Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) Demandante: Blanca María Muñoz Alarcón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial y nacionalizada.
Improcedencia del pago de intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora BLANCA MARÍA MUÑOZ ALARCÓN instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 028462 del 13 de julio de 2015, (ii) RDP 000428 del 8 de enero de 2016, y (iii) RDP 012414 del 17 de marzo de 2016, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión al resolver el recurso de 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) apelación formulado contra el segundo acto en mención. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto y reajustadas anualmente desde la fecha de consolidación de la prerrogativa solicitada, ello junto a los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 189, 192 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la accionante nació el 15 de noviembre de 1956. Que en su vida laboral estuvo vinculada inicialmente al magisterio del 16 de octubre de 1977 al 30 de agosto de 1990, nombrada en su momento por el municipio de Candelaria.
Que fue nombrado docente del departamento del Valle del Cauca desde el 27 de agosto de 1990 hasta el 26 de febrero de 2004, en virtud del Decreto 1088 de 31 de julio de 1990 emitido por esa misma autoridad. Que, el 11 de marzo de 2015, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la referida entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 028462 del 13 de julio de 2015, argumentando que el tiempo laborado por la peticionaria desde 1990 fue del orden nacional, y que, por tanto, no es procedente el reconocimiento de lo reclamado.
Que la demandante presentó una nueva petición el 24 de septiembre de 2015, la cual fue resuelta negativamente por medio de la Resolución RDP 0000428 del 8 de enero de 2016, esto al asegurar que, si bien para el período de 1990 en adelante había sido posesionada por el departamento del Valle del Cauca, lo cierto era que los recursos con los que era pagada su plaza devenían de la Nación a través del Situado Fiscal, lo que hacía que su nombramiento también fuera de la misma naturaleza.
Que contra esta última decisión la reclamante interpuso recurso de apelación. Sin embargo, el acto inicial fue confirmado mediante la Resolución RDP 012414 del 17 de marzo de 2016. 2 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; 137 de la Ley 1437 de 2011; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955; 17 de la Ley 6 de 1945; 1.º, inciso 2.º de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; y la Ley 43 de 1975 con su Decreto 223 de 1977.
Que la actora al momento de adquirir su estatus pensional (50 años de edad y 20 años de servicio), se encontraba no con una mera expectativa sobre la prerrogativa en mención, sino con un derecho adquirido legalmente por cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos, pues poseía la calidad de docente (nombrada con anterioridad al 1.° de enero de 1981), no había sido sancionada y llevaba más de 20 años de labor oficial educativa acumulados.
Que lo anterior lo avaló la propia entidad demandada al argumentar que el único reparo que posee frente al reconocimiento de lo solicitado es considerar que el servicio prestado desde 1990 no es computable para acceder a la prestación por no corresponder a un nombramiento de carácter territorial (departamental, municipal o distrital).
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 24 de noviembre de 2016 fue admitida la demanda,4 razón por la cual se notificó a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que, de acuerdo con los documentos aportados por la accionante, se puede comprobar que dentro de los tiempos de servicio prestados, aquella tuvo nombramientos del orden nacional, y, por tanto, estos no se pueden tener en cuenta para acceder a la pensión gracia, ya que no se cumple con los requisitos exigidos por la normativa propia del caso, esto es, las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, en lo que se refiere a haber acumulado 20 años de labor educativa oficial en instituciones educativas del orden departamental, municipal o nacionalizado.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. El 8 de agosto de 2018 se celebró la audiencia inicial7 en la cual se declaró que no había vicios en la actuación pendientes de sanear, se determinó que no existían 3 Idem. 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. 7 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) excepciones previas para resolver, se fijó el litigio conforme a las pretensiones, hechos y argumentos de defensa y se indicó que no existió ánimo conciliatorio entre las partes. Seguidamente, en esta misma oportunidad se celebró la audiencia de práctica de pruebas en la que se incorporaron las solicitadas y aportadas por las partes, por lo que, una vez culminada esta etapa, se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 31 de julio de 2019 negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto adujo que, de acuerdo con los tiempos de servicio indicados en la demanda y demostrados con las pruebas practicadas, se encontró que la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 se desempeñó como docente para una institución educativa oficial del departamento del Valle del Cauca; lo que, en principio permite asumir que la reclamante cumplió con el requisito de demostrar una vinculación laboral con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, más aún porque ese tiempo se acumuló en virtud de una relación legal de orden territorial.
Que, en cuanto al lapso laborado a partir del 27 de agosto de 1990, se logró verificar que, de acuerdo con el certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación de la referida entidad territorial, la actora ostentó una vinculación de carácter nacional. Además, revisado el acto de nombramiento (Decreto 1088 de 1990), se determinó que, si bien aquella fue vinculada por el gobernador, no se logró verificar la calidad de la plaza a ocupar, esto es, si era de carácter territorial o nacionalizada.
Que tal situación impide que la demandante sea merecedora de la pensión gracia que reclama, pues la ley y la jurisprudencia son claras al establecer que los docentes del orden nacional no pueden constituirse en beneficiarios de la prerrogativa, pues de ser así, se rompería la finalidad con la cual fue concebido dicho beneficio. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante mostró su inconformidad, por lo que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda las pretensiones de la demanda.
Argumentó que el tribunal de primera instancia no evaluó apropiadamente el Decreto de Nombramiento 1088 del 31 de julio de 1990 proferido por el 8 Idem. 9 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) departamento del Valle del Cauca, mediante el cual, el respectivo gobernador en su condición de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional - FER, nombró a la accionante como docente en el Centro Educativo 20 Nuestra Señora de Lourdes.
Que se incurrió en el mismo error de la entidad accionada, pues se determinó de manera equivocada que la maestra pertenecía al orden nacional por el simple hecho de que en la certificación de tiempo de servicio se precisó que dicho periodo corresponde una vinculación con el Ministerio de Educación, pese a que en realidad es de naturaleza nacionalizada.
Que el carácter de una vinculación no se define por la calificación que caprichosamente y con desconocimiento de la normativa y del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado disponga a su conveniencia una Secretaría de Educación, quien de entrada no tiene facultades para determinar lo propio. Que el juez de origen omitió realizar algún pronunciamiento sobre la certificación 2015ER049328 del 27 de marzo de 2015, mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional señaló que una vez revisada la información que reposa en los archivos de la entidad, no se encontró registro alguno que demuestre que la docente laboró para dicha autoridad.
Que tal documento fue aportado por la parte actora, fue enunciado como prueba, pero no fue tenido en cuenta en el fallo apelado pese a que con claridad corrobora que la educadora nunca ha pertenecido al orden nacional. Que, adicionalmente, es necesario advertir que con anterioridad los nombramientos efectuados por los entes territoriales con cargo el FER, eran considerados del orden nacional, pero ese concepto quedó corregido con lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el día 21 de junio de 2018, en donde se ratificó que los dineros transferidos de la Nación a los departamentos y municipios con destino al pago de los educadores de sus plantas de personal son dineros que hacen parte del situado fiscal del propio ente, y por ende, los maestros en tales condiciones solo pueden ser considerados nacionalizados.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 19 de septiembre de 2023 fue admitido el recurso de apelación.10 En dicha oportunidad se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego de notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. Pronunciamiento de las partes 10 Ver índice 4 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo.
La parte demandada11 intervino en dicha oportunidad para ratificar los argumentos de su contestación a fin de solicitar que se confirme el fallo apelado por considerar que la decisión fue fundamentada en derecho. Posición del Ministerio Público El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 11 Ver índice 10 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 15 de noviembre de 1956,16 de modo que cumplió los 50 años el 15 de noviembre de 2006.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 16 de octubre de 1977 al 26 de agosto de 1990 Conforme al certificado de tiempo de servicio 052-07 expedido el 28 de noviembre de 2007 por la Secretaría de Desarrollo Administrativo de la Alcaldía Municipal de Candelaria,17 se tiene demostrado que la reclamante laboró como docente de primaria en la Escuela No. 5 José Antonio Galán del corregimiento El Carmelo de dicha entidad territorial, ello desde el 16 de octubre de 1977 hasta el 30 de agosto de 1990.
