1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 3 Magistrado: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 11001-03-15-000-2026-03912-00 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución 004285 del 26 de marzo de 2026, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
Con el acostumbrado respeto por la decisión mayoritaria de la Sala 3 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, aclaro mi voto por cuanto considero que el examen realizado en sede del control inmediato de legalidad debió tener un alcance más amplio. Si bien comparto la decisión adoptada, estimo que el análisis no podía circunscribirse exclusivamente al contraste del acto administrativo con las causales previstas en el artículo 137 del CPACA, sino que, atendiendo la naturaleza y finalidad del control inmediato de legalidad, debía comprender el estudio de conexidad, necesidad, proporcionalidad, temporalidad, no discriminación y convencionalidad de la medida adoptada en desarrollo del estado de excepción, conforme a la jurisprudencia de la Sala Plena que ha reconocido la autonomía de este medio de control y la amplitud del juicio que corresponde efectuar sobre los actos dictados al amparo de facultades excepcionales1.
El carácter integral del control comprende la confrontación del acto con la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, los decretos legislativos expedidos durante la emergencia, las demás normas superiores aplicables y el control de convencionalidad. Por su parte, la autonomía permite adelantar el juicio administrativo antes de que concluya el control constitucional, pero sin perjuicio de que deban «acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si este ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera».
Por tanto, autonomía no significa aislamiento frente a las decisiones de la Corte Constitucional, sino inexistencia de prejudicialidad. La jurisdicción contencioso- 1 La revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio «de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo […]», así lo ha explicado el pleno de esta Corporación en sentencia de 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.
Postura reiterada por la Sala 22 Especial de Decisión en las sentencias de los expedientes 11001-03-15-000-2020-01021-00, 11001-03-15-000-2020- 04138-00 y 11001-03-15-000-2020-01274-00 acumulado. M. P. Luis Alberto Álvarez Parra. Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 1001-03-15-000-2026-03912-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 administrativa no debe suspender su actuación hasta que se decida la constitucionalidad de los decretos legislativos, pero sí está obligada a incorporar los efectos de la decisión constitucional cuando esta ya fue adoptada.
Por ende, como lo ha sostenido esta Corporación, el examen material debe comprender, como mínimo, la conexidad, la necesidad, la proporcionalidad y la no discriminación, además de la verificación de compatibilidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos aplicables durante los estados de excepción. En ese contexto, considero que era necesario emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los planteamientos formulados por el Ministerio Público sobre la incidencia de la decisión de constitucionalidad del decreto que declaró el estado de emergencia económica.
La circunstancia de que al momento de proferirse esta providencia no se hubiera notificado la sentencia íntegra no relevaba al juez del deber de analizar el alcance del comunicado oficial de la Corte Constitucional —Comunicado 22 del 24 de junio de 20262— y de valorar su incidencia en el juicio de legalidad, a partir de los principios constitucionales que reconocen los efectos propios de las decisiones adoptadas3.
En consecuencia, no bastaba con establecer que la DIAN era competente, que la resolución estaba motivada y que no incurría en las causales generales del artículo 137 del CPACA. Era necesario desarrollar de manera expresa los siguientes aspectos materiales de control: (i) la conexidad externa entre el formulario de recaudo y los hechos que justificaron la emergencia, así como la conexidad interna con los Decretos Legislativos 0173 y 0240 de 2026;
(ii) la necesidad de la medida desde la perspectiva administrativa y su estricta sujeción al ámbito excepcional; (iii) su proporcionalidad, para verificar que el instrumento no excediera la habilitación legislativa; (iv) la ausencia de tratamientos discriminatorios o cargas adicionales no previstas por el legislador extraordinario; y (v) su conformidad con las garantías convencionales que no pueden ser suspendidas ni desconocidas durante la anormalidad institucional.
De acuerdo con lo anterior, considero que la Resolución 004285 de 2026 no es ajena a las condiciones establecidas por la Corte. Mediante ella se prescribió el formulario 425 para declarar, presentar y pagar el impuesto al patrimonio de las personas jurídicas y de los establecimientos permanentes de entidades del exterior. La propia sentencia reconoció que los formularios tributarios son actos administrativos obligatorios e 2 https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/comunicado-22-junio-24-de-2026 3 El pleno de esta Corporación ha dado validez y efectos vinculantes a los comunicados de la Corte Constitucional, como por ejemplo en el auto de unificación jurisprudencial de 3 de diciembre de 2024, radicado 11001–03–15–000– 2023–00871–00, M. P. Luis Alberto Álvarez Parra, en dicha providencia se acogió la tesis que la Corte Constitucional expuso en el auto A966 de 2021 «En el caso de las decisiones de constitucionalidad, siempre que la Corte no establezca efectos diferidos a la decisión, esta surtirá efectos desde el instante en que un contenido normativo sea hallado incompatible con la Constitución o, de ser el caso, objeto de un condicionamiento para su validez.
En estos casos, operativamente, los efectos se producen a partir del día siguiente a la fecha en que la Sala Plena adoptó la decisión y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto, la de su notificación mediante edicto o su ejecutoria. […] En ese sentido, una vez se divulga oficialmente la sentencia, bien sea mediante la publicación integral de su texto o el respectivo comunicado de prensa oficial, el conocimiento y cumplimiento de la parte resolutiva de la sentencia es exigible a todos los operadores jurídicos.(…) Lo expuesto no significa que la notificación de una sentencia de constitucionalidad -que por mandato del Artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 debe hacerse por edicto- o que el término de ejecutoria que corre a partir de la desfijación del edicto sean irrelevantes.
Estos no determinan los efectos temporales del fallo, pero permiten analizar, por ejemplo, el término dentro del cual se puede alegar la nulidad de la decisión o solicitar su aclaración». Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 1001-03-15-000-2026-03912-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 indispensables para hacer efectivo el recaudo y que, por esa vía, la resolución materializa la medida tributaria extraordinaria prevista en los Decretos Legislativos 0173 y 0240 de 2026.
Precisamente por tratarse del instrumento que hace operativa la fase de recaudo, la decisión de la Corte tiene incidencia directa. La sentencia C-191 de 2026 condicionó las medidas de financiación extraordinaria y comprendió expresamente dentro de ellas las competencias de «recaudo, crédito, distribuciones, entre otras». Señaló que estas no pueden extenderse a gastos no relacionados directamente con la emergencia; ordenó recalcular el costo total de la crisis y las adiciones necesarias; exigió justificar la imposibilidad de acudir a fuentes ordinarias; y dispuso un mecanismo absolutamente separado para la administración y ejecución de los recursos que permita verificar permanentemente su destinación. Por consiguiente, la Sala podía mantener la resolución en el ordenamiento sin invadir el control de constitucionalidad de los decretos legislativos, pero debía declarar su legalidad en el entendido de que su aplicación como instrumento de recaudo quedaba circunscrita a las condiciones de la sentencia C-191 de 2026.
En particular, los recursos obtenidos mediante el formulario 425 solo pueden financiar gastos directa y estrechamente vinculados con la emergencia en el ámbito territorial definido por la Corte, y deben ser administrados y ejecutados de manera separada, trazable y sometidos a control permanente. Ese condicionamiento no modificaba el tributo ni sustituía a la Corte Constitucional.
Por el contrario, armonizaba el acto administrativo con el parámetro constitucional vigente, respetaba el atributo de autonomía del control inmediato de legalidad y evitaba que una declaración incondicionada de ajuste a derecho pudiera interpretarse como autorización para aplicar el instrumento de recaudo al margen de los límites fijados por el juez constitucional.
En estos términos dejo expuestas las razones de mi aclaración de voto. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente enlace: Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx