CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Nubia González Cerón Bogotá, D. C., seis (06) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por las partes demandante y demandada contra la sentencia de 15 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 38 a 43). La señora Yolanda García de Carvajalino, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para el estudio de las siguientes pretensiones. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de: Oficio DESAJ14-JR-3346 de 25 de junio de 2014, mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios como factor de salario, durante le tiempo laborado como juez de la República. Oficio DESAJ14-JR-3358 de 25 de junio de 2014.
Resolución 3974 de 30 de junio de 2015, con la cual se desató desfavorablemente el recurso de apelación contra los anteriores actos, al confirmar las decisiones adoptadas. De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la accionada (i) reliquidar las prestaciones sociales, tales como prima de vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías y demás emolumentos laborales percibidos, teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, con inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial;
(ii) reconocer y pagar las diferencias salariales entre lo recibido y lo efectivamente por pagar; (iii) pagar el retroactivo de los dineros dejados de cancelar, debidamente indexados y con los respectivos intereses moratorios y sanciones a que haya lugar; (iv) indexar lo valores reclamados de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional;
(v) indemnización por perjuicios morales y materiales; (vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos dispuesto por el CPACA; y (vii) condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. En cuanto a la relación de los hechos, destaca la demandante que presentó derecho de petición el 21 de mayo de 2014 ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el que solicitó la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, teniendo en cuenta para tal efecto el 100% del salarió básico mensual y la prima especial prevista en la Ley 4ª de 1992, durante el tiempo laborado del 15 de junio de 2006 al 8 de julio de 2015, donde se desempeñó como Juez 18 Administrativo de Bogotá y magistrada del Tribunal Administrativo de Casanare y Cundinamarca.
Que, a través de los oficios DESAJ14-JR-3346 y DESAJ14-JR-3358 de 25 de junio de 2014, aquí demandados, la entidad accionada negó el derecho de petición de ajuste salarial, incluyendo la prima especial, por lo que formuló recurso de apelación oportunamente siendo desatado de manera desfavorable mediante la Resolución 3974 de 30 de junio de 2015, notificada por correo electrónico el 13 de agosto de ese año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señalan que los actos administrativos enjuiciados violentan las siguientes disposiciones legales: los artículos 2, 4,13, 25, 53 y 150 de la Constitución Política; y 14 de la Ley 4ª de 1992. Que el artículo 2° superior dispone que uno de los fines esenciales del Estado es el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, por tanto, cualquier norma jurídica en contrario deberá ser resuelto con arreglo a las disposiciones cuyo acatamiento y observancia corresponde a todos, lo cual debe aplicarse al presente asunto, toda vez que, el Gobierno Nacional por medio de la Ley 4ª de 1992 creó una prima especial de servicios sin carácter salarial, restándole el 30% para el calculo de las prestaciones sociales de los beneficiarios mediante los decretos expedidos anualmente para su regulación, lo cual desbordó su poder al darle una interpretación errónea. 1.5 Trámite procesal en primera instancia. 1.5.1 El 11 de marzo de 2016 la demanda fue presentada por la demandante ante la secretaría general del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.5.2 Mediante providencia de 11 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena, manifestó impedimento de los Magistrados del Tribunal para asumir el conocimiento del presente asunto, conforme al numeral 1° de las causales establecidas en el artículo 141 del Código General del Proceso, razón por la cual fue enviado a esta Corporación y declarado fundado a través de auto de 14 de julio de esa misma anualidad. 1.5.3 La presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta de 20 de enero de 2017. 1.5.4 Mediante auto de 19 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones correspondientes y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 83 a 88).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos se atiene a lo que se demuestre en el proceso. Como fundamentos de su defensa, señala que es el legislador el competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre esos los de la Rama Judicial, por esa razón, al expedirse la Ley 4ª de 1992 se tuvieron en cuenta ciertos criterios como el respeto de los derechos adquiridos, sujeción al marco general de la política macro económica y fiscal, racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad y el nivel de los cargos sus funciones, responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño, por lo que los actos acusados gozan de legalidad.
Que, por disposición del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial, no tiene carácter salarial, lo cual significa que dicho porcentaje no puede ser tenido en cuenta para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad y vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, lo cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional, por ende, se constituye como cosa juzgada constitucional.
Como excepciones de mérito o de fondo, propone las de ausencia de causa petendi al no tener la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, cobro de lo no debido, prescripción trienal teniendo en cuenta que la petición fue presentada el 21 de mayo de 2014 e innominada en virtud del artículo 164 del CCA. 1.7 Sentencia de primera instancia (ff. 125 a 132).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia de 15 de octubre de 2019, accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que se encuentra probado que la accionante fungió como Juez 18 Administrativo de Bogotá desde el 2006 y, como Magistrada de los Tribunales de Casanare y Cundinamarca, entre el 15 de junio de 2006 y el 8 de julio de 2015, por lo que se hace beneficiaria del régimen salarial establecido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, esto es, al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios en el porcentaje del 30% dejado de recibir y las consecuencias prestacionales que se generen.
En lo que atañe a la respuesta dada por la Administración Judicial al derecho de petición formulado, sostuvo que no es de recibo dado los lineamientos unificatorios que ha dictado el Consejo de Estado en la sentencia de 2 de septiembre de 2019, en el sentido de que la asignación básica debe pagarse en el 100% y liquidar las prestaciones en esa equivalencia, en ese mismo orden, estableció que tampoco es razonable la falta de partida presupuestal alegada en el escrito de contestación. Respecto de la prescripción trienal, la declaró probada en atención a la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, bajo el entendido de que las sumas causadas con anterioridad al 21 de mayo de 2011 están prescriptas al haberse presentado la reclamación el 21 de mayo de 2014.