Ahora, en el caso concreto se observa que no fueron allegados ni el acto de nombramiento ni el acta de posesión relacionados con este lapso, razón por la cual, para poder determinar la vinculación de la docente, deberá acudirse a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que señaló como podría comprobarse lo propio al señalar lo siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 16 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 17 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) Al respecto, se precisa que esta regla jurisprudencial es aplicable para determinar no solo el vínculo territorial, sino también el de cualquier naturaleza como nacional o nacionalizado.
De esta forma, para el caso concreto se precisa que, como sustento del tiempo de servicio en comento, obra la aludida certificación por medio de la cual la misma entidad territorial (que se afirma empleadora de la accionante), reconoció de manera expresa que esta se desempeñó bajo su planta de personal como “maestra municipal” en una de sus propias instituciones educativas, nombrada por el Decreto 077 del 13 de octubre de 1977.
Lo anterior ratifica que aquella materialmente prestó el servicio como educadora oficial, y que lo propio tuvo lugar en virtud de una relación sostenida con el municipio de Candelaria, quien fue la misma autoridad que emitió la certificación con indicaciones precisas de los extremos temporales del período, la naturaleza de la plaza y la referencia del acto de nombramiento o la forma de ingreso a la entidad; aspectos que son la esencia para poder tener en cuenta esta prueba como inequívoca a fin de acreditar un tiempo de labor oficial.
Es pertinente precisar que, aunque en el documento se haya afirmado como fecha de terminación de la relación legal y reglamentaria el 30 de agosto de 1990, se tomará como finalizada el 26 de agosto del mismo año, pues es la fecha de retiro comprobada y tenida en cuenta en vía administrativa por la UGPP, dado que al día siguiente (27 de agosto), la demandante quedó en un nuevo cargo de docente adscrita al departamento del Valle del Cauca como se verá a continuación. Aclarado lo anterior, y, a partir de este medio probatorio, se extrae con claridad que el vínculo legal y reglamentario de la recurrente tuvo lugar por decisión autónoma y directa del alcalde del municipio de Candelaria, lo que indica que la primera actuó en calidad de docente territorial, toda vez que no es dable asegurar que la plaza ocupada haya sido del orden nacional únicamente con base en certificaciones de períodos posteriores, porque en primera medida, según el Oficio 2015-EE-028722 del 27 de marzo de 2015 emanado del Ministerio de Educación,18 no se encontró ningún registro que advirtiera una vinculación con esta autoridad.
Adicionalmente, lo expuesto se justifica en la medida en que en ningún momento se evidenció que el cargo ejercido por la accionante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, más aún porque la propia UGPP en los dos actos administrativos demandados que negaron ambas peticiones pensionales de la actora, reconoció expresamente este lapso como “municipal”, y, por tanto, solo basó su negativa en 18 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) asegurar que el interregno estimado como nacional fue el comprendido entre el 27 de agosto de 1990 y el 26 de febrero de 2004.19 Tal supuesto demuestra que la entidad demandada en vía administrativa sí tuvo en cuenta el período de 1977 a 1990 a fin de que la solicitante pudiera computarlo con el ánimo de adquirir la pensión gracia, lo cual impediría desconocer en sede judicial lo propio en detrimento de la situación favorable de la reclamante, cuando en realidad las pruebas practicadas (así no incluyeran el acto de nombramiento), más que controvertir este punto, lo que hicieron fue convalidarlo.
