Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Demandado: Municipio de Rionegro Temas: Silencio administrativo positivo.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
ANTECEDENTES El 11 de diciembre de 2008, la demandante presentó ante la Secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro una solicitud de reconocimiento de los estímulos consistentes en la exoneración del pago de los impuestos de industria y comercio y predial, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo 029 de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro.
El 3 de agosto de 2015, la sociedad protocolizó el silencio administrativo positivo, mediante Escritura Pública 2283 de la Notaria 69 del Círculo de Bogotá, derivado de la falta de respuesta a la solicitud de 11 de diciembre de 2008. El 4 de septiembre de 2015, Cencosud presentó solicitud de devolución por pago de lo no debido y/o en exceso por la suma de $446.886.227, correspondiente al 50% de lo pagado por los impuestos de industria y comercio por las vigencias 2011, 2012 y 2013 y predial por los años 2010, 2011, 2012 y 2013, con fundamento en que operó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005, en relación con la solicitud de exoneración radicada el 11 de diciembre de2008.
Mediante la Resolución 2643 de 2015, el secretario de Hacienda de Rionegro negó la solicitud de devolución. La contribuyente interpuso recurso de reconsideración contra ese acto administrativo. El 23 de febrero de 2017, la demandada, adelantó inspección contable y tributaria, con el fin dar trámite al recurso de reconsideración. El secretario de Hacienda de Rionegro, a través de la Resolución 120 de 25 de abril de 2017, confirmó la Resolución 2643 de 2015.
Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEMANDA CENCOSUD COLOMBIA S.A., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: «Respetuosamente solicito al Honorable Tribunal declarar la nulidad total de la Resolución 2643 del 23 de diciembre de 2015, por medio de la cual se niega una solicitud de devolución por pago de lo no debido por concepto del impuesto de industria y comercio de los períodos 2011, 2012 y 2013, y del impuesto predial por los períodos 2010, 2011, 2012 y 2013; así como de la Resolución 120 del 25 de Abril de 2017, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración respectivo.
La presente solicitud en el sentido de que se declare la procedencia de la devolución de los pagos indebidos realizados por mi prohijada por el impuesto de industria y comercio y el impuesto predial en los periodos antes referidos. Derivados en virtud del acaecimiento del silencio administrativo positivo debidamente protocolizado mediante Escritura Pública 2283 del 3 de agosto de 2015 otorgada en la Notaría 69 del Círculo de Bogotá, establecido en el Acuerdo 029 del 2005 en su artículo 20, en relación con la solicitud de exoneración de impuestos presentada por el contribuyente y no resuelta en el término legal por la Administración. • Como restablecimiento del derecho solicitamos que se ordene a la administración devolver los pagos indebidos realizado por mi poderdante por concepto del impuesto de industria y comercio por los periodos 2011, 2012 y 2012 (sic) y por concepto del impuesto predial de los periodos 2010, 2011, 2012 y 2013.
También, condenar al demandado al pago de los intereses bancarios corrientes causados desde la negación de la solicitud de devolución, es decir desde el 24 de Diciembre de 2015, hasta dos (2) años después de admitida la presente demanda y conforme al derecho aplicable.» Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 29 de la Constitución Política; 3 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); 588, 589, 714, 743,744, del Estatuto Tributario; 165 y 168 del Código General del Proceso; 41 y 42 del Decreto 01 de 1984; 2536 del Código Civil y 20 del Acuerdo 029 de 2005.
El concepto de la violación se resume, así: - Se vulneró el derecho de defensa y el principio de congruencia, debido a que en la Resolución 120 de 2017 que resolvió el recurso de reconsideración existen nuevos argumentos que no fueron expuestos en la Resolución 2643 de 2015, mediante la cual se negó la solicitud de devolución, así como pruebas que no pudieron ser controvertidas.
La Administración decretó una inspección contable y tributaria para suspender el término para resolver el recurso de reconsideración y revisar los renglones en las declaraciones de ICA y predial por los periodos 2010 a 2013, prueba que carecía de pertinencia, conducencia e idoneidad, toda vez que lo discutido es la existencia del acto ficto derivado de la solicitud de devolución de pagos en exceso y/o de lo no debido en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 del Acuerdo 025 de 2009.
La entidad practicó pruebas sin tener competencia para verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Acuerdo 025 de 2009. Asimismo, adujo la existencia de otras pruebas tales como la mora de los impuestos predial y de ICA de varios periodos, que no fueron reveladas al contribuyente para controvertirlas. La Administración desconoció el artículo 632 del ET, que dispone la obligación de conservar la información tributaria por un periodo de 5 años y, de otra parte, le otorgó Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el carácter de confesión a las declaraciones tributarias para señalar que la contribuyente reconocía la inexistencia del derecho de exoneración. - La Administración incurrió en violación por indebida interpretación del artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005, que consagra un término de 30 días para dar respuesta por escrito a las solicitudes sobre estímulos fiscales, so pena de entenderse que su resolución es positiva, en tanto que no se pronunció respecto de la solicitud elevada por la sociedad el 11 de diciembre de 2008.
