CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2022-00635-00 N° Interno: 5825-2022 expediente digital Solicitante: Luz Mery Londoño Rocha Convocado: Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social Tema: Extensión de jurisprudencia La Sala procede a pronunciarse en el asunto de la referencia, como sigue: I.
ANTECEDENTES Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa y respuesta 1. La señora Luz Mery Londoño Rocha, por medio de apoderado, el 29 de julio de 2022, con fundamento en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, solicitó a Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación 00260 de 2016, radicado 23001233300020130026001, del Consejo de Estado, alegando, encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho definidos en esa oportunidad.
En consecuencia: i. Reconozca que entre la señora Luz Mery Londoño Rocha y la Secretaría Distrital de Integración Social, existió una relación de trabajo, en el periodo comprendido del 27 de enero de 2014 al 17 de julio de 2022. ii. Pague el valor correspondiente a las prestaciones laborales; cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones compensadas en dinero, prima de vacaciones, bonificación de servicios y demás emolumentos legales devengados por un empleado de planta conforme al régimen salarial administrativo de la «SDIS», liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto. 2 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social iii.
Pague al respectivo fondo de pensiones al cual se encuentre afiliada la señora Luz Mery Londoño Rocha, el valor de los aportes dejados de cotizar, mes a mes, sobre el ingreso base de cotización correspondiente al valor de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos. iv. Que todas las sumas de dinero y aportes a la seguridad social «pagados» a la señora Luz Mery Londoño Rocha, sean actualizados a valor presente conforme a lo establecido en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. 2.
La solicitante, le enrostró a Bogotá Secretaría de Integración Social, que: i. La señora Luz Mery Londoño Rocha, suscribió contratos para ejecutar servicio como maestra en los jardines infantiles oficiales para la integración social, a saber: 5547 de 2014; 3974 de 2015; 3546 de 2016; 4374 de 2017; 6128 de 2018; 6246 de 2019 y 12157 de 2021. ii.
Que la situación fáctica y jurídica de la señora Luz Mery Londoño Rocha, guarda identidad con la resuelta en la sentencia SU-00260 de 2016. Le presentó un paragón en el cual incluyó la situación del «accionante de sentencia de unificación» y «accionante extensión de jurisprudencia», problema jurídico en uno y otro caso, y la correspondencia normativa. 3.
Asimismo, le puso en conocimiento que: i. En el año 2016 Bogotá D.C. expidió el Decreto 271, por medio del cual creó «569 empleos temporales en la planta administrativa de la Secretaría de Educación Distrital, empleos que actualmente son ocupados por maestras nombradas y adscritas a los jardines infantiles operados por la Secretaría de Integración Social y quienes anteriormente estaban vinculadas mediante contratos de prestación de servicios en condiciones idénticas a las de mi poderdante.» ii.
La Secretaría de Educación del Distrito y la Secretaría Distrital de Integración Social suscribieron los convenios interadministrativos 1142 del 21 de enero de 2015; 10528 del 31 de mayo de 2016; 5863 del 31 de marzo de 2017; 8497 de 9 de octubre de 2017, «pretendiendo así justificar la inexistencia de la relación laboral, y dar apariencia legal a los contratos de las maestras y a la creación de una planta temporal» iii.
La Secretaría de Educación expidió anualmente, las resoluciones por medio de las cuales estableció el calendario escolar para las instituciones educativas oficiales. 3 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social 4. Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social.
Mediante el oficio código 10010-RAD: S2022125064 del 9 de septiembre de 2021, negó la solicitud, con los siguientes argumentos, en síntesis: i. La sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, no estableció una regla unificadora respecto a la subordinación, no existe regla vinculante. La intención de la referida providencia «no fue otra que fijar reglas en torno a dos temas puntuales, (i) del ingreso base que ha de tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales que haya lugar y (ii) de la prescripción de los derechos reclamados.
Y «aunque la Secretaría Distrital de Integración Social no desconoce que dentro de la sentencia de unificación se dijo que la labor docente era subordinada», «esta conclusión se obtuvo previo a haber agotado la etapa probatoria». ii. La Entidad suscribió los contratos de prestación de servicios con la señora Luz Mery Londoño Rocha, en el marco de lo dispuesto en los artículos 32° de la Ley 80 de 1993 y 3° del Decreto Nacional 2209 de 19981 y gozan de legalidad.
Se contrató para prestar servicios para la atención integral a la primera infancia, en los Jardines Infantiles de la SDIS, a la luz del artículo 5º de Ley 1804 de 20162, Resolución 3232 del 12 de marzo de 2018, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar3y el Decreto Distrital 607 de 20074. iii. La situación fáctica-jurídica de la solicitante guarda diferencia con la de unificación. En esa oportunidad [unificación]: a) la prestación de servicios fue a una entidad territorial y en escuelas públicas a las cuales, les es aplicable la Ley 115 de 1994, General de Educación, y en este caso a la Secretaría Distrital de Integración Social, autoridad que no tiene en su misionalidad la de prestar servicios educativos.
La Entidad en el Distrito a cargo del servicio educativo es la Secretaría de Educación, no la Secretaría Distrital de Integración. b) el problema jurídico es diferente en uno y otro caso., c) en este caso, no se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues, entre otras cosas, la actora nunca estuvo subordinada, itérese, el 1 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998. 2 Por la cual se establece la política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre y se dictan otras disposiciones. 3 Por la cual adopta se adopta «Lineamiento Técnico para la Atención a la Primera Infancia y los Manuales Operativos de las Modalidades Comunitaria, Familiar, Institucional y Propia e Intercultural para la Atención a la Primera Infancia».
Oficio Código 10010, expediente digital plataforma SAMAI 4 Por el cual se determina el Objeto, la Estructura Organizacional y Funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social. 4 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del servicio requerido. 5.
Bogotá-Secretaría de Integración Social, con la respuesta certificó como contratos de prestación de servicios, suscritos entre la Secretaría Distrital de Integración Social y la señora Luz Mery Londoño Rocha, los siguientes: «2014-5547:21-01-2014; 2015-3974:03-02-2015; 2016-3546:11-02-2016; 2017-4374:01-03-2017; 2018-6128: 29-06-2018; 2019-6246: 26-03-2019; 20121-12157: 23-12-2021» Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado. 6.
La solicitante por medio de apoderado y ante la respuesta negativa de la administración, el 2 de noviembre de 2022, acudió al Consejo de Estado. Ante lo cual, la Corporación5: i. requirió a la convocada allegará el expediente prestacional de la peticionaria; ii. corrió el traslado de que trata artículo 269 de la Ley 1437 de 2011: a) Secretaría Distrital de Integración Social. b) Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y c).
Ministerio Público, autoridades que se manifestaron, así: 7. Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social: mediante escrito obrante en la plataforma samai, solicitó se desestimen todas las pretensiones de la demanda, y no se condene a la convocada. Manifestó que se opone a la extensión de los efectos jurídicos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ2- 005-15 del 25 de agosto de 2016.
Arguyó como razones: i. Entre la convocante y Bogotá-Secretaría de Integración Social: existió una relación contractual que obedeció a contratos de prestación de servicios suscritos, ejecutados y liquidados, en virtud de los postulados de los contratos estatales previstos en la Ley 80 de 1993 y demás normas modificatorias y complementarias; no una relación laboral.
En ningún momento se dieron los elementos propios de la misma [relación laboral], por lo que no es aplicable la presunción contemplada en el artículo 53 de la Constitución Política, respecto del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. 5 Auto del 16 de marzo de 2023 5 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social ii.
La situación planteada corresponde a un debate sobre la configuración o no de un contrato realidad, asunto litigioso, en el que es particularmente especial la carga que tiene la parte interesada de probar cada uno de los elementos que configuran el vínculo laboral, especialmente, el elemento de «subordinación». También a la parte contraria el derecho de a aportar las propias pruebas que permitan controvertir. iii.
El mecanismo de extensión de jurisprudencia, por su naturaleza, es un procedimiento breve. En el caso concreto, no existe similitud fáctica ni jurídica que permita hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016. No es un asunto, que pueda resolverse de pleno derecho y por ende resulta indispensable agotar la etapa probatoria, no sólo para recaudar pruebas documentales adicionales, sino también testimoniales que confirmen o desvirtúen las afirmaciones de la interesada. iv.
Concluyó, que «con las pruebas allegadas no basta para presumir y mucho menos se encuentra probada la existencia de una labor subordinada, recordando que, ante la inexistencia de una regla unificadora aplicable al caso concreto, la carga de la prueba recae de manera integral en el extremo activo.» 8. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado: consideró que: i. Que la sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, en el proceso con radicado N° 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, invocada por la petente, se ocupó de unificar el criterio de la configuración de la figura del contrato realidad en la labor docente, pero que se precisa que la referida sentencia, no ordenó que en todos los eventos en que hubiera un contrato de prestación de servicios entre una entidad territorial y un docente se estableciera automáticamente una relación laboral y consecuente reconocimiento y pago de prestaciones laborales y de seguridad social propias de un vínculo de esa naturaleza. ii.
La Agencia, hizo una breve descripción de la sentencia invocada por la petente y advirtió que en la referida providencia [del 25 de agosto de 2016], la autoridad judicial, unificó la jurisprudencia «en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo del servicios con fines pensionales 6 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación» iii.
Señaló que de conformidad con la jurisprudencia y la ley6; la extensión de jurisprudencia es improcedente, cuando el peticionario «ya ha presentado demanda por los mismos hechos» e informó que: «se procedió a verificar mediante consulta efectuada a través de la plataforma Consulta de Procesos Nacional Unificada de la Rama Judicial sobre la existencia de procesos judiciales por los mismos hechos y pretensiones, se pudo constatar que a nombre de la señora Luz Mery Londoño Rocha, no se presenta alguna otra actuación judicial por las mismas circunstancias.» 9.
El representante del Ministerio Público, solicitó no extender los efectos de la sentencia de unificación invocada. Adujo que: i. El mecanismo de extensión de jurisprudencia promueve una igualdad real y efectiva, frente a la aplicación de las normas jurídicas administrativas, permitiendo que sentencias sean aplicadas en idéntica forma en todos los casos objeto de decisión por parte de la Administración Pública, bajo la premisa de existir previamente un pronunciamiento unificación, por parte del órgano jurisdiccional de cierre en materia de lo contencioso administrativo.
En el sub lite, la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, expediente 230012333000201300260-01 (0088-2015) proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, trató como eje central la temática vinculación de docentes mediante contratos de prestación de servicios y sentó como regla jurisprudencial, que esa forma riñe con la definición y caracterización del oficio docente. ii.
En el caso concreto; no se cumplen los presupuestos previstos en el trámite de extensión de jurisprudencia, para hacer extensivos a la solicitante los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-2016; porque los hechos que se dan por ciertos requieren de una verificación por parte del juez del medio de control ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho; en cuanto a los elementos que configuran una relación laboral con miras a declarar el contrato realidad, no siendo el debate probatorio un aspecto propio del trámite de extensión de 6 Auto del 8 de septiembre de 2016, del radicado 11001-03-26-000-2014-00108-00(51853).
Artículo 269 de la ley 1437 de 2011. 7 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social jurisprudencia. Lo anterior, ha sido la posición prevalente en la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y en ese sentido declara improcedente el trámite judicial de solicitud de extensión jurisprudencial, al considerarse que el escenario natural de esta clase de controversias debería ser un medio de control ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, con espacios probatorios exhaustivos.
II.CONSIDERACIONES Competencia 10. De conformidad con el artículo 14-3 del Acuerdo 080 de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado y los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia. Cuestión previa 11.
En primer lugar, es pertinente recordar que: i. Mediante el Decreto Legislativo 806 de 2020, se adoptaron medidas para implementar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en las actuaciones judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios de la administración de justicia. ii. La Ley 2088 del 12 de mayo de 2021, reguló el trabajo en casa en situaciones «ocasionales, excepcionales o especiales» iii.
La Ley 2213 de 2022, estableció la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020. Para la prestación del servicio en la Rama Judicial, se fijó por lo general el esquema de trabajo no presencial, en casa o a distancia, virtual7. La Sección Segunda del Consejo de Estado, dispuso el correo electrónico ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co y la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. 12.
En segundo lugar, sería del caso citar a la audiencia de que trata el inciso 3º del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, sin embargo, el artículo referido fue modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, norma que dispuso: 7 -El Acuerdo PCSJA21-11840 del 26 de agosto de 2021 y el Acuerdo PCSJA-22-11972 del 30 de junio de 2022 dispuso, que la prestación de servicios de administración de justicia se hará preferentemente a través de medio digitales y virtuales, y en general mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones de conformidad con la Ley 2213 de 202 y demás normas vigentes, Así mismo, se continuará garantizando atención presencial, a los usuarios de los servicios judiciales y administrativos de la Rama Judicial. https://actosadministrativos.ramajudicial.gov.co/ 8 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social «ARTÍCULO 77.
Modifíquese el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros […] Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene. Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. Si la solicitud se estima procedente, la Sala ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.
Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo extendido. Cuando resulte pertinente se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la decisión a que haya lugar. A esta audiencia se podrá ordenar la presencia del funcionario de la entidad que tenga la competencia para decidir el asunto, el cual tendrá la obligación de asistir so pena de incurrir en falta grave. […]» [negrilla fuera de texto] 13.
Ante lo anterior y analizado el sub examine, en criterio de la Sala, no se hace pertinente la convocatoria a audiencia, sino que se procederá conforme la faculta el inciso 6º del artículo 77 de la Ley 2080 de 2021 14. En tercer lugar, revisada la Plataforma Samai, se observa que a nombre de la señora Luz Mery Londoño Rocha, sólo registra el radicado 11001-03- 25-000-2022-00635-00 (5825-2022), correspondiente a la extensión de jurisprudencia, que en este momento la atención de la Sala.
Problema jurídico 15. El problema jurídico por resolver, se centra a establecer: ¿sí es viable la extensión de los efectos de la sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso en el radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE- SUJ2-005-16; a la situación fáctica-jurídica de la señora Luz Mery Londoño Rocha, al prestar servicios de apoyo a la gestión, auxiliar pedagógico en educación inicial en jardines infantiles oficiales de Bogotá-Secretaría de integración Social? De la extensión de jurisprudencia 16.
Primeramente, en el ordenamiento jurídico colombiano, se plasmó el deber que tienen las autoridades de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia y con ese propósito deben tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en las cuales se interpreten y apliquen las normas. 9 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social 17.
El mecanismo jurídico de la extensión de jurisprudencia, se encuentra previsto en los artículos 10, 102, y 269 de Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 17, 77, de la Ley 2080 de 2021 y está orientado, en términos generales, a que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, pueda extenderse a otros. 18.
Para la procedencia de la extensión de jurisprudencia, los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, y 17 de la Ley 2080 de 2021, expresamente, exigen: i. la existencia de los mismos supuestos fácticos y jurídicos, que quien invoque la figura acredite encontrarse en la misma situación. ii. que se haga una aportación probatoria de lo alegado.
Vale decir, la condición de igualdad entre la situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el solicitante en la sentencia de unificación alegada y quien pretende la extensión8 y su demostración. 19. Una característica especial del mecanismos de extensión de jurisprudencia es su procedimiento breve y expedito; habida cuenta que no fija etapa probatoria en estricto sentido, ni de excepciones, ni de incidentes, no tiene carácter litigioso, pero tampoco opera, ipso jure; sino que el convocante y la convocada deben aportar ab initio, las pruebas pertinentes para acreditar la situación fáctica y jurídica alegada o desvirtuarla, pues el mecanismo en comento fue institucionalizado por el legislador en procura de aplicar de manera uniforme la jurisprudencia y garantizar el derecho a la igualdad.
No es litigioso. De la sentencia invocada para efectos de extensión 20. Consultada9 y examinada la sentencia invocada para efectos de extensión [del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16], se observa, que fue expedida por la Sala Plena Contenciosa de la Sección del Consejo de Estado10, por la necesidad de unificar la tesis· jurisprudencial en el tema del contrato realidad.
En esa oportunidad, adujo que «resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral 8 Sentencia SU611-17. 9 www.consejodeestado.gov.co 10 Seis magistrados. 10 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal».
Igualmente, fijó como problemas jurídico «determinar (i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral.» i. En efecto, la mentada jurisprudencia, consideró: «[…] 3.3.1 La prescripción del derecho reclamado… En este orden de ideas, si bien en virtud del artículo 53 de la Constitución Política [14] los beneficios laborales mínimos de los trabajadores comportan carácter irrenunciable, el legislador ha previsto la prescripción extintiva de esos derechos, fundamentalmente con el propósito constitucional de salvaguardar la seguridad jurídica en relación con litigios que han de ventilarse ante los jueces frente a la inactividad del servidor de reclamar su pago oportunamente.
Por lo tanto, para que opere el fenómeno prescriptivo se requiere que transcurra el interregno preestablecido durante el cual no se hayan realizado las correspondientes solicitudes. … Respecto de la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (numeral 2) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tienen lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, … Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la " primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales" (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las 11 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales. … En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)[30], y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. … 3.3.2 Existencia de la relación de trabajo con el Estado (contrato realidad) en la labor docente. … Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. … En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[38]. … En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979[40] define como docente a quien ejerce la profesión de educador, …La mencionada definición de la labor docente fue reafirmada por el artículo 104[44] de la Ley 115 de 1994[45] (ley general de educación) …Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada [51] de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios[52], comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno[53], de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisteri A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario 12 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. ….En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, se observa que la actora pese a vincularse como docente mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad docente necesariamente implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues por el contrario debió cumplir el horario y los parámetros fijados por los reglamentos del servicio público de educación, por lo que se generó dependencia y subordinación con la entidad territorial para la cual trabajaba.
Por lo tanto, las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente… En este orden de ideas, a la presente controversia le es aplicable el principio de "la primacía de la realidad sobre formalidades", pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de los docentes nombrados en planta, en tanto desempeñaba personalmente la labor, en un cargo que revestía la característica de permanente, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. … 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) El 16 de octubre de 2012, la actora solicitó del secretario de hacienda del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por haber laborado 12 años y 1 mes, sin que estas le fueran canceladas, las que pide le sean incluidas en el acuerdo de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999[54]. … Y si bien, según los documentos allegados, existieron algunas interrupciones, las probanzas coinciden en el hecho de que la demandante prestó sus servicios por trece (13) años y un (1) mes como maestra al municipio de Ciénaga de Oro, lo cual demuestra su atadura con la entidad territorial, que persistió pese a la modalidad de contratación utilizada por la Administración. En este orden de ideas, a la presente controversia le es aplicable el principio de "la primacía de la realidad sobre formalidades", pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de los docentes nombrados en planta, en tanto desempeñaba personalmente la labor, en un cargo que revestía la característica de permanente, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. … 3.4.1 Restablecimiento del derecho. … En el escrito demandatorio, la actora pide el reconocimiento de cesantías, primas de servicios y navidad, vacaciones en dinero, dotaciones, auxilio de transporte e indemnización moratoria, porque prestó sus servicios como maestra en el municipio de Ciénaga de Oro por más de trece años, desde julio de 1986 hasta diciembre de 1997.
De conformidad con las pruebas recaudadas, se tiene que (i) la actora prestó sus servicios por medio de contratos de prestación de servicios, del 1° de julio de 1986 al 30 de diciembre de 1997, con algunas interrupciones, y (ii) presentó reclamación ante su empleador el 16 de octubre de 2012. Por consiguiente, comoquiera que el último de los contratos suscritos por la accionante culminó el 30 de diciembre 1997 y la reclamación la formuló el 16 de octubre de 2012, esto es, por fuera de los tres años señalados como el término de la prescripción extintiva, no resulta procedente conceder los emolumentos deprecados, por cuanto no se reclamaron oportunamente. […]» ii.
Asimismo, fijó las siguientes las reglas jurisprudenciales: «i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. 13 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.» 21.
Así, la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) concluyó, entre otros asuntos, que: i. La labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. ii.
Opera la prescripción respecto de prestaciones sociales: Las que deberán reclamarse dentro del término de tres años contados a partir de la 14 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social terminación de su vínculo contractual. En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización. iii.
No aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión. 22. De manera que, la referida sentencia se encuentra en la categoría de las providencias que refiere los artículos, 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 78 y 79 de la Ley 2080 de 2021. Caso concreto y hechos probados 23. El auto de 16 de marzo de 2023, verificó el cumplimiento de los requisitos formales.
Y en el caso concreto se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 201611, y como consecuencia, se ordene: i. el pago correspondiente a las prestaciones laborales ii. los aportes pensionales dejados de cotizar. 24. Revisado el acervo probatorio relevante documental allegada en esta actuación a través de la plataforma SAMAI, se observa que: i. De conformidad con la certificación expedida por la Subdirección de Contratación–Dirección de Gestión Corporativa-Secretaría Distrital de Integración Social; se acreditó que entre la referida Secretaría y la señora Luz Mery Londoño Rocha, se suscribieron contratos de prestación de servicios, con el objeto de «prestar servicios de apoyo a la gestión» «auxiliar pedagógico-educación inicial» «atención integral a la primera infancia en el jardín infantil la secretaria distrital de integración social, que le sea asignado».
Los contratos son: # Cont objeto Periodo- comprendido –D-M-A Interrupción días hábiles Respecto al contrato anterior 1 2014-5547 de 21-01-14 prestación de servicios de apoyo a la gestión /auxiliar pedagógico-a para la implementación de la educación inicial en el marco 27-01-14 a 22-12-14 11 Radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) 15 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social del proceso de atención integral a la primera infancia en jardines infantiles oficiales de la secretaría distrital de integración social 2 2015-3974 de 03-02-15 “ 09-02-15 a 08-12-15 3 2016-3546 de 11-02-16 “ 12-02-16 a 26-02-17 44 4 2017-4374 de 01-03-17 “ 03-03-17 a 30-06-18 4 5 2018-6121 de 29-06-18 “ 11-07-18 a 25-03-19 6 6 2019-6246 de 22-03-19 “ 26-03-19 a 31-05-20 0 7 2021-12157 de 23-12-21 “ 18-01-22 a 17-07-22 399 Total: 2332 días: equivalente a 6años. 4meses, 18 días. ii.
En los apartes de los contratos de prestación de servicios, obrantes en el expediente, suscritos entre Bogotá-Secretaría de Integración Social y la señora Luz Mery Londoño Rocha: invocaron como fuentes de derecho los artículos 41-4,-8, de la 1098 de 200612; 83 de la Ley 1474 del 2011. En relación con las obligaciones específicas asignadas a la contratada, se evidencia que le fueron fijadas actividades tales como: a) «Apoyar la construcción e implementación de la planeación pedagógica, teniendo en cuenta la jornada de permanencia de las niñas y los niños en el servicio, considerando los siguientes aspectos dentro de su construcción: Intencionalidad pedagógica, disposición de ambientes, descripción de momentos metodológicos y valoración de los procesos de desarrollo y experiencias pedagógicas propuestas en coherencia a los planteamientos del sentido de la educación inicial, y las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS, en el contexto de la emergencia sanitaria por Covid – 19.» b) Apoyar las acciones de acompañamiento «a las niñas y los niños vinculados a la unidad operativa, como: educación inicial en casa, búsquedas activas, entre otras, en articulación con los profesionales transversales (psicólogos, educadores especiales, nutrición y enfermería).» 12 Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. 16 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social c) «Apoyar las tomas de medidas antropométricas de las niñas y los niños» d) Acompañar el desarrollo de las actividades pedagógicas con «niñas y niños» de primera infancia, conforme el proyecto pedagógico. e) Desarrollar acciones pertinentes y oportunas, a través de la creación de ambientes enriquecidos en los rituales del sueño, la alimentación e higiene personal, garantizando que «las niñas y los niños» reciban cuidado calificado y sensible. 25.
Del acervo probatorio descrito en precedencia se evidencia que la señora Luz Mery Londoño Rocha, prestó servicios docentes, con la denominación de «auxiliar pedagógico», en educación inicial primera infancia, en los jardines infantiles de la Secretaría de Integración Social de Bogotá, por medio de siete (7)contratos de prestación de servicios, acumulando 6años. 4meses, 18 días de servicio.
Para mejor comprensión la Sala presenta el siguiente parangón, de la situación fáctico de la sentencia de unificación y de la convocante en este caso. Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, Solicitante de la extensión de jurisprudencia Fundamentos Fácticos y jurídicos -La interesada prestó «servicios mediante contratos de prestación de servicios como Maestro (docente) en escuelas…» Municipio de… Sentencia de unificación: La labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación La señora, Luz Mery Londoño Rocha por medio de contratos de prestación de servicios, prestó servicio de apoyo a la gestión / auxiliar pedagógico para la implementación de la educación inicial en el marco del proceso de la primera infancia en jardines infantiles oficiale de la secretaría distrital de integración social. 26.
Ahora bien, atendiendo las razones, esbozadas por la convocada, se procede a revisar de manera somera las siguientes normas: i. Ley 115 de 1994, se evidencia que mediante la misma el legislador expidió la ley general de la educación y esa norma se ocupó de los lineamientos generales del servicio público de educación, tanto formal como no formal, e informal y prevé: 17 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social «ARTICULO 1º.
Objeto de la ley… La presente Ley señala las normas generales para regular el Servicio Público de la Educación que cumple una función social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la sociedad. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación que tiene toda persona, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y en su carácter de servicio público.
De conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política, define y desarrolla la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal, dirigida a niños y jóvenes en edad escolar, a adultos, a campesinos, a grupos étnicos, a personas con limitaciones físicas, sensoriales y psíquicas, con capacidades excepcionales, y a personas que requieran rehabilitación social» ARTICULO 2º.
Servicio educativo. El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.» ii.
El Decreto Distrital 607 del 28 de diciembre de 2007, por el cual se determina el objeto, la estructura organizacional y funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social, señala: «Artículo 1°. Objeto. La secretaría distrital de integración social, tiene por objeto orientar y liderar la formulación y el desarrollo de políticas de promoción, prevención, protección, restablecimiento y garantía de los derechos de los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, con especial énfasis en la prestación de servicios sociales básicos para quienes enfrentan una mayor situación de pobreza y vulnerabilidad.
Así como, prestar servicios sociales básicos de atención a aquellos grupos poblacionales que además de sus condiciones de pobreza se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o en situación de exclusión social. ESTRUCTURA INTERNA Y FUNCIONES DE LAS DEPENDENCIAS Artículo 3…DIRECCIÓN POBLACIONAL 6.1. Subdirección para la Infancia … Artículo 22º.
Subdirección para la Infancia. Son funciones de la Subdirección para la Infancia de la Secretaría Distrital de Integración Social, las siguientes: a) Brindar a la Dirección Poblacional mecanismos para la planeación, diseño, ejecución, supervisión, control, evaluación y sistematización de las estrategias, programas, proyectos y servicios que se prestan directamente o a través de convenios o contratos con organizaciones públicas o privadas al grupo de población de niños/as sujetos de atención, de conformidad con la misión de la entidad. …» Conclusión 27.
Del análisis de la sentencia invocada, esto es, la del 25 de agosto de 2016, en integridad con el acervo probatorio obrante en el expediente y los 18 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social elementos descritos en precedencia; se advierte que en principio estarían dados los supuestos fácticos y jurídicos para extender los efectos de la mencionada sentencia al caso concreto.
Asimismo, en casos similares, este magistrado ponente y los anteriores integrantes de la Sala de Decisión, habían extendido la jurisprudencia invocada, no obstante lo anterior, la Sala mayoritaria actual, es del criterio que en el asunto se presenta una cuestión litigiosa, que exige debate probatorio que no puede ser debatido por el mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino por el medio de control de nulidad y restablecimiento. 28.
Así las cosas, se atenderá la tesis de la Sala Mayoritaria. III.DECISIÓN 29. Ante lo anterior, habrá que negarse la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el radicado 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO. NIÉGUESE la extensión de jurisprudencia por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. TÉNGASE a la abogada Laura Sofía Mercado Cantor con C.C. 1.233.688.606 de Bogotá y T.P. 361.543 C.S. de la J. como apoderada de Bogotá D.C.- Secretaría Distrital de Integración Social en los términos y para los fines del poder obrante en la plataforma SAMAI.
TERCERO. RECONÓCESE personería adjetiva a la abogada Raquel Johanna Ramírez Bastidas C.C. 36.304.688 y T.P. 143.577 del C.S. de la J. como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los fines del poder conferido y visible en la plataforma SAMAI.
CUARTO
NOTIFÍQUESE, esta providencia en los términos de la Leyes 1437 de 2011 y 2080 de 2021. 19 N° interno: 5825-2021 Demandante: Luz Mery Londoño Rocha Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social QUINTO. En firme esta providencia, archívese la actuación previa las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) Aclaración de voto JORGE EDISSON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)