De hecho, en la aludida certificación laboral no se señala que dicha plaza hubiese sido creada y ocupada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en las pruebas en mención. Ello se ajusta entonces a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, lo cual sí se podría inferir de las pruebas practicadas como se expuso anteriormente, ya que la referida conclusión se ajusta a la noción que de esta clase de vinculación consagró el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 cuando señaló lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Por consiguiente, el período comprendido entre el 16 de octubre de 1977 y el 26 de agosto de 1990 (12 años, 10 meses y 10 días), deberá computarse para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia de la accionante, pues esta acreditó que dicha labor se desempeñó a través de un vínculo de naturaleza territorial que le permite acumular tal tiempo conforme a la argumentación anterior. • Del 27 de agosto de 1990 al 26 de febrero de 2004.
En atención al certificado de tiempo de servicio generado por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca el 26 de noviembre de 2007,20 se 19 Ver los actos demandados (Resoluciones RDP 028462 del 13 de julio de 2015 y RDP 000428 del 8 de enero de 2016), obrantes en el expediente digital del índice 2 de SAMAI 20 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) tiene demostrado que la reclamante laboró como docente de primaria con exactitud durante el período bajo estudio, ello mediante una vinculación en propiedad que, según dicho documento, se asegura que fue nacional.
Sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 1088 del 31 de julio de 1990,21 por medio del cual el gobernador del departamento del Valle del Cauca nombró a la demandante para que ocupara el cargo de maestra seccional de la planta de personal de la Secretaría de Educación administrada por Fondo Educativo Regional. Del referido acto se observa que, en la decisión intervino directamente con su aval el delegado del Ministerio de Educación ante el FER de esta entidad territorial, pues aquel firmó la decisión que, además, fue proferida por la máxima autoridad departamental en ejercicio de su posición como presidente de la Junta Administradora del fondo en mención, es decir, evidenciando que la plaza sería financiada con los recursos gestionados por este último.
Bajo este contexto, contrario a lo sostenido por el tribunal de origen al considerar que del decreto de nombramiento no se desprendía la naturaleza de la plaza docente ocupada por la accionante, la Sala puede concluir que, esta última fue maestra oficial nacionalizada durante el interregno en comento, y no nacional como lo sostuvieron la UGPP y juez de primera instancia, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado22 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Al respecto es pertinente señalar que, en lo referente a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que la vinculación de la apelante durante el tiempo estudiado ocurrió por decisión directa del gobernador del departamento del 21 Idem. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) Valle del Cauca, es decir, por una autoridad territorial, pero todo con el fin de que aquel ocupara una plaza de su planta de personal, autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
En ese orden de ideas, resulta adecuado concluir que el cargo desempeñado por la reclamante fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por el mencionado FER, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Ahora, si bien la certificación laboral aseguró que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la posición ejercida por la demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Valle del Cauca para que nombrara a la recurrente como maestra, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión, sino solo la de su delegado, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
En todo caso, como se adujo previamente en el análisis del lapso anterior, la propia cartera gubernamental certificó que la actora no reportaba ningún tipo de vinculación con esta, lo cual, junto con el estudio de las demás pruebas, ratificaría lo evidenciado en esta oportunidad sobre la imposibilidad de que la accionante haya sido una educadora nacional.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
En conclusión, como el tiempo de servicio de la demandante entre el 27 de agosto de 1990 y el 26 de febrero de 2004 (13 años y 6 meses), desarrollado mediante Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) una relación legal y reglamentaria del orden nacionalizado, sí debe ser incluido junto al primer período analizado para acreditar el requisito de los 20 años de labor oficial educativa, se tendrá por cumplida esta exigencia, pues en total, la actora demostró que laboró como educadora bajo calidades pertinentes para el efecto a lo largo de 26 años, 4 meses y 10 días.
Ahora, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la accionante laboró como tal al servicio del municipio de Candelaria en virtud de un nombramiento como docente territorial del 16 de octubre de 1977 al 26 de agosto de 1990, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la apelante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no acertó en el fallo apelado al denegar el reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción El Consejo de Estado23 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 15 de noviembre de 2006 cuando la reclamante acreditó los 50 años de edad24, esto es, posterior al cumplimiento de los 20 años de servicio (17 de octubre de 1997), 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 24 Dado que nació el 15 de noviembre de 1956.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio. Ahora, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución RDP 028462 del 13 de julio de 201525, la accionante presentó la primera petición de reconocimiento pensional ante la UGPP el 11 de marzo de 2015.
Sin embargo, según la Resolución RDP 000428 del 8 de enero de 2016,26 aquella nuevamente radicó otra solicitud en el mismo sentido el 24 de septiembre de 2015 que es la que para estos efectos debe ser tenida en cuenta como la reclamación que interrumpe el fenómeno estudiado. De otro lado, igualmente está demostrado que la demanda fue interpuesta el 28 de julio de 2016,27 es decir, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la última petición (del 24 de septiembre de 2015 al 24 de septiembre de 2018), razón por la cual se declarará probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, respecto de las mesadas causadas a favor de la apelante, anteriores al 24 de septiembre de 2012.
Sobre los intereses moratorios solicitados por la parte activa Al respecto, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró el reconocimiento de intereses en caso de mora en el pago de las pensiones de la siguiente forma. Artículo 141. Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.
Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000 declaró la exequibilidad de esta norma, y a la vez señaló que tal indemnización se debe cancelar incluso cuando se trata de las pensiones que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la ley mencionada. Por consiguiente, el mandato constitucional del artículo 48 superior atinente a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», no distingue entre los diferentes tipos de pensiones legales.
El artículo 53 de la Constitución Política obliga al Estado y a las entidades de previsión social a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», premisa que no distingue la fuente legal o el tipo de prestación. 25 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 26 Idem. 27 Ver sello de radicación en el expediente digital del índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) Precisamente, la Sección Segunda del Consejo de Estado28 ha considerado en otros asuntos que, «el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».29 Bajo aquel contexto, es claro que los intereses moratorios no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así como tampoco cuando la prerrogativa se encuentra en discusión.30 Por tanto, dado que precisamente lo que será objeto de condena es el reconocimiento de la pensión que estaba en litigio y su retroactivo, en la medida en que no se había determinado de manera definitiva el derecho a favor de la demandante, tampoco resulta procedente ordenar el pago de los intereses moratorios reclamados por esta, de suerte que se denegará lo propio.
Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos reprochados a fin de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (15 de noviembre de 2005 a 14 de noviembre de 2006), con efectividad desde el 15 de noviembre de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 24 de septiembre de 2012, por prescripción trienal de mesadas que se declarará como excepción probada conforme a lo expuesto previamente.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».31 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de agosto de 2018.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Exp: 50001-23-33-000-2014-00523-01(1543-16) y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de mayo de 2018. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05069-01(0505-17); entre otras. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de agosto de 2018, expediente: 05001- 23-33-000-2014-00523-01 (1543-16). 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de diciembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-04672-01(3170-2019) y del 6 de mayo de 2021, radicado: 17001-23-33-000-2015- 00014-01 (1599-2018). 31 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, en esta instancia, pese a que se está revocando la decisión del juez de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP32 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello la parte demandada propuso argumentos 32 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023) razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 028462 del 13 de julio de 2015, RDP 000428 del 8 de enero de 2016, y RDP 012414 del 17 de marzo de 2016, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada, ello respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 24 de septiembre de 2012.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Blanca María Muñoz Alarcón, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico pensional (15 de noviembre de 2005 a 14 de noviembre de 2006), con efectividad desde el 15 de noviembre de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 24 de septiembre de 2012, por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la parte activa.
SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
SÉPTIMO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, y como apoderada sustituta a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadoras de las tarjetas profesionales 214.303 y 268.119 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 14 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01161-01 (4181-2023)
OCTAVO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente