Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política Decisión: Negar la solicitud de amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Danny Alexander Ramírez Rojas, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Danny Alexander Ramírez Rojas promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 18 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001333301020180015801. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expusieron lo siguiente: 2.1. Diana Aguilar Jaimes presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra del municipio de Piedecuesta, con la finalidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se crearon unos empleos de carácter transitorio, se distribuyeron los empleos de la planta y se incorporaron unos servidores en la alcaldía municipal de Piedecuesta, así 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «3ED_2DemandaPDF(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas como aquel con el que se le comunicó la supresión de su empleo, todos expedidos por el alcalde Danny Alexander Ramírez Rojas. 2.2. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en sentencia del 2 de agosto de 2022 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se logró desvirtuar la legalidad de los actos acusados.
En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.3. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 18 de enero de 2024 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones al considerar que los actos administrativos a través de los cuales se estructuró la administración municipal y la planta de empleos del municipio de Piedecuesta, fueron expedidos por el Secretario General del municipio de Piedecuesta quien carecía de competencia para ello y, por ende, los demás actos resultaron viciados de nulidad y constituyeron el fundamento del acto que afectó la situación laboral de la demandante.
Frente a esta decisión la parte demandada solicitó la nulidad por indebida notificación y junto con el tercero interviniente2, la adición, corrección y/o complementación. 2.4. En providencia del 20 de agosto de 2024 se negó la solicitud de nulidad, al considerar que no es un requisito que las providencias sean notificadas a todos los correos electrónicos que la parte suministra. 2.5.
En providencia del 28 de octubre siguiente, se rechazó por improcedente la solicitud de aclaración, adición y corrección presentada por el tercero interviniente, rechazó por extemporánea la solicitud de aclaración, adición, complementación presentada por la parte demandada y negó la solicitud de corrección de errores mecanográficos. 2.6.
La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo, al decidir el asunto con base en normas que presentaron una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, al considerar que todas las decisiones subsiguientes a la adopción de la nueva estructura administrativa del municipio se motivaron falsamente debido a la anulación de la primera, es decir, concluyó que los actos administrativos de supresión y creación de empleos en la planta, el de incorporación de servidores públicos y el de creación de empleos transitorios expedidos por el alcalde del municipio dependían del decreto primigenio. 2.7.
La Resolución 226 de 2017, que delegaba funciones del alcalde al secretario general, no fue impugnada mediante la acción de simple nulidad, con lo que se comprometió la validez de los actos subsecuentes que se basaron en dicha delegación. 2.8. El artículo 47 de la Ley 909 de 2004, estableció cuáles son los requisitos para realizar la reforma a una planta de empleos en entidades de la Rama Ejecutiva, la 2 Danny Alexander Ramírez Rojas 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas cual indicó que aquella debía motivarse «en necesidades del servicio o en razones de modernización y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren».
Así, el Decreto 111 de 2017 se respaldó en un estudio técnico que diagnosticó la necesidad de modificar la planta de empleos, el cual no fue objetado o declarado insuficiente por autoridad judicial. 2.9. Se inaplicó el Decreto 110 de 2017 expedido por el secretario general, mediante el cual se definió la estructura administrativa del ente territorial, en virtud del acto de delegación de funciones conferido por el alcalde mediante Resolución 226 del 1.° de noviembre de 2017, con el argumento de que este último no podía delegar una función de la cual no era titular, sin embargo, tal prohibición no existe en el ordenamiento jurídico, por lo que era legal hacerlo. 2.10.
No mencionó ni realizó una interpretación sistemática de la Ley 489 de 1998 y el artículo 92 de la Ley 136 de 1994, referentes a la figura de la delegación, cuando debió hacerlo, pues, en el proceso se alegó la falta de competencia del secretario general para expedir el Decreto 110 de 2017, bajo el entendido que la facultad conferida al alcalde municipal en Acuerdo 017 de 2016, no podía ser objeto de delegación. 2.11.
La Ley 909 de 2004 estableció como causal de retiro del servicio la supresión del empleo que ocupa el servidor público, y previó que el derecho de incorporación en la nueva planta de empleos opera sólo respecto de aquellos servidores que tienen derechos de carrera administrativa. Asimismo, el Decreto 1083 de 2015 lo extendió sobre servidores nombrados en provisionalidad, siempre y cuando existan cargos iguales o equivalentes en los que sea posible su incorporación, aspecto que no ocurrió acá, por lo que la relación laboral se extinguió por una causa legítima. 2.12.
En violación directa de la Constitución Política al no tener en cuenta sus artículos 313 y 315, referentes a las atribuciones del alcalde y funciones de los concejos municipales, las cuales son diferentes, autónomas e independientes, sin condicionamientos para desempeñarlas, es decir, respecto a la determinación de la estructura administrativa municipal, funciones de dependencias, y la creación, supresión o fusión de empleos. 2.13.
En desconocimiento del precedente judicial contenido en las sentencias SU- 556 del 2014, respecto a la indemnización del servidor público en un cargo provisional, y la SU-054 de 2015 relacionada con las reglas de reintegro y montos de la indemnización, comoquiera que ordenó el pago de salarios y prestaciones desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo, es decir, reconoció un monto indemnizatorio que excede los topes trazados. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas «[…] amparar los derechos fundamentales del Municipio de Piedecuesta, y del suscrito en calidad del tercero interviniente, al debido proceso y acceso a la administración de justicia en el marco del proceso judicial cuya radicación es No. 680013333013 - 2018 - 00158 - 01.
Y, en consecuencia, se pide: - ANULAR la sentencia proferida el 18 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que revocó la sentencia del 02 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga. - ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que dicte nuevamente una sentencia en la que se tome en consideración el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto y en la que defina, conforme a derecho, las pretensiones de la demanda, en especial en que se haga una clara distinción entre la competencia constitucional del Concejo Municipal para modificar la estructura de la Administración municipal y la competencia constitucional del alcalde municipal para modificar la planta de empleos del Administración municipal.
En el caso de no acceder a lo anterior, subsidiariamente se solicita: - ANULAR el numeral sexto de la sentencia del 18 de enero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en consecuencia, modificar y limitar el componente de restablecimiento del Derecho frente al pago de salarios y prestaciones sociales, de acuerdo con los criterios y topes trazados en la sentencia SU-556-2024 […]».
(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo de Santander3 solicitó que se declarara improcedente el amparo pretendido, o en su defecto, se negara ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, comoquiera que el demandante no tiene legitimación en la causa por activa, pues, no fue parte en el proceso y tampoco se dictó ninguna orden en su contra, tan solo se le permitió actuar como tercero interviniente y pese a que fungía como alcalde del municipio de Piedecuesta, los actos administrativos no fueron expedidos por él a título personal, sino por el ente territorial. 4.1.
Además, no se acreditó el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, comoquiera que la verdadera intención del demandante fue convertir la tutela en una instancia adicional del proceso contencioso, máxime, cuando no formuló ningún argumento de constitucionalidad en relación con la valoración probatoria, ni cuestionó su razonabilidad. 4.2.
Contrario al decir del demandante, no es cierto que el Decreto 111 de 2017 fuera declarado nulo, sino que se resolvió inaplicarlo para el caso concreto por ser ilegal, ya que las funciones transferidas al alcalde del municipio de Piedecuesta para determinar la estructura administrativa de la entidad no podían ser delegadas. 4.3. Actualmente también cursa la solicitud de tutela 11001-03-15-000-2025- 01295-00, donde se cuestionan las sentencias proferidas por el despacho, en las que 3 Ver índice 9 de Samai.
Archivo denominado «11_MemorialWeb_Respuesta- CONTESTACIONTUTELA(.pdf) NroActua 9» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas se resolvió en segunda instancia sobre la reestructuración de la planta de personal del municipio de Piedecuesta. 5. El municipio de Piedecuesta4 manifestó que el Concejo Municipal autorizó al alcalde para ejercer la función de determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las dependencias y las escalas de remuneración, quien, mediante el Decreto 111 de 2017, estableció la planta de empleos del nivel central del municipio de Piedecuesta. 5.1.
Ambos falladores se apartaron del precedente constitucional respecto de las reglas para restablecer el derecho de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados del servicio, referente al tiempo mínimo y máximo de indemnización, y el pago de los salarios y prestaciones sociales efectivamente dejados de percibir. 6.
Diana Aguilar Jaimes5 solicitó que se declarara improcedente el amparo pretendido, por cuanto no se acreditó el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, pues, la verdadera intención es reabrir un debate legal que ya fue decidido y donde no se advirtió una actuación arbitraria por parte del Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga ni del Tribunal Administrativo de Santander. 6.1.
Además, se configuró la falta de legitimación en la causa por activa, comoquiera que el demandante no fue parte ni intervino en el proceso en el que se profirió la providencia impugnada; pues, solo presentó su solicitud como tercero interviniente el 2 de agosto de 2022, es decir, después de la notificación del fallo de primera instancia, por lo que, en los términos del artículo 224 del CPACA, resultó extemporáneo. 2.
Consideraciones 7. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 8. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1.° del Decreto 333 4 Ver índice 11 de Samai. Archivo denominado «16_MemorialWeb_Respuesta- CONTESTACION202501(.pdf) NroActua 11» 5 Ver índice 15 de Samai. Archivo denominado «22_MemorialWeb_Otro-Pronunciamientoacci(.pdf) NroActua 15» 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas del 6 de abril de 20216, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2.
Cuestión previa 9. La Sala observa que Danny Alexander Ramírez Rojas tiene la calidad de tercero interviniente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001333301020180015801, pues, conforme a su solicitud, el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia del 18 de enero de 2024, refirió: «[…] Estando al proceso al despacho fue allegado memorial de fecha 18 de agosto de 20237 por parte del señor Danny Alexander Ramírez Rojas, quien a través de apoderada judicial según poder que obra en actuación 14 índice de SAMAI, solicita reconocimiento como tercero interviniente coadyuvante para actuar dentro del presente trámite.
Por lo anterior, y conforme lo establecido en el inciso primero del artículo 71 del CGP que señala que «quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia», se aceptará la solicitud de intervención en el estado en que se encuentra el proceso, a fin de que sea tenido en cuenta como tercero interviniente toda vez que fue quien expidió algunos de los actos administrativos demandados en el presente medio de control como alcalde municipal para la época de expedición de los actos acusados, por lo cual, le asiste interés directo en las resultas del presente trámite.
Así las cosas, se ordenará su vinculación al proceso y se reconocerá personería jurídica a su apoderada para actuar dentro del presente trámite […]» [sic]. 10. Al respecto, en atención a las facultades que le fueron reconocidas en calidad de coadyuvante y su restringida participación, luego de una lectura de la contestación de la demanda por parte del municipio de Piedecuesta y la solicitud de aclaración, adición y corrección que aquel presentó ante el juez contencioso-administrativo, para la Sala se trata de similar hilo argumentativo, por lo que resulta procedente estudiar los cargos planteados en la solicitud de tutela, de superarse los requisitos de procedencia general. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial 11. En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas 6 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 7 Actuación 16 índice de SAMAI 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema9.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 12.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 13.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo10, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 14. Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 15. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos 12, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales13. 16. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico 17. La Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales de Danny Alexander Ramírez Rojas con ocasión de la sentencia del 18 de enero de 2024, mediante la cual, en segunda instancia, declaró la nulidad del acto acusado al considerar que fue expedido por quien carecía de competencia para ello, con la que incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 18. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Defecto sustantivo 19.
En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 20.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 21. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.5.3. Desconocimiento del precedente judicial 22. En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad y un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. 23. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. 24. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule. 25.
En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivara de la desobediencia al precedente. 2.5.4.
Violación directa de la Constitución Política 26. Se recuerda que, en un principio, fue delimitada como un defecto sustantivo, el cual se consolidó como un requisito de procedencia específico autónomo a partir de las sentencias T-949 de 2003 y C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. 27. Posteriormente el Alto Tribunal de lo Constitucional, en sentencia SU-069 de 2018, señaló que esta causal se configura «a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados», el cual puede configurarse por dos hipótesis: 28.
La primera se refiere a que no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual puede suceder en tres supuestos, cuando en la solución del caso (a) se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. 29.
La segunda, se presenta cuando se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución Política, es decir, que no se aplica la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 constitucional cuando exista incompatibilidad con las disposiciones legales 2.5.5. Sobre el caso concreto 30. Danny Alexander Ramírez Rojas acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 18 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual, en segunda instancia, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que los actos enjuiciados estaban viciados de nulidad por ser expedidos por un funcionario sin competencia, comoquiera que el alcalde municipal de Piedecuesta solo podía delegar aquellas funciones de las cuales era titular, y no aquellas propias del Concejo Municipal. 31.
Lo anterior, al considerar que se incurrió en defecto sustantivo, en razón a que no es cierto que todas las decisiones subsiguientes a la adopción de la nueva estructura administrativa del municipio se motivaron falsamente debido a la anulación de la primera, es decir, concluyó que los actos administrativos de supresión y creación de empleos en la planta, el de incorporación de servidores públicos y el de creación de empleos transitorios expedidos por el alcalde del municipio dependían del decreto primigenio. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas 32.
Asimismo, por inaplicar el Decreto 110 de 2017, mediante el cual el secretario general del municipio definió su estructura administrativa, en virtud del acto de delegación de funciones conferido por el alcalde a través de Resolución 226 del 1.° de noviembre de 2017, con el argumento de que tal actuar no era posible respecto de funciones de las cuales no era titular, pese a que en el ordenamiento jurídico no existe tal prohibición, con la cual, se omitió analizar la Ley 489 de 1998 y el artículo 92 de la Ley 136 de 1994, referentes a la figura de la delegación. 33.
En violación directa de la Constitución Política al desconocer sus artículos 313 y 315, referentes a las atribuciones del alcalde y funciones de los concejos municipales, las cuales son diferentes, autónomas e independientes, sin condicionamientos para desempeñarlas. 34. En razón a la controversia a decidir, es necesario recordar lo estipulado en el artículo 30 de la Ley 1551 de 201214, referente a la figura de la delegación en los municipios, así: Artículo 30.
El artículo 92 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 92. Delegación de funciones. El Alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
En lo referente a la delegación para celebrar y ejecutar contratos, esta se regirá conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998 y la Ley 80 de 1993. […] 35. Por su parte, los artículos 313 y 315 de la Constitución Política disponen: Artículo 313. Corresponde a los concejos: […] 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. […] Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: […] 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. […] 14 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas 36.
También el artículo 11 de la Ley 489 de 199815, refiere al respecto: Artículo 11.- Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. 2.
Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación. 37. Al respecto, se recuerda el análisis normativo y probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de Santander, a efectos de considerar que la parte demandada incurrió en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena, así: «[…] En relación con la competencia para modificar la planta de personal en el municipio por parte del secretario general del municipio de Piedecuesta, a través de los actos administrativos demandados, se tiene que a través del Acuerdo No. 017 del 5 de diciembre de 2016 el Concejo Municipal de Piedecuesta autorizó al Alcalde Municipal de Piedecuesta para ejercer pro–tempore la función asignada a ese cuerpo colegiado en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional, consistente en determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Igualmente, se observa que a través de la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017 el alcalde de Piedecuesta en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 315 de la Constitución, delegó en su Secretario General las funciones de Alcalde Municipal, con excepción de las delegadas mediante acto administrativo a otros Secretarios de Despacho y aquellas que por disposición legal son indelegables.
En virtud de tal delegación conferida por el Alcalde Municipal al secretario general, señor Fredy Alberto Almeida Sierra, éste último profirió el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta. […] Así las cosas, es claro que el Alcalde Municipal de Piedecuesta en virtud de la habilitación extraordinaria realizada por el Concejo Municipal de Piedecuesta, contaba con la competencia para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; por el contrario, no aplica de igual manera la posibilidad de delegar las facultades pro tempore a él asignadas, puesto que con ello presuntamente incurrió en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena, como se proscribe en el numeral segundo del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, toda vez que el titular de la función debatida es el Concejo Municipal. […] 15 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas De este modo, al haberse expedido el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta, éste no fue expedido por funcionario competente, pues se insiste, el directivo no podía delegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore, siendo el único facultado para definir la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, el Alcalde Municipal y sólo por el tiempo previsto en el Acuerdo Municipal 017 del 5 de diciembre de 2016.
En línea con lo anterior, el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 está viciado de nulidad y en consecuencia procede su inaplicación por ilegalidad. Ahora con respecto a los siguientes actos administrativos: Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017, Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017, Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017, Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 y Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017.
Precisa la Sala que, la motivación o fundamento de los mismos lo constituyó el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se estructura la administración municipal del Municipio de Piedecuesta, acto administrativo que según el análisis hecho en párrafos anteriores está viciado de nulidad y por ende resultan estos actos administrativos viciados también de ilegalidad al estar inmersos en la causal de falsa motivación. El vicio de nulidad del Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 afecta la legalidad del acto de supresión, en cuanto, la nueva planta global de personal se fijó acorde con la estructura de la administración municipal fijada en dicho Decreto que fue expedido sin competencia para ello y que constituyó el fundamento del acto que afectó la situación laboral del demandante […]».
(sic) 38. Como se observa, el análisis efectuado por el tribunal demandado se encuentra debidamente soportado en las normas aplicables a la controversia y a la totalidad de las pruebas allegadas al plenario, de manera conjunta, los cuales le permitieron concluir que prosperaba el cargo de nulidad de la falta de competencia en la expedición del acto acusado, pues, las funciones transferidas al alcalde del municipio de Piedecuesta para determinar la estructura administrativa de la entidad no podían ser delegadas. 39.
Ahora, respecto al decir del demandante que el tribunal demandado no estudió la figura de «la delegación», de la lectura de la sentencia enjuiciada se evidencia que, si lo hizo y refirió, entre otros, que, «[e]l alcalde Municipal sólo puede delegar aquellas funciones del cual es titular, siendo éste un elemento constitutivo de la delegación, según definió la H. Corte Constitucional en sentencia C-036/05: « esta Corte, en acuerdo con la doctrina sobre la materia, ha señalado que son elementos constitutivos de la delegación los siguientes: (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro;
(ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal; (iv) y que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia». (resalta la Sala)» (sic). 40. Tampoco es cierto que el Decreto 111 de 201716 fuera declarado nulo, situación distinta fue que el Tribunal Administrativo de Santander decidiera inaplicarlo para el caso en concreto; máxime, cuando el fundamento de los demás actos 16 Por el cual se establece la Planta de Empleos de la Administración Central del Municipio de Piedecuesta expedido por el alcalde municipal 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas administrativos lo constituyó el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, y fue por ello que consideró que estos actos administrativos estaban inmersos en la causal de falsa motivación. 41.
Así las cosas, se observa que la corporación judicial demandada sin desconocer la existencia del Acuerdo 017 del 5 de diciembre de 2016 expedido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, por el cual se autorizó al alcalde ejercer pro tempore su función de determinar la estructura de la administración municipal, concluyó que no podía delegarla, puesto que, con ello, incurrió en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena. 42.
Por otra parte, en cuanto al desconocimiento del precedente judicial alegado por el demandante, en relación con los criterios establecidos en las sentencias SU- 556 del 2014, respecto a la indemnización del servidor público en un cargo provisional, y la SU-054 de 2015 relacionada con las reglas de reintegro y montos de la indemnización, comoquiera que ordenó el pago de salarios y prestaciones desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo; se observa que si bien, se trata de sentencias de unificación, lo cierto es que los supuestos fácticos y jurídicos tratados distan de aquellos contenidas en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, pues, en esa oportunidad se puntualizó el deber de la administración de motivar con razón suficiente los actos administrativos que declaran la «insubsistencia» de los funcionarios vinculados en provisionalidad, lo cual no fue objeto de debate en el presente caso. 43.
Sumado a lo anterior, tampoco se mencionó de qué manera pretendía se diera su aplicación al caso bajo estudio, pues, tal y como lo manifestó la autoridad judicial demandada, «en punto a la indemnización a la cual tiene derecho la señora Diana Aguilar Jaimes, este tema también fue abordado en la sentencia objeto de la acción de tutela, en atención a la autonomía e independencia que le asiste a este Tribunal»; además, de que en la sentencia acusada se dispuso que el pago se realizaría «descontando lo que la actora recibió a título de indemnización por supresión del cargo, y cualquier valor que hubiere recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública». 44.
De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se encuentra que las actuaciones de la autoridad judicial demandada lejos de incurrir en violación directa de la Constitución Política, desconocimiento del precedente o defecto sustantivo, fueron realizadas conforme a la jurisprudencia y normas aplicables al caso, apoyada en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual, se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones. 45.
En esas condiciones, lo que existe es una inconformidad con el análisis efectuado por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos cuenta con soporte y está debidamente razonada y 15 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01297-00 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas justificada, pues, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 46.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 3.
Conclusión 47. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la demandante centró sus esfuerzos, de forma que se negará el amparo de los derechos fundamentales de Danny Alexander Ramírez Rojas, en la solicitud de tutela presentada en contra del Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Danny Alexander Ramírez Rojas, en la solicitud de tutela presentada en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador