probatoria de las partes. Se otorgó el mismo término al Ministerio Público para emitir concepto.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. Se analizará también lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal.
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución al caso concreto La Sala advierte que en el expediente no reposa ningún contrato que dé cuenta de la vinculación del actor con la demandada, pues solo consta el contrato individual de trabajo a término fijo suscrito entre la Corporación de Médicos Especialistas “CORMEDES” en calidad de empleador, con el señor Camilo Acosta en calidad de trabajador, para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 4 de mayo de 20141.
Obra contrato de prestación de servicios No. 101 del 25 de abril de 2008 celebrado entre la ESE Hospital Universitario de Santander y la Cooperativa de Trabajo Asociado “COOMEDES LTDA” en calidad de contratista, donde se pactó como objeto: “(…) prestar los servicios con personal de disponibilidad de 168 horas semanales. En caso de que el CONTRATISTA sea llamado al servicio, la disponibilidad debe ser cumplida dentro de la hora siguiente a la solicitud de la valoración;
Consulta Externa 47 horas semanales; Cirugía Programada 18 horas semanales; Revista 2 horas semanales a los pacientes hospitalizados. El total de horas semanales para el servicio de OFTALMOLOGÍA es de 67. Anexo No. 1 La Agenda Semanal para la prestación del servicio hace parte integral del contrato (…)” Obran constancias de “liquidación asociado” de COOMEDES LTDA, del señor Camilo Acosta, por el trabajo realizado en el Hospital Universitario de Santander para los periodos de 2007-06, 2007-07, 2007-09, 2007-10, 2007-11, 2007-12, 2008- 01, 2008-02, 2008-03, 2008-05, 2008-07, 2008-08, 2008-09, 2008-10, 2009-03, 2010-01, 2010-02, 2010-03, 2010-04, 2010-05, 2010-06, 2010-07, 2010-08, 2010- 09, 2010-10, 2010-11, 2010-12, 2011-01, 2011-02, 2011-03, 2011-04, 2011-05, 2012-01, 2012-03, 2012-04, 2012-05, 2012-062.
Obra certificación expedida por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Hospital Universitario de Santander ESE3 donde consta que el demandante no hizo parte de la institución y que en la planta de cargos de la entidad hospitalaria no se encuentra el cargo de médico especialista oftalmólogo. 1 Expediente digital, índice SAMAI 00002 / Carpeta
01. EXPEDIENTE DIGITAL – Archivo 01. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Págs. 3-4. 2 Expediente digital, índice SAMAI 00002 / Carpeta
01. EXPEDIENTE DIGITAL – Archivo 01. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Págs. 44-92 3 Expediente digital, índice SAMAI 00002 / Carpeta
01. EXPEDIENTE DIGITAL – Archivo 01. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Págs. 314-317 Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, si bien no se cuenta con algún documento que demuestre que existió alguna vinculación directa del actor con el Hospital Universitario de Santander ESE, de las pruebas documentales, contrario a lo concluido por la primera instancia, es posible determinar que efectivamente el demandante sí prestó sus servicios a la demandada a través de COOMEDES LTDA, por lo menos entre junio de 2007 y junio de 2012.
Sin embargo, esos elementos por si solos, no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de los acuerdos y de las obligaciones contractuales (que como se dijo son de la ESE con un tercero) no logra desprenderse una subordinación o dependencia continuada. Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de los señores Carlos Eduardo Mestre Aristizábal – médico oftalmólogo, Deisy Lorena Arismendy Martínez y Diana María Buitrago Tinjacá – optómetras.
El señor Carlos Eduardo Mestre Aristizábal narró que trabajó en el Hospital Universitario de Santander por varios meses a través de COOMEDES. Que el demandante era médico oftalmólogo en el Hospital Universitario de Santander y prestaba servicios de consulta, cirugía, interconsulta de pacientes en piso, urgencias y disponibilidad de 24 horas, 15 días al mes; sin embargo, no supo el tipo de vinculación que este tenía. Que no había ninguna diferencia en las funciones desempeñadas por el demandante con las de él. Aseguró que ingresó a la entidad después de que aquel salió, no estuvieron al mismo tiempo e indicó que ingresó por contrato de prestación por intermedio de COOMEDES quienes lo llamaron para reemplazar durante unos meses a un oftalmólogo.
Que la vigilancia y control del contrato la hacía el hospital que era el que verificaba que estuviera en el puesto de trabajo, si estaba viendo o no pacientes, haciendo o no cirugías, era el que hacía toda la auditoría del servicio. Los horarios eran asignados por el hospital mediante un cuadro de turnos que lo armaba el jefe de oftalmología - el doctor Manuel Buitrago y el jefe de cirugía. Que eran tunos de horarios para consulta y cirugía, los cuales tenían que cumplir, podían estar trabajando de manera particular en su consultorio o por fuera, pero organizaban sus horarios para poder cumplir.
La señora Deisy Lorena Arismendy Martínez dijo que conoce al doctor Camilo Acosta desde que empezó a hacer el rural en el Hospital Universitario de Santander en agosto de 2013, aseguró que es su jefe porque trabaja para él. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que no ha tenido relación laboral o contractual con la ESE, únicamente realizó el rural en agosto de 2013 y terminó el 31 de enero de 2014.
Que el demandante iba dos veces a la semana a realizar consulta, pero tenía disponibilidad de urgencias y de consulta durante toda la semana, es decir, prácticamente estaba disponible toda la semana. Los horarios eran asignados por el hospital. Que desde mayo de 2014 ha trabajado de manera continua como optómetra con el demandante. La señora Diana María Buitrago Tinjacá expresó que tuvo relación laboral o contractual con la demandada, que mientras estuvo vinculada en el hospital, el demandante fue contratado como oftalmólogo, iba a ver sus pacientes en consultas, interconsulta, cirugía, citas prioritarias y urgencias cuando le correspondían.
Que iba dos días a la semana, martes y jueves cuando no tenía urgencias; cuando cubría las urgencias estaba disponible las 24 horas de domingo a domingo. Que los cambios de turnos eran entre ellos, no era algo del hospital. Que no tuvo conocimiento si al doctor Camilo Acosta se le hicieron llamados de atención por parte del hospital y los elementos para el desarrollo de las funciones eran dados en su totalidad por aquél. Que la supervisión que desempeñaba el demandante las ejercía una jefe de cirugía más o menos cada mes.
De lo anterior, es posible concluir que los testigos se refirieron de forma general a la manera en la que se prestaban los servicios de oftalmología y la modalidad de contratación de la entidad para suplir el servicio de dicha especialidad, la cual, según las declaraciones rendidas, era un servicio permanente prestado a través de la tercerización del servicio donde la empresa contratista fue la Cooperativa de Médicos Especialistas Ltda. “COOMEDES LTDA”, posteriormente Corporación de Médicos Especialistas “CORMEDES”.
De las declaraciones no es posible deducir que el demandante cumpliera órdenes por parte de la demandada, pues no les constaba que fuera de este modo, o que tuviera que cumplir con un horario específico, pues tenía disponibilidad del servicio a lo largo del día. Además, indicaron los testigos que el demandante tenía injerencia en la realización de los cuadros de turnos e incluso para la prestación misma del servicio para coordinar con el ejercicio de su profesión de manera particular.
Señalaron también que la prestación de servicios en la ESE era ocasional y para los días específicos que era requerido por ella; es decir, su estancia en el hospital no era permanente, ni siquiera cuando tenía disponibilidad de 24 horas, pues únicamente acudía al llamado, en caso de así requerirlo. Los declarantes enfatizaron en el cumplimiento de una programación, lo cual por sí Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada, menos aun cuando dos de estos indicaron que no trabajaron con el actor.
Además, en ninguno de los documentos aportados, se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones de donde pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor a la que alude la parte recurrente, y si bien se hace referencia al cumplimiento de un horario por tema de disponibilidad del servicio para quienes laboraban y acudían como pacientes a la E.S.E., esto per se no conlleva la subordinación. En el mismo sentido, por tratarse de un servicio de un profesional de la salud quien no puede ejercer deliberadamente sus funciones dentro de la entidad contratante, y que por ende requiere el agendamiento de citas para los pacientes y el servicio de urgencias y de cirugía, no se encuentra acreditado que dicha conducta se trate propiamente de un tema de subordinación o dependencia. A partir de esto, la Sala considera que, aunque los testigos se refirieron vagamente al cumplimiento de un presunto horario, y en algunos casos a la presunta recepción de órdenes, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada, por lo que se confirmará la decisión apelada.
De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto no se accedió a las peticiones del recurso. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de Radicación: 68001-23-33-000-2018-00272-01 (6274-2022) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del dieciocho (18) de enero de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los motivos señalados en la parte considerativa de este proveído.
Segundo. Condenar en costas a la parte demandante, las cuales deberán ser fijadas y liquidadas por la primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente