www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas Accionados: Sección Quinta del Consejo de Estado Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la señora Doris Bernal Cárdenas, por conducto de apoderado, contra la sentencia del 5 de junio de 20251, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual negó las pretensiones por no configurarse los defectos alegados.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela2, se colige que mediante Acuerdo No. 200.3.2.23-003 del 1. ° de septiembre de 2023, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, en adelante Corporinoquia, adoptó el reglamento3 para la elección de su director general conforme al Decreto 1076 de 2015. La señora Doris Bernal Cárdenas se postuló al cargo citado para el periodo 2024-2027, cerrándose inscripciones el 12 de octubre de esa anualidad con 43 aspirantes. 3.
Durante el proceso, algunos candidatos interpusieron acciones de tutela al tener reparos respecto a la transparencia del proceso de elección por lo que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal ordenó su suspensión el 23 de octubre de 2023. La Veeduría Ciudadana presentó recusaciones contra algunos miembros del Consejo Directivo; sin embargo, el 3 de noviembre de esa anualidad se levantó la medida cautelar adoptada permitiendo continuar el trámite. 4.
El 8 de noviembre de 2023, mediante Acuerdo No. 200.3.2.23-004, la señora Bernal Cárdenas fue elegida directora general; no obstante, el señor Jorge Andrés Rodríguez presentó una demanda contra su acto de elección a través del medio de control de nulidad electoral ante la Sección Quinta del Consejo de Estado seguida bajo el radicado 11001-03-28-000-2023-00150-00, que fue admitida el 7 de 1 Índice 31 del aplicativo SAMAI. 2 Presentada el 1 de abril de 2025 3 Índice 15 del aplicativo SAMAI,104_MemorialWeb_Respuesta-ACUERDON_20032 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 diciembre de 2023 decretando la suspensión provisional del Acuerdo 200.3.2.23- 004 del 8 de noviembre de 2023.4 5.
A través de auto del 29 de abril de 20245, la Sección Quinta acumuló otras6 demandas al versar sobre el mismo asunto y mediante providencia del 3 de octubre de 20247, notificada el día 4 del mismo mes y anualidad, declaró la nulidad del acto de elección de la señora Bernal Cárdenas al encontrar irregularidades en el trámite de las recusaciones. 6.
Adicionalmente, la autoridad judicial accionada ordenó reanudar el proceso desde la etapa 13 del cronograma, remitiendo las recusaciones presentadas a la Procuraduría General de la Nación. La accionante presentó solicitud de aclaración del ordinal tercero de la providencia citada en precedencia, pero esta fue negada mediante auto del 24 de octubre de 20248 notificado por estado el día 28 siguiente, quedando ejecutoriada el 31 de octubre de 2024. 7.
La parte actora manifestó que el 25 de noviembre de esa anualidad, la Veeduría presentó desistimiento de las recusaciones, las cuales fueron aceptadas mediante el Acuerdo 200.3.2.24-0005. Finalmente, el 9 de diciembre de 2024 se concretó una nueva elección9 mediante Acuerdo No. 200.3.2.24-0008. 2.2. Fundamento jurídico 8. La parte actora alegó una vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la igualdad, a la participación política, al trabajo y al acceso a cargos públicos. 9.
Afirmó que, en la sentencia del 3 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico negativo, al omitir el análisis y valoración del informe de verificación de requisitos formales elaborado por la Secretaría Técnica del Consejo Directivo de Corporinoquia, pues dicho informe contenía elementos probatorios que sustentaban la decisión administrativa de desestimar las recusaciones presentadas contra los electores, por considerar que no reunían los requisitos establecidos por el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, el Acuerdo 200.3.2.23-003 de 2023 y la Circular 017 de la Procuraduría. 10.
Reprochó que, al no pronunciarse sobre esta prueba documental, el fallo judicial desconoció el principio de valoración integral de las pruebas y generó una vía de hecho judicial. 11. La parte accionante adujo que en su sentir se profirió una decisión sin motivación respecto a las recusaciones, alegando que supuestamente la autoridad judicial accionada no se pronunció sobre cada una de ellas “como acostumbra” y 4 Por medio del cual el Consejo Directivo de Corporinoquia eligió a la señora Doris Bernal Cárdenas como directora general para el período institucional comprendido entre el 1 de enero de 2024 y el 31 de diciembre de 2027. 5 Índice 16 del aplicativo SAMAI, certificado 18367CCFF881E654 D7CC42CCD8C24F18 A8E736385B57B037 D7002B7CA4571FA1, 068AUTOQUERESUEL_AUTO_29042024DIEGOR202391.pdf 6 Radicados 11001-03-28-000-2023-00107, 11001-03-28-000-2023-00130 y 11001-03-28-000-2023-00136. 7 Índice 95 del aplicativo SAMAI, exp. 11001-03-28-000-2023-00150-00 (principal). 8 Índice 106 del aplicativo SAMAI, ibidem 9 Resultando elegida Diana Carolina Mariño Mondragón. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 su argumentación fue insuficiente al respecto. 12.
También censuró la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente10 referente al análisis sobre los requisitos formales de las recusaciones contenidas en las providencias que alegó desconocidas, sin precisar de manera sólida, más allá de su inconformidad, por qué fueron presuntamente omitidas. 2.3. Pretensiones 13. Con fundamento en lo anterior, solicitó: «1.
Con fundamento en lo anterior, actuando en nombre y representación de mi poderdante Doris Bernal Cárdenas, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, a elegir y ser elegido, al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, a participar en el ejercicio del poder político, al trabajo y los principios de acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica, los cuales considera le fueron vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Quinta, y en consecuencia, se disponga: a) Dejar sin efectos la sentencia del 3 de octubre de 2024, identificada con el radicado No 11001-03-28-000-2023-00150-00 (Acumulado) y b) en su lugar, conceder los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, a elegir y ser elegido, al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, a participar en el ejercicio del poder político, al trabajo y los principios de acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica, ordenando al Consejo de Estado, Sección Quinta, emita una nueva decisión.» (Sic) 2.4.
Intervenciones 14. La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto del 4 de abril de 202511 a través del cual ordenó notificar como accionada a la Sección Quinta del Consejo de Estado y como terceros interesados en el resultado del proceso a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, autoridad que actuó en calidad de demandada.12 15.
Asimismo, vinculó a la Gobernación del Casanare, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la señora Leidy Yohana Hernández Oviedo, quienes actuaron en calidad de terceros con interés dentro de dicho proceso. 16. Adicionalmente, a las personas13 que actuaron en calidad de demandantes en los procesos de nulidad electoral (acumulado) y a los demás demandantes, demandados y terceros con interés participantes dentro del proceso de nulidad 10 Contenido en las sentencias de 18 de marzo de 2021, radicado 11001-03-28-000-2019-00084-00; 25 de noviembre de 2021, radicado 11001-03-28-000-2020-00056-00; 22 de julio de 2021, radicado 11001-03-28-000-2021-00003-00, proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 11 Índice 4 del aplicativo SAMAI 12 Dentro del proceso de nulidad electoral 11001-03-28-000-2023-00150-00 (acumulado con los procesos 11001-03- 28-000-2023-00091-00, 11001-03-28-000-2023-00107-00, 11001-03- 28-000-2023-00130-00 y 11001-03-28-000- 2023-00136-00). 13 Jorge Andrés Rodríguez González, Anderson Sandoval Landinez, Abel Alfredo Ladino Rincón, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Gonzalo Ramos Rojas, Carol Lizeth Moreno Chaparro, Ronal Salinas Higuera, Wilfren Pedraza Pérez y La Veeduría por la Transparencia y el Mérito en la Elección del director (a) de Corporinoquia.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 electoral 11001-03-28-000-2023- 00150-00 (acumulado). 17. Además, reconoció personería a la abogada Adriana del Pilar Silva Cortés como apoderada judicial de la parte demandante, en los términos del poder conferido. 2.4.1.
La Sección Quinta del Consejo de Estado14 a través del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, solicitó declarar improcedente la acción presentada toda vez que señaló que buscaba convertirse en la tercera instancia de un proceso ya concluido. 18. Indicó que su decisión estuvo debidamente fundamentada en consideración a que las recusaciones presentadas en el marco de la elección que fue objeto de análisis afectaban directamente el quorum y contrario a lo planteado por la parte actora, sí contaban con la carga argumentativa, por lo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, han debido ser remitidas a la Procuraduría General de la Nación para su estudio. 19.
Además, sostuvo que tampoco era de recibo el argumento del accionante con respecto a que no se modificó el cronograma porque el fallo de tutela que levantó la suspensión no lo ordenó; toda vez que, al omitir modificarlo, se afectó directamente la legalidad de la elección de la accionante al privar a los candidatos y a la comunidad en general de conocer la nueva fecha de la elección, circunstancia que actuó en contravía de las reglas de la convocatoria y del principio de publicidad. 20.
Finalmente, indicó que el 9 de diciembre de 2024 se realizó una nueva elección15 mediante Acuerdo No. 200.3.2.24-0008, que ya fue demandada16 ante esta corporación. 2.4.2. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible17, sostuvo que no tuvo participación ni influencia en el proceso de elección cuestionado. Afirmó que no está legitimado para impugnar decisiones judiciales, por lo que solicitó ser desvinculado de la acción de tutela, ya que no figuró en los hechos ni realizó actuaciones relacionadas con la providencia reprochada que declaró la nulidad del acto administrativo impugnado. 21.
Adicionalmente, pidió que se nieguen las pretensiones de la tutela por improcedente, al no cumplir requisitos de procedencia contra providencia judicial ni demostrar la violación de derechos fundamentales atribuibles al Ministerio. 2.4.3. La Gobernación de Casanare18, afirmó que no hubo vulneración al debido proceso, ya que no se presentaron objeciones a la exclusión de pruebas en el momento procesal correspondiente, por lo que reabrir el debate nueve meses después era del todo improcedente. 14 Índice 12 del aplicativo SAMAI 15 Resultando elegida Diana Carolina Mariño Mondragón. 16 Radicados: 11001-03-28-000-2025-00001-00, 11001-03-28- 000-2025-00002-00 y 11001-03-28-000-2025-00004- 00 17 Índices 19 y 20 del aplicativo SAMAI. 18 Índice 21 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 22.
Negó que se hayan vulnerado los derechos al trabajo, a la administración de justicia o a la seguridad jurídica invocados por la accionante. Argumentó que la nulidad del acto de elección obedeció a errores sustanciales en el proceso, conforme al análisis del Consejo de Estado, pues no se les dio el trámite adecuado a las recusaciones. 23.
Por otro lado, sostuvo que en su sentir no se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la tutela fue presentada cinco meses después de ejecutoriada la sentencia ni el de subsidiariedad, pues la actora no agotó los mecanismos judiciales disponibles como el recurso de reposición o apelación frente a las decisiones que afectaban la validez de las pruebas en el momento procesal oportuno, por lo cual su pretensión constitucional era débil. 24.
Finalmente, adujo que, en su criterio, no se acreditó la relevancia constitucional toda vez que la parte actora ya había presentado una acción de tutela19 que fue negada por improcedente. 2.4.4. La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - Corporinoquia20 reconoció que el Consejo Directivo incurrió en un vicio procedimental al no modificar el artículo tercero del Acuerdo No. 200.3.2.23-003, lo que impidió oficializar la nueva fecha de elección. Sostuvo que la sesión del 8 de noviembre de 2023 se realizó sin actualizar ni publicar el cronograma, lo cual afectó su legalidad. 25.
Además, indicó que la nulidad no solo se basó en recusaciones mal tramitadas, sino también en la falta de publicidad y en el incumplimiento de los requisitos formales. Afirmó que no hubo vulneración a derechos fundamentales como el trabajo, pues la accionante puede ejercer libremente su profesión en otros ámbitos públicos o privados. 26.
Rechazó los defectos alegados en la tutela, señalando que no hubo defecto fáctico ni falta de motivación en la decisión judicial pues la Sección Quinta sustentó debidamente la nulidad de la elección, y no existe precedente vinculante sobre recusaciones, por lo que las referencias citadas no obligan al juez constitucional. 27. Adicionalmente, señaló que a su juicio ya existía una cosa juzgada constitucional por una tutela anterior presentada en diciembre de 2023, que fue declarada improcedente en ambas instancias.
También informó que la accionante instauró una demanda de nulidad electoral contra la elección de la señora Diana Mariño Mondragón, quien resultó elegida en la corporación, basada en hechos similares. 28. Finalmente, afirmó que la acción es “improcedente por ausencia de los 19 La Gobernación hizo referencia al expediente seguido bajo el radicado 11001- 03-15-000-2023-07596-00 en el que la Sección Tercera, Subsección B de esta corporación mediante providencia del 5 de febrero de 2024 negó la solicitud de amparo respecto de los reproches formulados contra un auto del 17 de noviembre de 2023 y declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad frente a los cargos invocados contra un auto del 7 de diciembre de 2023 relacionados con la suspensión provisional del Acuerdo 200.3.2-23-004 del 8 de noviembre de 2023, dentro del proceso de nulidad electoral seguido bajo el radicado 11001-03-28-000-2023-00091-00.
La segunda instancia de tutela modificó la decisión del a quo en el sentido de declarar la improcedencia de la acción contra las dos providencias reprochadas al carecer del requisito de relevancia constitucional. 20 Índice 22 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 requisitos de inmediatez, de relevancia constitucional y de subsidiariedad21 y máxime cuando la accionante participó en todos los procesos en que se le vinculó y tuvo la oportunidad de ejercer sus derechos constitucionales, los que se le respetaron por parte de las autoridades judiciales que conocieron de ellos”.
Por todo lo expuesto, pidió negar las pretensiones de la acción de tutela. 2.4.5. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR22, solicitó ser desvinculada de la acción, al no estar relacionada con el asunto. 2.4.6. La Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales23, remitió los documentos que le fueron enviados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible referentes a la presente acción, pero no realizó ningún pronunciamiento adicional. 2.4.7.
No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada24 29. La Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la accionante, al considerar que no se configuraron los defectos alegados. En cuanto al defecto fáctico señaló que la Sección Quinta sí valoró el informe de verificación de requisitos formales sobre las recusaciones, pero concluyó que el Consejo Directivo excedió su competencia al resolverlas de fondo sin acudir a la Procuraduría General de la Nación, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA. 30.
También descartó la existencia de una decisión sin motivación pues la sentencia analizó detalladamente los requisitos formales exigidos por el reglamento de elección y los relacionó con cada recusación presentada, por lo que el uso de una tabla para presentar el análisis probatorio no implicó una ausencia de motivación, sino una metodología válida para organizar los fundamentos normativos y fácticos. 31.
Respecto al supuesto desconocimiento del precedente, la primera instancia concluyó que las providencias invocadas por la accionante no fueron desconocidas, ya que comparten los mismos criterios jurídicos con la sentencia del 3 de octubre de 2024. Todas reconocen que las recusaciones que afectan el quorum decisorio deben ser resueltas por la Procuraduría y no por los consejos directivos. 32.
Además, la Sección Cuarta consideró que no hubo vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, el trabajo, la igualdad o la participación política y resaltó que la nulidad de la elección se fundamentó en irregularidades verificables, como la omisión de modificar y publicar el cronograma electoral. 21 Al advertir que: “se debe considerar la desidia de la accionante en no presentar cuestionamiento alguno contra la providencia del 13 de junio del año 2024 proferida dentro del medio de control de nulidad electoral 11-001-03-28-000- 2023-00150-00, acumulada, donde guardó silencio y no interpuso ningún recurso, pese a que en esa decisión se negaron las pruebas solicitadas por ella.” 22 Índice 24 del aplicativo SAMAI 23 Índice 28 del aplicativo SAMAI 24 Índice 31 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 33.
Finalmente, la Sección Cuarta advirtió que la acción de tutela no puede usarse como una tercera instancia para reabrir un debate judicial ya resuelto conforme al marco constitucional y legal pues la decisión censurada estuvo debidamente motivada, fue coherente con el precedente judicial y respetó los principios del Estado de Derecho. Por todo lo anterior, negó la solicitud de amparo. 2.6.
Impugnación25 34. La apoderada de la parte impugnante reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela, alegando que la sentencia del 3 de octubre de 2024 incurrió en los defectos alegados trasgrediendo sus derechos fundamentales. Insistió en que la Sección Quinta del Consejo de Estado omitió valorar el informe de verificación de requisitos formales en las recusaciones, en particular, la exigencia de ilustración probatoria del conflicto de interés, lo que en su sentir constituyó un defecto fáctico negativo relevante en la decisión cuestionada. 35.
Respecto al cronograma, reprochó la conclusión del juez sobre la supuesta irregularidad en la modificación pues argumentó que el reglamento no exige nuevo acuerdo para reanudar una etapa tras suspensión judicial, y que la citación al Consejo Directivo se publicó debidamente, acreditándose mediante pruebas documentales en la acción de tutela. 36.
Asimismo, se sostuvo en que la providencia judicial carece de motivación suficiente, pues en criterio de la apoderada de la accionante no explicó de manera razonada cómo se llegó a la convicción sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos respecto a las recusaciones. Adujo nuevamente que la utilización de una tabla no suplía el deber de motivar mediante un análisis crítico y jurídico, y con ello se estaba incumpliendo el estándar constitucional y convencional de fundamentación judicial exigido por la Corte IDH y la jurisprudencia nacional. 37.
Finalmente, la impugnante reprochó un claro desconocimiento del precedente, al supuestamente no aplicar las reglas reiteradas por la Sección Quinta sobre el tratamiento formal de las recusaciones. Señaló que existían decisiones previas en casos análogos que fueron ignoradas por el juez de tutela, pese a ser vinculantes. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia 38. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 39. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 25 Índice 27 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3 de octubre de 202426, notificada el 4 de octubre de la misma anualidad, así como el auto del 24 de noviembre de 2024 que resolvió la solicitud de aclaración respecto a esta, dentro del medio de control de nulidad electoral seguido bajo el radicado 11001-03-28-000-2023-00150-00, incurrió en los defectos fáctico, por desconocimiento de precedente y por decisión sin motivación, y con ellos, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la igualdad, a la participación política, al trabajo y al acceso a cargos públicos de la señora Doris Bernal Cárdenas. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 40. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000, compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 41.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es posible acudir al recurso de amparo para proteger derechos fundamentales amenazados o vulnerados por decisiones judiciales, ya que el ejercicio de la judicatura debe sujetarse a los valores, principios y derechos constitucionales, permitiendo el control de autoridades que excedan los límites impuestos por la Constitución impone. 42.
La acción de tutela, como mecanismo excepcional y residual, exige cumplir unos requisitos definidos por la Corte Constitucional tras años de elaboración jurisprudencial. Estos buscan equilibrar la seguridad jurídica, la autonomía judicial y la protección efectiva de los derechos fundamentales, permitiendo subsanar controversias en procesos judiciales dentro del marco constitucional. 43.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio remediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, 26 Que levantó la suspensión provisional del Acuerdo 200.3.2.23-004 del 8 de noviembre de 2023 por medio del cual el Consejo Directivo de Corporinoquia eligió a la señora Doris Bernal Cárdenas como directora general de la entidad, para el período institucional del 1º de enero de 2024 al 31 de diciembre de 2027 y declaró su nulidad.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional al ser una providencia de única instancia. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada27. 3.3.1.4.
El asunto por resolver es de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la igualdad, a la participación política, al trabajo y al acceso a cargos públicos, toda vez que la parte actora alegó la existencia de los defectos: fáctico por una indebida valoración probatoria, por desconocimiento del precedente y por decisión sin motivación con ocasión de la providencia del 3 de octubre de 202428, notificada el 4 de octubre de la misma anualidad, así como el auto del 24 de noviembre de 2024 que resolvió la solicitud de aclaración respecto a esta, dentro del medio de control de nulidad electoral seguido bajo el radicado 11001-03-28-000-2023-00150-00. 44.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 45. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional1 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa2, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva3, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la 27 La acción de tutela fue presentada el 1 de abril de 2025 y la providencia cuestionada, de fecha 3 de octubre de 2024, fue notificada el 4 de octubre de esa anualidad.
Toda vez que se presentó solicitud de aclaración a la providencia citada, esta se resolvió mediante auto del 24 de noviembre de 2024, por lo que, en consideración a lo anterior, la decisión cobró ejecutoria el 31 de octubre de 2024. 28 Que levantó la suspensión provisional del Acuerdo 200.3.2.23-004 del 8 de noviembre de 2023 por medio del cual el Consejo Directivo de Corporinoquia eligió a la señora Doris Bernal Cárdenas como directora general de la entidad, para el período institucional del 1º de enero de 2024 al 31 de diciembre de 2027 y declaró su nulidad.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 46. Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»29. 47.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.4.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el asunto bajo examen 48. La Sala coincide con la primera instancia en que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico alegado respecto al informe de verificación de requisitos formales de las recusaciones. 49.
En ese entendido, se evidenció que el fallo reconoció expresamente que el Consejo Directivo de Corporinoquia sí valoró dichos requisitos, (como estar firmados, tener fecha, etc.), pero confundió la falta de sustento jurídico con las formalidades exigidas para su trámite. 50. La anterior precisión de la autoridad judicial accionada es trascendental, pues conforme al artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, el estudio de fondo de los impedimentos y las recusaciones correspondía en este caso a la Procuraduría General de la Nación, toda vez que las recusaciones presentadas en el marco de la elección que fue objeto de análisis afectaban directamente el quorum y contrario a lo planteado por la parte actora, sí contaban con la carga argumentativa de acuerdo con lo previsto en el artículo citado. 51.
Por lo anterior, al establecer que el órgano electoral excedió sus funciones al desestimarlas materialmente, la Sección Quinta no omitió que estas fueran valoradas por el referido consejo directivo, pero advirtió que el estudio de fondo no era de su competencia. 52. Ahora bien, con respecto a la modificación del cronograma electoral, la sentencia reprochada reconoció que dicha alteración obedeció al levantamiento de una medida cautelar impuesta por un juez de tutela y los documentos mencionados por la parte actora, que aluden a dicha circunstancia, fueron explícitamente considerados en su análisis, pero consideró que al omitir modificarlo, se afectó directamente la legalidad de la elección de la accionante al privar a los 29 Corte Constitucional, Sentencia de Unificación SU-222 de 2016, MP María Victoria Calle Correa.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 candidatos y a la comunidad en general de conocer la nueva fecha de la elección, situación que actuó en contravía de las reglas de la convocatoria y del principio de publicidad. 53.
Así las cosas, el razonamiento anterior no se advierte arbitrario, ni caprichoso, por lo que la simple inconformidad de la parte actora con la conclusión del juez no constituye un defecto fáctico ni mucho menos una trasgresión ius fundamental. 54. Adicionalmente, y contrario a lo planteado por la parte actora, el Acuerdo 200.3.2-23-003 del 1 de septiembre de 2023 estableció que toda modificación al cronograma debía ser formalizada mediante acto administrativo motivado y publicada en la página web oficial de la entidad, circunstancia que valoró la Sección Quinta, evidenciando que Corporinoquia vulneró el procedimiento establecido al omitir dicha formalización. 55.
Por lo expuesto, no se advierte que la autoridad judicial haya ignorado el reglamento del proceso de elección, ni los documentos probatorios que sustentan la actuación de la entidad. Por el contrario, el fallo realizó un análisis comparativo y contextual, acudiendo a la normatividad aplicable y a la práctica institucional previa, lo que denota una apreciación integral y razonada del acervo probatorio, con lo que el defecto fáctico alegado carece de todo asidero. 3.5.
El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 56. Sobre el particular, la Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4 de la Ley 169 de 189630, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión». 57.
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C- 590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 58. Respecto del precedente vertical31, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. 59.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso32. 30 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 31 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 32 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 60. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación33. 61.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración del desconocimiento de precedente 62. Contrario a lo planteado por la parte actora, la Sección Quinta no desconoció el precedente contenido en las providencias34 que invocó. 63. Como acertadamente lo precisó la primera instancia, esas sentencias confirman que las recusaciones que afectan el quorum deben ser resueltas por la Procuraduría General de la Nación, según el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011. 64.
En ese entendido, el a quo y esta Sala de Subsección verificaron las providencias invocadas por la parte actora, advirtiendo, como se aprecia en el siguiente fragmento de una de ellas35, la línea jurisprudencial que la Sección Quinta ha seguido al respecto: «En el mismo fallo se dijo sobre el artículo 12 del CPACA, respecto de las recusaciones presentadas contra miembros de los Consejos Directivos de la corporaciones autónomas, que “…al no existir ‘superior’ o ‘cabeza del respectivo sector administrativo’ ”36 que pueda resolver los impedimentos o recusaciones presentadas en relación con uno de los integrantes del Consejo Directivo, se colige que a quien corresponde resolver tal circunstancia es, justamente, al resto de los integrantes del señalado cuerpo colegiado.
Con ello se garantiza que estas entidades resuelvan sus asuntos sin la interferencia de otra autoridad administrativa, preservando la autonomía constitucionalmente consagrada”. No obstante, resaltó la Sala en esa oportunidad, que dicha regla aplica siempre y cuando “…no se afecte el quórum para decidir37, la recusación debe ser resuelta por los demás miembros del cuerpo colegiado, todo con el fin de evitar, de un lado, que se comprometa la objetividad que se pide en una actuación administrativa electoral y, de otro, que se sacrifique la autonomía de la Corporación Autónoma Regional”; tesis reiterada en providencias del 9 de 33 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 34 Radicados 11001-03-28-000-2019-00084-00 del 18 de marzo de 2021, 11001-03-28-000-2020-00056-00 del 25 de noviembre de 2021 y 11001-03-28-000-2021-00003-00 del 22 de julio de 2021. 35 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 18 de marzo de 2021 con rad. 11001-03-28-000-2019-00084- 00 MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 36 Ya que estos escenarios están diseñados para las entidades que integran la rama ejecutiva y no para las autónomas 37 En el hipotético caso en que el que la recusación o el impedimento comprometa a la totalidad de los miembros o a la mayoría de los integrantes del consejo directivo, afectando el quórum, en virtud de los artículos 8º y 48 de la Ley 153 de 1887 la única regla aplicable sería el artículo 12 de la Ley 1437 del 2011, en cuanto señala la competencia residual de la Procuraduría General de la Nación. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 marzo de 201738.» 65.
Así las cosas, como la Sección Quinta lo precisó, la omisión del cuerpo colegiado respecto a que el quorum se vio afectado con la presentación de impedimentos y recusaciones a 15 de los 17 miembros del Consejo Directivo de Corporinoquia y desestimar de fondo las causales alegadas por los recusantes sin darles el trámite que correspondía, trasgredió abiertamente los lineamientos legales y reglamentarios, tal y como lo planteó en su decisión: «[…] El citado órgano colegiado desconoció el trámite de las recusaciones previsto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo décimo cuarto del Acuerdo 200.3.2-23-003 del 1º de septiembre de 2023, ante escritos que afectaban el quorum y cumplían los requisitos para ser remitidos a la Procuraduría General de la Nación.» Negrillas y subrayas de la Sala. 66.
En ese entendido las otras providencias39 alegadas como desconocidas también reiteran que cuando las recusaciones afectan el quorum decisorio, deben ser remitidas a la Procuraduría General según el artículo 12 del CPACA si cumplen requisitos de forma. 67. En la sentencia controvertida, la Sección Quinta aplicó ese mismo estándar: reconoció que el Consejo Directivo sí revisó los requisitos formales, pero sobrepasó su competencia al analizar el fondo de las recusaciones.
Por tanto, no hubo contradicción ni desconocimiento del precedente, sino una continuidad interpretativa y aplicación coherente de la jurisprudencia vigente. 68. Debe recordarse que el desconocimiento del precedente exige, además, que se haya omitido deliberadamente una regla consolidada y que ello haya generado una vulneración a derechos fundamentales; pero ello, en definitiva, no se presentó en este asunto.
Por lo tanto, no hubo desconocimiento alguno del precedente jurisprudencial. 3.6. Decisión sin motivación como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 69. La jurisprudencia constitucional40 ha señalado que el defecto conocido como «decisión sin motivación» se configura cuando la providencia atacada carece de fundamentos fácticos y jurídicos que la soporten, lo cual deriva en una decisión arbitraria que desconoce derechos fundamentales. 70.
En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional41 ha establecido los criterios que se deben tener en cuenta para establecer si existió un defecto por falta de motivación, ya que dicha ausencia no puede estructurarse en cualquier descuerdo que exista con la justificación de la providencia atacada. Para ello y con el fin de respetar el principio de autonomía y razonamiento del juez, su configuración procederá cuando la argumentación sea defectuosa, insuficiente o 38 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad.
No. 2017-0007-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E); y Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. No. 2016-00088-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. 39 Consejo de Estado, radicados: 11001-03-28-000-2020-00056-00 del 25 de noviembre de 2021 y 11001-03-28-000- 2021-00003-00 del 22 de julio de 2021. 40 Sentencia C-590 de 2005. 41 Sentencia T-233 de 2007.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 inexistente y «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir en una arbitrariedad».42 71.
Finalmente, ha insistido la Corte Constitucional43 que cuando se señale que una providencia judicial incurrió en falta de motivación debido a la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido el juez constitucional debe salvaguardar el derecho de los accionantes a obtener respuestas razonadas que además les permitan ejercer su derecho de contradicción, ya que aceptar una decisión que no sustente las razones fácticas y jurídicas iría en contravía de la función judicial que ostentan los administradores de justicia, situación que además conllevaría a una flagrante violación del derecho al debido proceso. 3.6.1.
Análisis de la presunta decisión sin motivación en el caso concreto 72. La Sala coincide con el a quo con relación a que la Sección Quinta no incurrió en el defecto por decisión sin motivación alegado, toda vez que explicó de forma clara los requisitos formales que debían cumplir las recusaciones. En ese entendido, la autoridad judicial expuso en la sentencia los criterios exigidos por la normativa, dando cumplimiento al deber de argumentación exigido por el artículo 280 del Código General del Proceso y a las funciones específicas de la Sección por su especialidad, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 270 de 1996. 73.
Se pudo advertir, como lo hizo la primera instancia, que la tabla incluida en la sentencia contiene los datos relevantes de cada recusación: nombres, fechas, motivación y firmas, por lo que esta herramienta metodológica contrario a lo planteado por la accionante, no constituye una omisión de pronunciamiento al respecto, sino una forma organizada de mostrar que cada requisito fue verificado. 74.
Así las cosas, la falta de motivación alegada deviene inexistente, porque los elementos fueron descritos y valorados conforme a la normativa vigente y al reglamento de Corporinoquia. 75. En consecuencia, en medida alguna se configura el defecto alegado, dado que la providencia cumple con el estándar constitucional de motivación: señaló los hechos, evaluó las pruebas y fundamentó jurídicamente sus conclusiones.
Por lo anterior, se precisa que para motivar la decisión judicial no era necesario un desarrollo extenso para cada recusación, pues basta con que el análisis sea comprensible, suficiente y ajustado a derecho, como ocurrió en este caso. 76. Adicionalmente, la motivación no se limitó a validar los requisitos, sino que argumentó con claridad, la irregularidad en que incurrió el Consejo Directivo al resolver de fondo los impedimentos, acción que excedía su competencia y contrariaba la normativa vigente. 77.
Por todo lo expuesto, en los términos en que fue planteada la controversia, la Sala confirmará la decisión de negar las pretensiones de la presente acción, toda 42 Sentencia T-709 de 2010. 43 Sentencia T-041 de 2018. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01900-01 Accionante: Doris Bernal Cárdenas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 vez que no se configuraron los defectos alegados y el tutelante no fundamentó ni demostró con suficiencia la presunta vulneración de los derechos fundamentales deprecados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 5 de junio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.