En cuanto a los demás medios exceptivos determinó que no tienen vocación de prosperar, así las cosa, ordenó la nulidad de los actos administrativos demandados, la reliquidación de los ingresos mensuales de la actora con el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios y el pago de las diferencias adeudadas con la indexación de los valores conforme al índice de precios al consumidor.
Sin condena en costas. 1.8 Recursos de apelación. 1.8.1 Entidad demandada (ff. 139). La accionada, por intermedio de apoderada, presentó recurso de apelación, con el que controvierte lo decidido por el a quo, y pide se revoque y se nieguen las pretensiones de la demanda. De la inconformidad alegada, se extrae que no es válido reconocer la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 a la demandante, en el porcentaje del 30% en su condición de magistrada, habida cuenta que al reconocer este adicional se estaría superando el límite del 80% de la bonificación por compensación, lo cual se encuentra ligado a lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia de 2 de septiembre de 2019, al estimar que “el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral”. 1.8.2 Parte demandante (ff. 140 a 142).
Mediante su apoderado expresa los motivos de su desacuerdo con lo decidido en primera instancia, solamente en lo que concierne a la declaratoria de prescripción de las mesadas causadas antes del 21 de mayo de 2011, es decir, solicita pronunciamiento sobre la incidencia de la reliquidación de sus prestaciones sociales en los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones para que dichos aportes no sean objeto de dicho fenómeno o de restricción temporal, toda vez que el Consejo de Estado ha dicho en situaciones similares que “no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad”.
En resumen, que la reliquidación reconocida por el a quo tenga incidencia para efectos pensionales sin ningún tipo de limitación o prescripción. II TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 2.1 Los recursos de apelación fueron concedidos mediante auto de 27 de octubre de 2020. 2.2 Mediante providencia de 6 de mayo de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 15 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. 2.3 La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto de 21 de octubre de 2021, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 26 de enero de 2022. 2.4 El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación a través de proveído de 23 de agosto de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA.. 2.5 Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar con auto de 1° de noviembre de 2022, oportunidad aprovechada por las partes demandante y demandada. 2.1 Parte demandante.
Como argumentos finales, reitera lo expuesto en el recurso de apelación al solicitar con base en el artículo 53 constitucional, el cual establece el principio mínimo fundamental de interpretación más favorable al trabajador en caso de duda mientras que en el caso que nos ocupa ha primado la interpretación más restrictiva (y por ende inconstitucional) al momento de analizar las normas que rigen la materia, que se observe el “precedente jurisprudencial de unificación y en consecuencia, CONFIRMAR PARCIALMENTE EL FALLO APELADO en lo tocante a la declaratoria de nulidad y el restablecimiento del derecho decretado, y ADICIONAR O MODIFICAR TAL SENTENCIA en el sentido de disponer la reliquidación de los haberes reconocidos a mi mandante en todo tiempo, para que tengan incidencia directa en términos pensionales sin ningún tipo de restricción o declaratoria de prescripción para este concepto en particular”. 2.2 Entidad demandada.
La Administración Judicial, afirma que reconocer las pretensiones que reclama la parte actora sin la autorización presupuestal requerida, implicaría que el ordenador del gasto estuviera inmerso en actuaciones de tipo disciplinario como las consagradas en la Ley 734 de febrero 5 de 2002, artículos 22 y 23. Por otro lado, pide que “es de resaltar que la parte demandante radicó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, memorial en el ejercicio del derecho de petición en el que solicitó el reconocimiento de la Bonificación Judicial como factor salarial para efectos de liquidar sus prestaciones, el 21 de mayo de 2014; es decir, cuando ya habían transcurrido más de tres años desde la entrada en vigencia del Decreto 384 de 2013, puesto que tenía hasta el 1º de enero de 2016, respectivamente, para presentar dicha solicitud, lo que significa que los valores reclamados con anterioridad al 21 de mayo de 2011, se encuentran prescritos, por lo que solicito de manera respetuosa que en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, se declare probada esta excepción” (sic), si bien, ejerció su derecho de contradicción y defensa, se observa que lo allí expresado no guarda relación con el tema bajo examen, puesto que se analiza la legalidad de los actos que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.3 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 07 de diciembre de 2023. 2.- El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho YOLANDA GARCIA DE CARVAJALINO al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico en el 100%? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación de la entidad demandada, debe resolverse, además de lo reseñado anteriormente, si la falta de presupuesto de la entidad es argumento válido para denegar las pretensiones de la demanda.
En lo que atañe a los argumentos del recurso de apelación de la parte demandante debe además resolverse lo relacionado con los aportes al sistema de seguridad social. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, anotando al respecto que la mencionada sentencia fue acogida en la sentencia apelada.
La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La Doctora YOLANDA GARCÍA DE CARVAJALINO, se desempeñó como Juez de la República entre el 15 de junio de 2006 y el 7 de septiembre de 2008, Magistrada del Tribunal Administrativo de Casanare desde el 8 de septiembre de 2008 hasta el 30 de noviembre de 2008 y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desde el 1 de diciembre de 2008 hasta el 8 de julio de 2015 fecha en la cual se retiró del servicio.
Desde el año 2006, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019, la cual no se había proferido para la fecha de expedición de la sentencia recurrida.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 5.- DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- A la demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 21 de mayo de 2011, hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 21 de mayo de 2014, es decir, seis años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 2008 al 21 de mayo de 2011, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confirmase la sentencia de 15 de octubre de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por la señora Yolanda García de Carvajalino contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2.- Condenase a la entidad demandada a efectuar los aportes al sistema de seguridad social conforme a lo expuesto en la parte motiva. 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior con sulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.