La solicitud presentada por la sociedad fue debidamente recibida y no existe constancia de objeción, por lo que no es procedente que la Administración señale que la petición no se entendió recibida en debida forma por la falta de cumplimiento de los requisitos y que, por tanto, no existía la obligación de pronunciarse sobre el asunto. Si se hubieran determinado falencias en la solicitud, la Administración, en cumplimiento del artículo 12 del Decreto 01 de 1984, debió requerir la información o en su defecto realizar la práctica de pruebas.
Mediante Oficio SH 13-209 del 2010, la Administración decretó la práctica de una visita para verificar la información suministrada en la solicitud, en cuanto a los empleos generados y los existentes, la cual no se realizó. En ese contexto, las aseveraciones sobre el presunto incumplimiento de requisitos para acceder al beneficio señaladas en la Resolución 120 de 2017, son posteriores a la concreción del acto ficto y, de todas formas, debe sujetarse a un procedimiento de extinción o cancelación de los estímulos fiscales que no se agotó. Teniendo en cuenta que se configuró un silencio administrativo que no se derivó de la interposición del recurso de reconsideración, para su declaración o su reconocimiento de oficio basta con la protocolización realizada por la sociedad mediante Escritura Pública 2283 de 2015 otorgada en la Notaria 69 del Círculo de Bogotá, conforme al artículo 42 del CPACA.
La Administración perdió competencia para pronunciarse respecto de la procedencia o no del beneficio tributario, al haberse superado el término de 30 días hábiles previsto en el artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005, y el nacimiento del acto ficto. Aun si se entendiera que el 14 de diciembre de 2009 se reconoció competencia a la Administración, al habérsele consultado sobre el estado del trámite, y que la entidad avocó nuevamente competencia mediante comunicación del 10 de marzo de 2010, en todo caso, el término previsto en la norma se encuentra superado. - La demandada incurrió en una interpretación indebida de los artículos 714 del ET y 2536 del Código Civil, pues, en el presente caso, no se discuten temas relacionados con la depuración y liquidación del ICA o del impuesto predial o la firmeza de las declaraciones, sino que se pretende el cobro de una acreencia derivada de un pago en exceso y/o de lo no debido.
No se puede considerar, que por el hecho de estar firme las declaraciones es improcedente la devolución, por cuanto el término para solicitar el pago de lo no debido o en exceso corresponde al de la prescripción de la acción ejecutiva de 5 años, establecido en el artículo 2536 del Código Civil. Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 - La Administración efectuó una interpretación indebida de los artículos 588 y 589 del ET y 119 y 120 del ETM, ya que no se requiere realizar proyecto de corrección, por cuanto no se pretende afectar una declaración tributaria disminuyendo el impuesto a pagar o aumentando el saldo a favor. - La Administración efectuó una indebida interpretación del Acuerdo 029 de 2005 y 230 de la Constitución Política, pues mediante la configuración del silencio administrativo positivo la sociedad adquirió un derecho subjetivo de carácter patrimonial e intuito personae, por lo tanto, no es procedente señalar que por haberse pagado el 100% de los impuestos de industria y comercio y predial de los años 2011, 2012 y 2013, se manifestó una voluntad tácita de abandonar el derecho a la exoneración, pues ello viola los principios de legalidad y seguridad jurídica, en tanto no existe una regulación sobre la renuncia tacita aplicable en materia tributaria.
En gracia de discusión, si se interpreta que la voluntad del contribuyente era renunciar al beneficio; tal situación se atribuye a un error o falta de pericia al momento de elaborar su declaración tributaria, no obstante, se encuentra configurada la existencia de un pago en exceso y/o de lo no debido. Además, en materia del impuesto predial, el pago del impuesto se realiza mediante liquidación facturada por la misma Administración tributaria y no existe declaración en la que se pueda tomar el beneficio.
OPOSICIÓN El municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: No se configuró el silencio administrativo positivo, en tanto que frente a la solicitud presentada el 11 de diciembre de 2008, el municipio no estaba obligado a dar respuesta dentro de los 30 días hábiles siguientes, ya que ese término empieza a correr, siempre que la solicitud se presente en debida forma, lo cual no acaeció en este caso.
Respecto a la solicitud del 14 de diciembre de 2009, la entidad indicó que se realizaría visita tributaria el 19 de marzo de 2010, la cual no fue atendida y se dio por terminada la exención. Igualmente se indicó que el 22 de agosto de 2011 se llevaría a cabo una inspección tributaria, que tampoco se efectuó por falta de confirmación por parte de la demandante.
Si bien la sociedad protocolizó el silencio administrativo positivo, ello no significa que haya lugar al mismo, ya que la solicitud no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 17 del Acuerdo 029 de 2005. El municipio de Rionegro, para determinar la procedencia de la exención de impuestos, realizó visita tributaria el 23 de febrero de 2017 con el fin de verificar los requisitos establecidos en el Acuerdo municipal 029 de 2005.
En la visita no fueron aportados la totalidad de los documentos requeridos para realizar el estudio de exención, por lo tanto, se le otorgó un plazo de 15 días para aportarlos, sin que ello hubiese ocurrido. En la visita se evidenció que la sociedad no cumplía con el requisito de incentivar la generación de empleo y tampoco se encontraba a paz y salvo con los tributos objeto de exención conforme lo previsto en el artículo 17 de Acuerdo 029 de 2005, por cuanto Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 incurrió en mora en el ICA por el periodo 2013 y en el impuesto predial desde el año 2008.
Si la sociedad demandante no promovió la corrección voluntaria de las declaraciones, por considerar que contaba con una exención reconocida mediante el silencio administrativo positivo, la solicitud de devolución presentada con posterioridad a un año de la firmeza de la declaración no está llamada a producir efectos legales, pues el contribuyente no puede desconocer el contenido de sus propias declaraciones ni reclamar contra su propia confesión. La devolución solicitada por la actora no es procedente, por cuanto no se configura un pago de lo no debido.
En efecto, los pagos efectuados tienen como fundamento un título que contiene una obligación clara, expresa y exigible, constituida por las declaraciones de los impuestos de industria y comercio y predial, las cuales prestan mérito ejecutivo en los términos del artículo 828 del ET y no fueron objeto de corrección. No procede la aplicación del término de 5 años contemplado en el código Civil para solicitar la devolución, ya que en materia tributaria el artículo 854 del ET, aplicable por remisión del Decreto municipal 160 de 2014 establece el término que tiene el contribuyente para iniciar dicho trámite.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 18 de julio de 2025, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: No se configuró el silencio administrativo positivo invocado por la demandante, toda vez que la solicitud no cumplió con el requisito del artículo 17 del Acuerdo 029 de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro, pues omitió incorporar los siguientes anexos: «Capital por Invertir;
Localización de la planta y sus oficinas Artículos o servicios que producirá y/o prestará; Cantidad y tipo de maquinaria que utilizará; Número aproximado de empleados y obreros que se propongan ocupar; Fecha aproximada de la apertura y funcionamiento de la nueva industria; Estimación de producción anual; Proyectos, presupuestos y planos de construcciones debidamente aprobados por las autoridades correspondientes, y Las demás informaciones que se soliciten siempre y cuando se relacione con el objeto de la solicitud».
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del Acuerdo 029 de 2005, al no existir el cumplimiento de requisitos no se expidió la constancia que daba como presentada la solicitud y, por tanto, tampoco había lugar a que se computarán los 30 días hábiles establecidos en el artículo 20 del mismo ordenamiento para darle respuesta y, en consecuencia, no es predicable que se discuta la ocurrencia del silencio administrativo positivo.
De otra parte, para que procediera la solicitud de devolución, se debía cumplir con el artículo 850 del ET, que indicaba que se debía seguir el procedimiento de devolución de los saldos a favor del Decreto 2277 de 2012. De los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto 2277 de 2012, la actora solo debía aportar el certificado de existencia y representación legal, lo cual se encontraba satisfecho.
Sin embargo, si bien se evidencia que la demandante pagó a la Administración las sumas de $640.887.000 y $202.798.227 por concepto de ICA e Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 impuesto predial, respectivamente, dichos pagos se realizaron en debida forma al haberse determinado que no se configuró el silencio administrativo positivo alegado y, por tanto, no procede la devolución solicitada.
En relación con la violación del derecho al debido proceso (arts. 29 y 3 del CPACA) y de las normas probatorias (arts. 743, 744 del ET y 165, 168 del CGP), no se encuentra demostrado su desconocimiento, ya que Resolución 2643 de 2015 fue clara al determinar que las razones para negar la solicitud de devolución era el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 193 de ETM y 850 del ET.
Ante el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad, el municipio en la Resolución 120 de 2017 mejoró la argumentación para demostrar por qué no prosperó la solicitud de devolución y, en consecuencia, por qué no existió pago que careciera de fuente legal. Carecen de prosperidad los cargos relacionados con la indebida interpretación del artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005, el desconocimiento del silencio administrativo positivo y la falta de competencia temporal de la administración, teniendo en cuenta que se determinó la no configuración del silencio administrativo positivo.
Sobre la indebida interpretación de la firmeza de las declaraciones y la prescripción de la acción de cobro, se encuentra demostrado que no se cumplieron los requisitos para solicitar el pago de lo no debido. Respecto de los argumentos sobre la firmeza de las declaraciones, la procedencia de proyectos de corrección, la renuncia tácita de derechos o la confesión, resultan inoperantes al depender de la configuración del silencio administrativo positivo, frente al cual se concluyó que no operó y que los pagos se consideran debidamente causados.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia. Al efecto, expresó: El a quo incurrió en una interpretación errónea de los artículos 17 y 19 del Acuerdo 029 de 2005, en tanto que la sociedad radicó la solicitud de estímulos fiscales en debida forma y, por ende, lo procedente era declarar la configuración del silencio administrativo positivo y la devolución de lo pagado en forma indebida.
La sociedad cumplió con los requisitos relacionados con el estímulo fiscal al que estaba aplicando, esto es, el de generación de empleo previsto en el artículo 64 del mencionado acuerdo, pues al efectuarse una interpretación por contexto de los demás artículos del acuerdo, se concluye que el citado artículo 17 es enunciativo y los documentos y datos exigibles al contribuyente dependerá del compromiso que se asumieran.
Conforme con el artículo 19 del acuerdo citado, el municipio debía dejar constancia de las solicitudes recibidas que reunieran la totalidad de los requisitos exigidos, a fin de que se entendieran debidamente presentadas, lo cual se cumplió cuando la entidad Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 dejó constancia de un sello que da cuenta de la fecha y hora en que recibió el documento.
La norma no indica que la Administración deba expedir un acto que valide el cumplimiento de los requisitos, por el contrario, el artículo 23 de ese acuerdo señala que se debe expedir un acto motivado que precise las causas de rechazo de la solicitud, que en el presente caso no se profirió. La interpretación del a quo desconoció los derechos al debido proceso de la sociedad y al acceso a la administración de justicia, ya que no realizó un análisis integral del caso y efectuó una interpretación aislada y descontextualizadas de las normas, al considerar que la solicitud no podía entenderse como presentada en debida forma por no contener todos los requisitos previstos en el artículo 17 del Acuerdo 029 de 2005, lo que generó que no se le reconociera el silencio administrativo positivo.
La sentencia incurrió en un defecto sustantivo por la falta de aplicación del artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005, pues al estar acreditado que se presentó la solicitud de estímulos fiscales con el cumplimiento de los requisitos y la falta de respuesta de la Administración en el término de 30 días hábiles posteriores a la radicación, debía aplicarse la consecuencia jurídica que previó la norma, esto es, que se entendiera resuelta en forma positiva la solicitud.
Se advierte la inactividad y negligencia de la Administración, ya que 9 años después de presentada la petición y en el marco del procedimiento de devolución procedió a solicitar pruebas y constatar el cumplimiento de los requisitos previstos para acceder al beneficio. La falta de aplicación de la norma conllevó al desconocimiento del derecho de la sociedad de recuperar lo que pagó indebidamente en los impuesto predial e ICA y validó la conducta omisiva de la Administración, pese a la protocolización del silencio administrativo positivo ante la Notaría 69 de Bogotá, mediante Escritura Pública 2283 de fecha 3 de agosto de 2015.
La sentencia padece de un defecto fáctico e incurre en un exceso ritual manifiesto, toda vez que el a quo valoró de manera incompleta los hechos procesales y de forma errónea las pruebas que obran en el expediente, tales como la falta de respuesta a la solicitud, ya que fue en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración cuando se evaluaron los requisitos para acceder a la exoneración y para tal efecto la entidad incluyó nuevos argumentos y practicó una inspección contable y tributaria, en la que por el extravío de los documentos que se le allegaron, pretendía verificar el cumplimiento de requisitos 9 años después de la radicación de la petición. La Administración adoptó una argumentación contradictora, toda vez que indicó que la sociedad debió corregir las declaraciones tributarias para obtener la devolución de lo pagado o solicitar el beneficio al momento de presentación de las declaraciones, lo que implica que no se otorgó formalmente el beneficio, sin embargo, también expresó que tenía competencia para requerir documentación relacionada con la solicitud de estímulos fiscales en cualquier tiempo, con fundamento en el artículo 81 del Acuerdo 029 de 2005, lo que constituye una confesión de que el municipio sí otorgó la exención. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 14 de noviembre de 2025.
Al ser innecesaria la práctica de pruebas en segunda instancia, no se dio traslado a las partes para alegar (art. 247 CPACA). CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se negó a Cencosud la solicitud de devolución de pago de lo no debido y/o en exceso por la suma de $446.886.227, correspondiente al 50% de lo pagado por los impuestos de industria y comercio por las vigencias 2011, 2012 y 2013 y predial por los años 2010, 2011, 2012 y 2013, respectivamente.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, apelante única, corresponde establecer i) si se configuró el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de exoneración tributaria presentada por la demandante y ii) si se procede la solicitud de devolución de pago de lo no debido y/o en exceso. Para resolver, el artículo 84 del CPACA, prevé que el silencio administrativo opera en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales.
Es decir, en los casos excepcionales contemplados en la Ley, en donde expresamente el legislador previó este tipo de circunstancia. se observa que el Concejo Municipal de Rionegro expidió el Acuerdo 029 de 2005, en el que, entre otros, estableció estímulos a la inversión susceptibles de aplicación a cualquier tipo de actividad económica.
Para el reconocimiento de dichos beneficios, el acuerdo previó como criterios generales de evaluación los previstos en el artículo 15, relacionados con la rentabilidad social, el desarrollo sustentable, la generación de empleo, el monto de la inversión, el contenido local del producto, el potencial de exportación y la incorporación de tecnología en el proyecto.
El artículo 17 del citado acuerdo, señala los requisitos para quienes deseen acceder a los estímulos fiscales: «Artículo 17: Las personas naturales o jurídicas que deseen recibir los estímulos fiscales de que trata este Acuerdo deberán encontrarse a paz y salvo por todo concepto con el municipio, no haber incurrido en mora de ningún periodo de pago de los tributos objeto de la exenciones durante el tiempo de su beneficio y presentar solitud por cuadruplicado que contenga la declaración bajo protesta de decir verdad y sujetas a comprobación cuando se estime necesario, de los siguientes documentos y datos: I) Nombre y domicilio de la empresa solicitante, acompañada de copia certificada del testimonio de la escritura constitutiva inscrita ante el Registro Público de Propiedad;
II) Capital por Invertir; III) Localización de la planta y sus oficinas IV) Artículos o servicios que producirá y/o prestará; V) Cantidad y tipo de maquinaria que utilizará. Si con posterioridad se aumentara o substituyera la maquinaria originalmente instalada, deberá darse aviso a la secretaria, dentro de un término de ocho días siguientes al en que concluyan los trabajos respectivos;
VI) Número aproximado de empleados y obreros que se propongan ocupar; VII) Fecha aproximada de la apertura y funcionamiento de la nueva industria; VIII) Estimación de producción anual; IX) Proyectos, presupuestos y planos de construcciones debidamente aprobados por las autoridades correspondientes, y Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 X) Las demás informaciones que se soliciten siempre y cuando se relacione con el objeto de la solicitud.
A la solicitud que se envíe acompañaran los comprobantes que sean necesarios para tal efecto» El artículo 18 prevé que una vez aprobada la solicitud de estímulos fiscales la Administración procederá a emitir una resolución o acto administrativo. Asimismo, establece que los beneficios se materializarán mediante la expedición de un Certificado de Promoción Fiscal, documento en el que se precisan los beneficios concedidos y los compromisos que asume el beneficiario para acceder y conservar dichos estímulos.
En relación con el trámite de las solicitudes, el artículo 19 dispone que se tendrán por recibidas «en forma oficio cuando éstas hayan sido plenamente requisitadas, de lo que se asentar constancia» (sic). A su vez, el artículo 20 establece: «El Ejecutivo estará obligada (sic) a dar respuesta por escrito a las solicitudes de estímulos fiscales que cumplan los requisitos, en un plazo no mayor a treinta (30) días hábiles posteriores a la presentación de las mismas, salvo en caso de estímulos y apoyos adicionales que en base a sus atribuciones puede otorgar el Ejecutivo Municipal.
Se entenderá como resuelta en forma positiva la solicitud, en caso de no contestarse en estos plazos.» Los artículos 21 y 22 señalan los compromisos que deben asumir los beneficiarios de los estímulos, so pena de la imposición de las sanciones de ley. El artículo 23 prevé que «en caso de ser rechazada la solicitud del inversionista para ser considerado como sujeto de estímulos fiscales a que se refiere este Acuerdo, [e]l municipio deberá fundamentar y motivar las causas por las cuales no es aceptada, dejando a salvo los derechos del interesado para [volverla] a solicitar, una vez satisfechas las omisiones a falta de requisitos.» La demandante presentó la solicitud de exoneración ante el municipio de Rionegro con radicado 16028 del 11 de diciembre de 2008, así: «Por medio del presente escrito respetuosamente me permito solicitar la exoneración del Impuesto de Industria y Comercio y del Impuesto Predial Unificado según lo establece el Acuerdo No. 029 de Mayo 13 de 2005, así (…) Artículo 64 numerales II y III: “…Las construcciones de nuevas empresas y las relacionadas con las ampliaciones de las empresas ya existentes previo certificado de concordancia, tendrán una exención del impuesto predial acorde con su tamaño y la generación de nuevos empleos permanentes de personas del municipio..”.
“…Las empresas que no hagan ningún tipo de expansión locativa y generen nuevos empleos tendrán derecho a las exenciones del impuesto de industria y comercio…” Con el fin de cumplir con los requisitos establecidos en el Acuerdo No. 029 de 2005, a continuación adjunto los siguientes documentos: 1. Certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio. 2.
Certificado de Cámara y Comercio del establecimiento de comercio. Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3. Relación del personal contratado directamente por Grandes Superficies de Colombia S.A. – Carrefour Rionegro, que actualiza la relación de personal radicada el 10 de noviembre de 2008. 4.
(83) Certificados de vecindad del personal del establecimiento de comercio Carrefour Rionegro. 5. Relación del personal externo que presta servicios al establecimiento de comercio Carrefour Rionegro, que actualiza la relación de personal radicada el 10 de noviembre de 2008. 6. (18) Certificados de vecindad del personal externo que presta servicios al establecimiento de comercio Carrefour Rionegro.
Para efectos de facilitar la evaluación y comprobación del cumplimiento de los requisitos, tenemos a su disposición en las instalaciones administrativas del establecimiento de comercio, los contratos de trabajo y los documentos afiliación a fondos de Pensiones, Cesantías, EPS Salud obligatoria y ARP de cada uno de los funcionarios indicados en la relación de personal del numeral tercero de la presente, si requieren fotocopia de estos documentos u otros con gusto serán suministrados.
(…)» El 14 de diciembre de 2009, la sociedad solicitó a la Administración información sobre el estado del trámite de la petición trascrita, respecto de lo cual la entidad demanda el 10 de marzo de 2010, indicó que se realizaría una visita el 19 del mismo mes y año, con el objeto de cotejar la información suministrada en cuanto a los empleos generados y los existentes.
El 22 de agosto de 2011, la entidad demandada en respuesta al derecho de petición radicado por la actora el 1 del mismo mes y año, le informó que se realizaría una visita de auditoría a la información que posee en las instalaciones de Carrefour Rionegro en atención a la solicitud de exoneración y en cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo 029 de 13 de mayo de 2005.
El 3 de agosto de 2015, la sociedad protocolizó el silencio administrativo positivo, mediante Escritura Pública 2283 de la Notaria 69 del Círculo de Bogotá. El 4 de Septiembre de 2015, Cencosud presentó solicitud de devolución de pagos por pago de lo no debido y/o en exceso por la suma de $446.886.227, correspondiente al 50% de lo pagado por los impuestos de industria y comercio por las vigencias 2011, 2012 y 2013 y predial por los años 2010, 2011, 2012 y 2013, al considerar que operó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005, en relación con la solicitud de exoneración radicada el 11 de diciembre de 2008.
Mediante la Resolución 2643 de 23 de diciembre de 2015, el municipio demandado negó la solicitud de devolución al considerar que como la sociedad presentó las declaraciones de ICA de los años 2011, 2012 y 2013 y pagó las facturas del impuesto predial pagando la totalidad del impuesto, tal actuación implica una renuncia tácita a la exención. La demandante interpuso recurso de reconsideración en contra de la citada resolución. Para resolver el recurso, la Administración decretó una inspección tributaria y/o contable, diligencia que se practicó el 23 de febrero de 2017, en la que se le requirió a la sociedad que aportara: 1.
Número de empleados en la tienda de Rionegro, 2. Continuidad de los empleados del municipio, 3. Certificación de cursos o capacitaciones, 4. Copia del contrato de fiducia, 5. Contratos personal con Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 discapacidad, 6.
Contribución en la parte de contaminación ambiental y 7. Certificado o constancia de donación a Escuelas de Rionegro. El Secretario de Hacienda de Rionegro, a través de la Resolución 120 de 25 de abril de 2017, resolvió el recurso de reconsideración, en la que confirmó la Resolución 2643 de 2015. Para el efecto consideró que: • La sociedad no cumplió con los requisitos exigidos en el artículo 17 del Acuerdo 29 de 2025, al advertir que por concepto de ICA vigencia 2012, incurrió en mora de los periodos 2013-01, 2013-02 y 2013-03 y frente al impuesto predial la sociedad incurrió en mora en el pago desde el año 2008. • Para la procedencia y revisión de los requisitos fue enviada visita de verificación, que no fue atendida por la sociedad. • No se acreditó la entrega de los documentos solicitados en la visita.
El recurrente anexó una base de datos con el listado de formaciones del año 2009 a 2014 y de 4 actividades de formación realizadas por Jumbo que no tienen relación con las vigencias exigidas de las cuales no existe constancia documental, por lo que no se cumplió lo previsto en el artículo 46 del Acuerdo 029 de 2005. • En los soportes presentados por la sociedad se encuentra una base de datos con 121 empleados, de los cuales 39 son del municipio de Rionegro, 38 no registran información y 44 son empleados de otros municipios, por lo que no se cumple con lo dispuesto en el artículo 63 del citado acuerdo que señala que los estímulos fiscales tienen por objeto incentivar y facilitar el desarrollo de actividades sujetas al fomento económico para la generación de empleo, incrementar la inversión productiva y mejorar la competitividad de las empresas en el municipio. • La Administración no tiene soportes de informes presentados por la sociedad en los que se acredite el cumplimiento de los compromisos pactados, conforme con los artículos 21 y 22 del Acuerdo. • Los cálculos realizados por la sociedad no tienen en cuenta que las exenciones no son extensivas a sobretasas u otros impuestos que se facturen con el impuesto predial e ICA. • Expresó que no existe fundamento para la devolución, ya que al pagar la totalidad del impuesto a cargo, la sociedad renunció de forma tácita a la exención, y dado que no hizo uso del mecanismo de corrección de las declaraciones, las correspondientes a los años 2011 y 2012 adquirieron firmeza y no se comprueba la existencia de un pago en exceso o de lo no debido.
Conforme con las pruebas obrantes en el proceso, está acreditado que la sociedad presentó ante el municipio de Rionegro la solicitud de exoneración tributaria el 11 de diciembre de 2008 y que la Administración dejó constancia de su recepción mediante el correspondiente sello de radicación. No obstante, esa circunstancia, por sí sola, no permite concluir que hubiera quedado habilitado el término de treinta (30) días hábiles previsto en el artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005 para decidir la solicitud, pues dicha disposición debe interpretarse de manera armónica con el procedimiento regulado en los artículos 18 a 23 del mismo Acuerdo.
Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En efecto, de una interpretación sistemática de esas disposiciones se desprende que la obligación de resolver la solicitud dentro del término señalado en el artículo 20 surge respecto de aquellas peticiones que hayan sido presentadas en debida forma, esto es, con el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al beneficio.
Ello se explica porque el propio Acuerdo establece una secuencia procedimental que comprende la verificación de los requisitos, la decisión sobre la procedencia del estímulo y, en caso de ser aprobada la solicitud, la expedición de la resolución correspondiente y del Certificado de Promoción Fiscal; mientras que, si la solicitud no reúne las condiciones previstas, la Administración debe expedir un acto motivado de rechazo, conforme al artículo 23.
En el presente asunto no obra prueba que permita establecer que, antes de la protocolización del silencio administrativo positivo, la Administración hubiera culminado la verificación de los requisitos de la solicitud o que existieran elementos objetivos que demostraran que esta había sido presentada con el lleno de las exigencias previstas en el Acuerdo.
Por el contrario, los oficios de 10 de marzo de 2010 y de 22 de agosto de 2011 evidencian que la entidad continuaba adelantando actuaciones dirigidas a verificar la información suministrada por la sociedad, particularmente en relación con la generación de empleo, circunstancia que demuestra que el procedimiento de evaluación aún no había concluido.
Igualmente, fue únicamente con ocasión del trámite de la solicitud de devolución cuando la Administración estableció que la sociedad no acreditaba el cumplimiento de varios de los requisitos exigidos para acceder al beneficio, entre ellos los relacionados con la mora en el pago de obligaciones tributarias y la demostración de las condiciones de generación de empleo previstas en el Acuerdo 029 de 2005.
Aunque esa verificación se produjo tardíamente, lo cierto es que pone de manifiesto que el cumplimiento de los presupuestos materiales para el reconocimiento del beneficio nunca quedó plenamente acreditado. En tales condiciones, la sola radicación de la solicitud no resulta suficiente para entender configurado el supuesto de hecho previsto en el artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005.
Para que opere la consecuencia excepcional del silencio administrativo positivo es indispensable demostrar que la petición cumplía las condiciones legales que habilitaban a la Administración para decidirla dentro del término perentorio previsto en dicha disposición. Esa carga probatoria correspondía a la demandante, quien pretendía derivar del silencio el reconocimiento de una exoneración tributaria.
Lo anterior resulta importante si se considera que los beneficios tributarios constituyen tratamientos exceptivos al deber general de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado y, por ello, son de interpretación restrictiva1. En consecuencia, su reconocimiento exige la acreditación plena de los presupuestos previstos por la norma que los establece y no puede fundarse exclusivamente en la inactividad de la Administración, pues el silencio administrativo positivo no tiene la virtualidad de consolidar situaciones jurídicas contrarias al ordenamiento ni de relevar al interesado de demostrar el cumplimiento de las condiciones sustanciales exigidas para acceder al beneficio fiscal, posición que ha sido reiterada por la Sección en providencias de 10 de octubre de 2019 (exp. 24083), 2 de febrero de 2023 (exp. 26007) y 22 de mayo de 2025 (exp. 27568). 1 Sentencia C-317 de 2025.
Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 De la lectura del Acuerdo de 029 de 2005, se advierte que su objetivo es impulsar el desarrollo económico del municipio de Rionegro promoviendo estímulos fiscales a los contribuyentes, condicionados a que previamente se surta un procedimiento en el que se demuestre el cumplimiento de unos requisitos que la Administración debe verificar y evaluar de manera continua conforme con los compromisos asumidos por el beneficiario.
Así las cosas, es claro que la habilitación del término previsto en el mencionado artículo 20 solo iniciará, en el caso de que se haya aprobado la solicitud y se esté a la espera de la expedición de la resolución que contenga los estímulos otorgados y las condiciones para que resulte procedente su aplicación en el tiempo. Además, la Sala anota que de lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación, no se acredita el cumplimiento de los requisitos para acceder a la exención fiscal, en tanto que la demandante no controvirtió los hallazgos señalados por la Administración. En efecto, si bien la recurrente discute lo indicado por el a quo, en relación con la falta de aporte de los documentos señalados en el artículo 17 del mencionado acuerdo, lo cierto es que tal falencia no fue advertida por el municipio en los actos acusados, pues frente a lo exigido por esa norma, la entidad manifestó que la contribuyente había incurrido en mora en el pago de obligaciones fiscales (ICA y predial), que no se cumplió con lo previsto en el artículo 63 del Acuerdo 029 de 2005, respecto a la generación de empleo de residentes en el municipio de Rionegro, ya que de la información aportada se indicó que de 38 empleados no se registra información y 44 son de otros municipios, así como la falta de demostración de actividades de formación. Es del caso señalar que, de acuerdo con lo expuesto en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la Administración requirió a la hoy demandante para que aportara otra documentación relacionada con contratos de personal con discapacidad, contribución en la parte de contaminación ambiental y constancias de donación a escuelas de Rionegro, entre otros, de los cuales no se advierte su aporte en sede administrativa o judicial, ni se efectuaron reparos al respecto.
De otro lado, contrario a lo expresado por la demandante, debe indicarse que la recepción e imposición de un sello al documento contentivo de la solicitud para la aplicación de estímulos fiscales, de conformidad con el artículo 19 del Acuerdo 029 de 2005, no permite afirmar que la solicitud cumple con los requisitos previstos por el acuerdo municipal, por cuanto se trata de un trámite en el que se deja constancia de que se recibió la petición en debida forma, aunado a que, como se expuso, el municipio le había comunicado a la sociedad en los oficios de 10 de marzo de 2010 y 22 de agosto de 2011, la realización de visitas para validar la información relacionada con la solicitud de exoneración, lo que denota que no existía una determinación sobre tal aspecto.
En tales condiciones, no resulta procedente que la parte actora solicitara la devolución del pago de lo no debido y/o en exceso, con fundamento en la aplicación del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 20 del Acuerdo de 025 de 2009, ya que no acreditó el presupuesto relacionado con la presentación de la solicitud de estímulos fiscales con el cumplimiento de requisitos.
En relación con el defecto por omisión en el análisis integral del caso y el exceso ritual manifiesto, que se sustenta en la falta de valoración del a quo respecto a la negligencia y tardanza del municipio para dar respuesta a la solicitud, la inclusión de nuevos argumentos y la práctica de la inspección contable y tributaria, la Sala considera que tales irregularidades no tienen la entidad para anular los actos acusados, pues la causa que motivó que el contribuyente solicitara la devolución del 50% de lo pagado en los Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 impuestos predial e ICA y que presentara la demanda fue el supuesto de existencia en su favor de un silencio administrativo positivo, que como se determinó, no se configuró en razón a que no se demostró que la solicitud cumplió con los requisitos.
Por último, se advierte que no es procedente estudiar en esta instancia los reparos concernientes a una argumentación contradictoria por parte de la Administración y que constituye una confesión sobre el otorgamiento del beneficio en favor de la sociedad, toda vez que no fueron propuestos en la demanda y tampoco fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia de primera instancia. En ese sentido, la Sala ha precisado «que no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso2».
En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia del 18 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Condena en costas Conforme con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA3, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 20254, procede la condena en costas en segunda instancia contra la parte demandante al haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en derecho a cargo de la demandante en un (1) SMMLV al momento de la ejecutoria de la providencia. Por lo tanto, se ordenará al tribunal que trámite el incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 18 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia, en el componente de agencias en derecho en un (1) SMLMV. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. 2 Sentencia de 22 de abril de 2021, exp. 25427 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. sentencia del 21 de febrero de 2019, exp. 22647, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 4 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derechos” Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550) Demandante: Cencosud Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Salva voto La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador