25000234200020150304001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C, nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2015-03040-01 N° Interno: 4412-2017 Demandante: Paula Andrea Castañeda García Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA[1]- Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Instancia: Segunda-Ley 1437 de 2011 La Sala decide, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de mayo de 2017, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda 1.La señora Paula Andrea Castañeda García, el 13 de enero de 2015,[2] en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, por medio de apoderado, pretendió la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 20142105613 del 20 de mayo de 2014, por medio del cual el Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario, le negó la relación laboral y reconocimiento de prestaciones sociales. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene el reconocimiento de la relación laboral-contrato realidad, entre el Instituto Colombiano Agropecuario y la señora Paula Andrea Castañeda García, en el periodo comprendido del 18 de septiembre de 2007 y el 30 de diciembre de 2013. Como consecuencia se condene al Instituto Colombiano Agropecuario, que: i.Le reconozca y pague, a título de reparación del daño, las prestaciones sociales, del periodo 18 de septiembre de 2007 al 30 de diciembre de 2013, tomando como base los honorarios contractuales. ii.Ajuste el valor resultante con el índice de precios al consumidor. iii.Reconozca y pague los correspondientes intereses. iv.

Pague las costas procesales. Fundamentos de hecho y de derecho. 3. La parte demandante argumentó como soporte de su solicitud, en resumen, lo siguiente: i. Arguyó como fundamentos de hecho que la señora Paula Andrea Castañeda García, prestó sus servicios de manera personal al Instituto Colombiano Agropecuario, en programas sanitarios de la especie aviar, laboratorio nacional de diagnóstico veterinario, subgerencia de protección animal; en el lapso comprendido del 18 de septiembre de 2007 hasta el 30 de diciembre de 2013, por medio de contratos de prestación de servicios, en funciones del personal de planta, cumpliendo horario y órdenes impartidas por la Directora Técnica de Sanidad y Subgerente de Protección Animal, con asignación puesto y «equipos de trabajo» del ICA, en continua subordinación o dependencia; pero sin prestaciones sociales. ii.

Invocó como fundamentos de derecho y normas violadas: los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 14, 25, 29, 53, 125, 209 y 277 de la Constitución Política; 8º de la Ley 4º de 1990; 32 de la Ley 80 de 1990; 40, 46, 61 del Decreto 2400 de 1968; Ley 790 de 2002, Decretos 1660 de 1978: 1333 de 1986 y «Convenios de la OIT» y arguyó que el acto demandado: infringió principios constitucionales como el de primacía de la realidad sobre las formalidades; al desvirtuarse los contratos de prestación de servicios y surgir una «relación laboral de derecho público».

Contestación de la demanda. Fundamentos de oposición 4. El Instituto Colombiano Agropecuario, propuso excepciones[3] y se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos; i.Que la relación existente entre el ICA y la señora Paula Andrea Castañeda, fue en «virtud a un vínculo contractual de carácter civil como lo es el contrato de prestación de servicios», regido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1990.

Entre los varios contratos suscritos en diferentes años, existieron interrupciones entre uno y otro. ii. Adujo que el hecho que a un contratista se le exija el cumplimiento de determinadas funciones propias del objeto contractual, ello no quiere decir, que se esté sujetando a horario que traiga consigo subordinación. iii. Invocó como fuente de derecho en su defensa, los artículos 32 de la Ley 80 de 1993, 23 del Código Sustantivo del Trabajo, y la sentencia C-154- 97 de la Corte Constitucional.

La providencia impugnada 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 25 de mayo 2017, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: i.Consideró que, las excepciones de cobro de lo no debido y carencia del derecho reclamado, formuladas por la parte demandada; no constituyen verdaderos medios exceptivos, sino argumentos que buscan enervar las pretensiones, y en consecuencia, «su estudio se confundo con el análisis de fondo del asunto». ii.Se refirió a los artículos 53 de la Constitución Política, 32-3 de la Ley 80 de 1993; los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades e irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales; a las sentencias del 18 de noviembre de 2003[4]; 13 de febrero de 2014, entre otras, del Consejo de Estado; y advirtió que en caso de avizorarse, la existencia de contrato de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación se debe aplicar los principios constitucionales «ya mencionados». iii.

Analizó la situación fáctica, las pruebas documentales y testimoniales decretadas y practicadas en el proceso, y encontró que: a) entre el ICA y la señora Paula Andrea Castañeda García suscribieron de manera consecutiva contratos de prestación de servicios con el objeto de la prestación de servicios como médica veterinario, en el lapso comprendido del 18 de septiembre de 2007 al 30 de diciembre de 2013, con interrupciones de «más de 15 días» b) Que en el caso concreto, los servicios de médica veterinaria contratados, fueron prestados personalmente por la señora Castaño García, y recibió los honorarios pactados como contraprestación. c) No obran elementos probatorios que puedan corroborar el elemento subordinación, como presupuesto indispensable para la configuración de la relación laboral.

De los testimonios recepcionados no se logra tener certeza de cumplimiento de horario. La directora técnica de evaluación del riesgo del ICA y supervisora de los contratos aseguró que las planillas obrantes en el plenario, constatan, asistencia a reuniones extras, no control de horario. De los correos electrónicos aportados no se infiere el deber de pedir permiso, y cumplir horario.

No se evidencia directrices o lineamientos para ejecutar las órdenes de servicios. iv. Concluyó que, no se probó que durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, se hubiere desdibujado la autonomía con la que contaba la demandante. No se acreditó la subordinación elemento de la relación laboral. La apelación 6.La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 25 de mayo de 2017; solicitó se revoque la referida providencia y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda.

Manifestó como razones de inconformidad y fundamentos de la alzada, las siguientes: i.Que la sentencia apelada no tuvo en cuenta, los límites del contrato de prestación de servicios, fundamentos normativos, jurisprudenciales, entre estos, el objeto del Instituto Colombiano Agropecuario, estructura del mismo, el manual de funciones. Tampoco apreció en conjunto las pruebas testimoniales, y documentales obrantes en el proceso, y desconoció principios constitucionales, entre estos, debido proceso y comunidad de la prueba. ii.

Afirmó que se aparta de la decisión del Tribunal, y en criterio del apelante; aceptar la decisión del Tribunal, es tenerse como que la jurisprudencia, sobre el tópico «ha variado diametralmente». Los testimonios de: María Rocío Espejo Vivas, José Luis Rojas Reyes, Leonarda Eladia Reyes Badillo, Álvaro Eduardo Pedraza Morales, Myriam Cielo Torres Leiva, Brenda Ximena Plazas Vera, Margy Aliethe Villanueva Soto, Luís Amancio Arias Palacios, Myriam Luz Gallego Alarcón, y las pruebas documentales obrantes en el proceso demuestran la subordinación, las circunstancias de modo, tiempo, cantidad de trabajo, en la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el ICA y la señora Paula Andrea Castaño García. iii.

Que la señora Paula Andrea Castañeda García, se desempeñó como líder aviar, laboraba incluso sin tener contrato, y en obligaciones propias del ICA, tales como: coordinaba actividades de los proyectos de prevención, vigilancia, control, erradicación de enfermedades Newcastle, prevención y control de salmonelosis, programación de muestreos de vigilancia activa de los programas sanitarios aviares; análisis y elaboración de diseños estadísticos para estudios sanitarios aviares. iv.En criterio del apelante, se encuentra plenamente probada la dependencia o subordinación y los demás presupuestos el contrato laboral.

De los elementos normativos y probatorios obrantes en el expediente, acreditan que la formulación de los programas sanitarios, es parte de la política institucional del ICA, no está a cargo de una persona individual, ni menos en el contratista. Las labores realizadas por la demandante son propias del objeto, de la misión del Instituto Colombiano Agropecuario, y de empleos de planta y que la demandante no disponía de ningún margen de discrecionalidad, recibía órdenes e instrucciones de superiores, cumplía horario.

Las labores las realizaba en las instalaciones de la entidad contratante. v.Invocó como fundamento de derecho en su favor; el artículo 5º del Decreto 4765 de 2008; 7º del Decreto 1950 de 1973; 177 del Código General del Proceso y resolución 000712 de 2015. Posición jurídica de las partes en segunda instancia 7. La parte demandada-apelante: reiteró los argumentos esbozados en el escrito contentivo del recurso de apelación. Adicionalmente, por lo que solicitó se tenga en cuenta, se tenga en cuenta, lo expuesto en el salvamento de voto emitido por magistrado integrante de la Sala de Decisión del Tribunal y que «guarda armonía» con las pruebas y la jurisprudencia. 8.

La parte demandada: Solicitó se confirme la sentencia de primer grado y adujo que: i.Manifestó que reitera los argumentos de defensa presentados en sede de primera instancia, especialmente, los dirigidos a desvirtuar el elemento de subordinación. Y afirmó que la demandante, no demostró de manera incontrovertible la concurrencia de los tres elementos aceptados por la jurisprudencia, como requisitos indispensables para la configuración de la relación laboral.

La actividad probatoria es determinante para demostar la subordinación deprecada por la interesada. ii. Que, en el caso concreto, no se demostró la relación laboral: no se desvirtúo la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado al no haberse acreditado el elemento de subordinación como indispensable, para demostrar la existencia de la relación labor.

La documental, contenida en los correos electrónicos y planillas, no probaron la exigencia de horario, ni la necesidad de permisos, o la subordinación, y ninguno de los testigos es preciso en demostrar la subordinación, adicionalmente, no eran conducentes, ni pertinentes. iii. Concluyó que no existe argumento válido, suficiente, determinante y veraz que demuestre que haya existido una vocación de exigencia de cumplimiento de horario, y que acrediten el carácter subordinado de la demandante, en la ejecución de los contratos de prestación de servicios.

Intervención del Ministerio Público 9. El representante del Ministerio Público ante el Consejo de Estado, no emitió concepto. Trámite procesal 10. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 18 de agosto de 2015, admitió la demanda contra el Instituto Colombiano Agropecuario. El 11 de octubre de 2016, realizó la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, agotó las fases de los numerales 5º al 10 ibídem.

Advirtió que no se propusieron excepciones previas, ni se avizora alguna para resolver en ese momento procesal. Fijó el litigio, en los siguientes términos: «Determinar si hay lugar a la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado y como consecuencia si la demandante tiene derecho a: (i)Que se declare que entre la demandada y el demandante se configuró una relación laboral; y (ii)al reconocimiento y pago de prestaciones sociales tomando como base los honorarios contractuales, y de los aportes a las entidades de seguridad social, de conformidad con la normativa reguladora de la materia y los hechos debidamente probados».

Asimismo, decretó práctica de pruebas, entre estas, testimonial y documental. 11. El 18 de noviembre 2016 y 20 de enero de 2017, efectúo la audiencia de que trata el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, practicó pruebas, entre estas, testimoniales y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito y al Ministerio Público para conceptuar.

Mediante fallo del 25 de mayo de 2017, decidió el fondo del asunto. El 15 de agosto de 2017, concedió el recurso de apelación. 12. En segunda instancia, el Consejo de Estado, por auto del 30 de noviembre de 2017, admitió el recurso de apelación. Mediante auto del 27 de febrero de 2017, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y puso el expediente a disposición del Ministerio Público para conceptuar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 13. De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 25 de Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos; razón por la cual la Sala ocupa su atención en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Presentación del caso y problema jurídico 14. El acervo probatorio obrante en el proceso, da cuenta que la señora Paula Andrea Castañeda García, prestó servicios profesionales de médico veterinario al Instituto Colombiano Agropecuario-ICA-, por medio de contratos de prestación de servicios, suscritos con el referido instituto, acumulando 6años, 3 meses, 24 días, con interrupciones inferiores a 30 días hábiles, entre uno y otro, salvo entre tercero y cuarto que abarcó 52días hábiles.

El último contrato finiquitó el 30 de diciembre de 2013. Reclamó las prestaciones sociales el 23 de abril de 2014. El Instituto Colombiano Agropecuario-ICA-, mediante oficio 20142105613 del 20 de mayo de 2014; negó la solicitud, argumentando que la vinculación que se dio, no fue laboral, sino contratos de prestación de servicios regidos por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no generador de prestaciones sociales. 15.La señora Paula Andrea Castañeda García, por medio de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo contentivo en el oficio 20142105613 del 20 de mayo de 2014, y adujo, en síntesis, que el acto administrativo demandado infringió principios constitucionales como el de primacía de la realidad sobre las formalidades; al desvirtuarse los contratos de prestación de servicios y surgir en su lugar una «relación laboral de derecho público».

El Instituto Colombiano Agropecuario, arguyó que el vínculo que existió entre el ICA y la señora Paula Andrea Castañeda, fue en virtud de contrato de prestación de servicios, regido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1990, con interrupciones. Y la exigencia de horario, no aparea, per se subordinación. 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 25 de mayo de 2017, negó las pretensiones con el argumento central que, no se probó que, durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, se hubiere desdibujado la autonomía con la que contaba la demandante.

No se acreditó la subordinación elemento de la relación laboral. 17. La parte demandante, apeló la sentencia del 25 de mayo de 2017. Argumentó que, la sentencia apelada no apreció en conjunto las pruebas testimoniales, y documentales obrantes en el proceso y las labores realizadas por la demandante-apelante son propias del objeto y misión del Instituto Colombiano Agropecuario, y de empleos de planta.

La parte demandada, arguyó que, en el caso concreto, no se demostró la relación laboral. No existe argumento válido, suficiente, determinante y veraz que demuestre que haya existido una vocación de exigencia de cumplimiento de horario, y que acrediten el carácter subordinado de la demandante, en la ejecución de los contratos de prestación de servicios.

El Representante del Ministerio Público, guardó silencio. 18. De manera que, los problemas jurídicos por resolver se contraen a establecer: ¿sí debe revocarse la sentencia apelada?. Para resolver el planteamiento se establecerá: ¿sí la sentencia apelada hizo o no un riguroso análisis del acervo probatorio y de la situación fáctica?.¿sí existe mérito suficiente para declarar o no la existencia de la relación laboral entre el Instituto Colombiano Agropecuario y la señora Paula Andrea Castañeda García? 19.

Para efectos de lo anterior la Sala abordará de manera sucinta, los siguientes tópicos: i. Naturaleza jurídica, objeto social del demandado. Breves connotaciones ii. Planta de personal instituciones de la Rama Ejecutiva para la Prosperidad Social. Breves connotaciones. iii. Del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA- iv. Contrato de trabajo- Características v. Contratos de prestación de servicios, de apoyo a la gestión. vi.

Principio de la realidad sobre las formalidades. vii Lineamientos jurisprudenciales para efectos del restablecimiento del derecho en el contrato realidad viii Caso concreto. Hechos probados. ix. conclusiones. x. Decisión. 20.La Sala anticipa que el ordenamiento jurídico colombiano, consagra el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades, al socaire del cual implica la garantía de los derechos de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado[5].

También la regla legal y jurisprudencial que prohíbe suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones que tienen carácter misional o permanente de una entidad. En el sub examine se revocará la sentencia apelada, y se accederá a las pretensiones de la demanda, por las razones que se esbozarán en los apartados siguientes.

Solución a los problemas jurídicos Naturaleza jurídica, objeto del demandado. Breves connotaciones 21.Mediante el Decreto 1562 de 1962, el Gobierno Nacional creó el Instituto Nacional Agropecuario-ICA. y de conformidad con los Decretos 4765 de 2008, 3761 de 2009; 1071 de 2015[6], el ICA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Le fue asignado como objeto: «contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales y la investigación aplicada, con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas y asegurar las condiciones del comercio.

Las actividades de investigación y de transferencia de tecnología contempladas desde su creación, serán ejecutadas por el Instituto mediante la asociación con personas naturales o jurídicas.…Orientar la gestión de recursos de asistencia técnica y cooperación internacional en materia de sanidad agropecuaria…» 22 Asimismo, en las funciones Generales del ICA, le corresponde: «coordinar las acciones relacionadas con las campañas de prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades de importancia cuarentenaria o de interés económico nacional o local.» Y mediante la Ley 1255 de 2008, se declaró de interés social nacional y como prioridad sanitaria la creación de un programa que preserve el estado sanitario de país libre de Influenza Aviar[7], así como el control y erradicación de la enfermedad de Newcastle[8] en el territorio nacional.

Y le asignó función del ICA establecer las medidas de control necesarias para la atención de cualquier emergencia sanitaria. 23. Las normas en comento, en la estructura interna del Instituto Nacional Agropecuario, prevén, la dependencia denomina la Subgerencia de Protección Animal-Dirección Técnica de Sanidad Animal, con funciones tales como:«3.

Formular, ejecutar y supervisar las estrategias para el desarrollo de los programas y campañas de control de enfermedades, sea por especie o por tipo de enfermedad, así como las estrategias para el desarrollo de acciones conjuntas con el sector privado y otras autoridades. … 14. Proporcionar apoyo técnico a la Subgerencia de Protección Animal en los procesos sancionatorios en segunda instancia, en materia de sanidad animal. …» Planta de personal-instituciones de la Rama Ejecutiva del orden nacional -breves connotaciones 24.

De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 25. El Decreto 2489 de 2006, establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva y demás organismos y entidades públicas del orden nacional, entre estos, empleos del nivel asesor y profesional. |Nivel |Empleo | |Asesor |1020 |01 a 16 |Asesor | |Profesional |2028 |12 a 24 |Profesional | | | | |especializado | | |2044 |01 a11 |Profesional | | | | |universitario | 26.El Decreto-Ley 770 de 2005, establece el sistema funciones y requisitos generales de los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional a que se refiere la Ley 909 de 2004.

En el artículo 4º identifica la naturaleza general de las funciones, de los empleos agrupados en niveles jerárquicos, entre estos, asesor y profesional, así; «Artículo 4º. Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:.2 Nivel Asesor.

Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional. 4.3 Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales. » Del instituto Colombiano Agropecuario. 27.El Decreto 4766 del 18 de diciembre de 2008, por el cual se aprueba la modificación de la planta de personal del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, incluye empleos, tales como: |Nombre del empleo|nivel |Código |Grado |Número de | | | | | |empleos | |Asesor |Asesor |1020 |12 |2 | | | | |14 |2 | | |Profesiona|2028 |24 |25 | |Profesional |l | | | | | |Especializ| | | | | |ado | | | | | | | |23 |10 | | | | |22 |49 | | | | |21 |12 | | | | |20 |55 | | | | |19 |16 | | | | |18 |115 | | | | |17 |3 | | | | |16 |112 | | | | |15 |82 | | | | |14 |93 | | | | |13 |38 | | |Profesiona|2044 |11 |79 | | |l | | | | | |universita| | | | | |rio | | | | | | | |9 |45 | | | | |8 |5 | | | | |7 |13 | 28.Mediante la resolución 004216 del 22 de diciembre de 2008[9], consultable en el sitio web del Instituto ICA[10], la administración adoptó «el Manual Específico y Competencias Laborales de los Empleos del Instituto Colombiano Agropecuario»; al empleo de profesional universitario de la Subgerencia de Protección Animal-, le asignó como jefe inmediato «quien ejerza la supervisión directa.».

Le fijó como propósito principal: «participar en la formulación, diseño, organización, ejecución y control de los planes y programas de la subgerencia de protección animal, en armonía con las políticas institucionales y en cumplimiento de las funciones del Instituto Colombiano Agropecuario.». Le asignó funciones, tales como: «6 asistir a juntas, consejos, comités, y reuniones, en los cuales sea asignada y autorizada su participación, o intervención, de acuerdo con las orientaciones impartidas por el jefe inmediato.».

También, las siguientes: «[…] 6. Coordinar y realizar estudios e investigaciones tendientes al logro de los objetivos, planes y programas de la entidad y preparar los informes respectivos de acuerdo con las orientaciones recibidas. 7. Estudiar, evaluar y emitir conceptos y aportar los elementos de juicio para el establecimiento de los esquemas y lineamientos por los cuales debe regirse la gestión institucional del instituto Colombiano Agropecuario, con miras a que se ajusten a los objetivos de la entidad y a las normas legales dentro del área de su desempeño. 8.

Preparar y presentar informes 9. Las demás funciones asignadas por la autoridad competente de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo.» 29. Así las cosas, se evidencia que la demandada, ostenta el carácter de Establecimiento Público[11] del orden nacional- nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva. En su planta de personal cuenta con empleos del nivel profesional, con jefe inmediato, y entre, funciones del empleo, le asigna: Coordinar y realizar estudios e investigaciones, de los planes y programas de la entidad y preparar los informes respectivos de acuerdo con las orientaciones recibidas Contrato de trabajo: Características. 30.

En el ordenamiento jurídico colombiano, existen esencialmente, tres formas para prestar servicios personales a una entidad pública. La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, que ha sido considerada como una relación de carácter independiente, de naturaleza contractual. [artículos 122 y ss y 125 C.P., Decreto Ley 2400-68, Ley 909-04;

Decreto 1083-15] 31. Los artículos 2º del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6ª de 1945, 23 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990, y 2.2.30.2.2, del Decreto Compilatorio 1083 de 2015, tipifican los elementos esenciales del contrato de trabajo, a saber: i. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo. ii.

La dependencia del trabajador respecto del empleador, que otorga a éste la facultad de imponerle un reglamento, darle órdenes y vigilar su cumplimiento, la cual debe ser prolongada, y no instantánea ni simplemente ocasional. iii. El salario como retribución del servicio. 32.La Corte Constitucional, ha entendido la subordinación, como «el acatamiento y sometimiento a órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia para impartirlas», encontrándose entre otras, (i) las relaciones derivadas de un contrato de trabajo;

(ii) las relaciones entre estudiantes y directivas del plantel educativo; (iii) las relaciones de patria potestad originadas entre los hijos menores y los incapaces respecto de los padres, o (iv) las relaciones entre los residentes de un conjunto residencial y las juntas administradoras de los mismos[12]. Del contrato de prestación de servicios, de apoyo a la gestión 33.

La Corte Constitucional ha enseñado, que los contratos de la administración pública no constituyen por sí mismos una finalidad, sino que representan un medio para «“ la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz ”» 34. El artículo 81 del Decreto 1510 de 2013,[13] reproducido en los artículos 2.2.1.2.1.4.9. y 2.2.1.2.1.4.1.del Decreto 1082 de 2015[14], prevé una clasificación de «Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.».

El inciso segundo estipula: «Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.» 35. El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719), diferenció la modalidad de contratos de prestación de servicios ínsitos en el artículo 81 de 1510 de 2013, entre estos, los contratos de prestación de servicios profesionales, del contrato de simple apoyo a la gestión. En efecto señalo: «…d) El contrato propiamente dicho de prestación de servicios profesionales. 100.-…En suma, lo característico es el despliegue de actividades que demandan la aprehensión de competencias y habilidades propias de la formación profesional o especializada de la persona natural o jurídica, de manera que se trata de un saber intelectivo cualificado. … e) El contrato de prestación de servicios de simple apoyo a la gestión. 102.- Por otra parte, con estos mismos fundamentos se entiende entonces por contratos de “apoyo a la gestión” todos aquellos otros contratos de “prestación de servicios” que, compartiendo la misma conceptualización anterior, esto es, el desempeño de actividades identificables e intangibles, el legislador permite que sean celebrados por las entidades estatales pero cuya ejecución no requiere, en manera alguna, de acuerdo con las necesidades de la administración (previamente definidas en los procesos de planeación de la Entidad), de la presencia de personas profesionales o con conocimientos especializados, sean estas naturales o jurídicas. 103.- Se trata entonces de los demás contratos de prestación de servicios, caracterizados por no ser profesionales o especializados, permitidos por el artículo 32 No 3º de la Ley 80 de 1993, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento o soporte y de carácter, entre otros, técnico, operacional, logístico, etc, según el caso, que tienda a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa[89]o funcionamiento de la correspondiente entidad, pero sin que sean necesarios o esenciales los conocimientos profesionales o especializados para su ejecución, los cuales, como se ha advertido, se reservan exclusivamente para el “contrato de prestación de servicios profesionales”, y no para éstos de simple “apoyo a la gestión”. 104.- De esta forma el concepto de “apoyo a la gestión” entraña un claro apoyo a la actividad de las entidades estatales que debe entenderse de conformidad con la sistemática expuesta a propósito del contrato de prestación de servicios y que de manera restrictiva tiene relación con la administración o el funcionamiento de la entidad estatal correspondiente, conforme a las prédicas y exigencias del artículo 32 No 3º de la Ley 80 de 1993, tal como claramente lo ha decantado los precedentes de la sección tercera del Consejo de Estado. … 105.- El precedente de la Corporación determina que los contratos de apoyo a la gestión “…se enmarcan dentro de la definición genérica prevista en el ordinal 3º del artículo 32, por cuya virtud son contratos de este tipo "los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad," los cuales, "sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados…"[90] 106.- Por lo que resultaría imposible admitir o entender cualquier objeto referido al “apoyo a la gestión “que no se enmarque en las exigencias de esa disposición legal enunciada, que por lo demás, sobra advertirlo, constituye un componente básico de la sistemática de la contratación estatal colombiana.

Se reitera, entonces, por parte de la Sala que la motivación para la suscripción de este tipo específico de contrato dependerá de la motivación que surja en torno a las necesidades que la Administración Pública encuentra pertinente satisfacer, de conformidad con la planeación efectuada por la Entidad. … 129.- En conclusión, obsérvese que los contratos de prestación de servicios de simple “apoyo a la gestión “conforme se deduce del análisis de la Ley de contratación pública, son todos los demás contratos de prestación de servicios permitidos por el artículo 32 No. 3 de la Ley 80 de 1993 que no correspondan a los profesionales, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento, o soporte, de lo cual se puede deducir que caben tanto actividades con énfasis en lo intelectual, como también algunas otras caracterizadas por la acción material del contratista, en donde no es que el contratista no realice actividades de carácter intelectual (pues éstas son intrínsecas al ser humano), sino que lo predominante es el actuar como ejecutor, con el propósito y finalidad de satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento de la misma, por personas no profesionales y que no implican el ejercicio de funciones públicas administrativas, como ya se explicó en párrafos anteriores. 135.- En suma, las consideraciones centrales de esta providencia, en torno a las notas características… |Tipo contractual |Especies contractuales y | | |características. | |Contrato de prestación de |Contrato de prestación de | |servicios. |servicios profesionales. | |Definición legal.

La Ley 80 de 1993-Estatuto contentivo de reglas y principios que rigen los contratos estatales, establece: «ARTICULO

32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: … 3.

Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales o jurídicas cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

Estos contratos no generan en ningún caso relación laboral ni prestaciones sociales. Los contratos a que se refiere este ordinal, se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Parágrafo 1. A los contratos de consultoría, de prestación de servicios o de asesoría de cualquier clase, deberá anexarse certificación expedida por el jefe de la entidad, acerca de la inexistencia de personal de planta para desarrollar las actividades que se pretendan contratar.» 37.

Mediante sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de apartes en esa oportunidad demandados del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y sentó límites que caracterizan al contrato de prestación de servicios, a saber: i. El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados.

Por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. ii.La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. [de prestación de servicios]. iii.

La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. 38. La Corte Constitucional, en la sentencia SU448-16 consideró que «el contrato de prestación de servicios surge como tal sí garantiza la autonomía e independencia del contratista y adicionalmente cuando la planta de personal no es suficiente para cumplir los fines propios de la entidad; salvo cuando se requiera de conocimientos especializados.

De ahí que sin éstas características el contrato de prestación de servicios pierde su esencia y deja de ser (…)». En la sentencia T-388-20, adujo, que el contrato de prestación de servicios, no puede suscribirse para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración, se desnaturaliza cuando no se cumple con el objetivo de que tenga un límite temporal definitivo, sino que se prolonga por varios años, contrariando así las normas que indican que el contrato se debe desarrollar por el término estrictamente necesario o, en su defecto, crearse los empleos que suplan la necesidad permanente del cargo. 39.El Consejo de Estado, ha señalado que: i.El contrato de prestación de servicios se debe restringir a «aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual»[15] ii.

En la sentencia CE-SUJ2-005-16, adujo que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, y que el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[16]. 40.

La Corte Suprema de Justicia, ha enseñado: «…el elemento diferenciador entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios es la subordinación del trabajador respecto del empleador, que se ha definido como un poder de sujeción jurídica y material entre dos personas y que en el ámbito de una relación laboral se concreta en «la aptitud o facultad del empleador de dar órdenes o instrucciones al trabajador y de vigilar su cumplimiento en cualquier momento, durante la ejecución del contrato de trabajo y la obligación permanente del asalariado de obedecerlas y acatarlas cumplidamente (CSJ SL, 1 jul. 1994, rad. 6258). …el contrato de prestación de servicios se caracteriza por la independencia o autonomía que tiene el contratista para ejecutar la labor convenida con el contratante.

Esta característica, en principio, debe eximir a quien presta los servicios especializados de recibir órdenes para el desarrollo de las actividades contratadas. Sin embargo, la Corte también ha señalado que en este tipo de contratación no están prohibidas las instrucciones o directrices en la ejecución del servicio, pues «naturalmente al beneficiario de éstos le asiste el derecho de exigir el cumplimiento cabal de la obligación a cargo del prestador» (CSJ SL, 24 en. 2012, rad. 40121).

De modo que es totalmente factible que en función de una adecuada coordinación se puedan fijar horarios, solicitar informes e incluso establecer medidas de supervisión o vigilancia sobre esas mismas obligaciones. Sin embargo, dichas acciones no pueden en modo alguno desbordar su finalidad al punto de convertir tal coordinación en la subordinación propia del contrato de trabajo (CSJ SL2885-2019)… En ese sentido, la Corporación ha precisado que corresponde analizar las particularidades fácticas de cada caso a fin de establecer si están acreditados los elementos configurativos de la subordinación, y para ello es esencial el análisis de la naturaleza de la labor y el conjunto de circunstancias en que esta se desarrolla (CSJ SL, 22 jul. 2009, rad. 35201 y CSJ SL2885-2019)…»[17] [negrilla fuera del texto] 41.

De los anteriores elementos se advierte que el contrato de prestación de servicios, se encuentra previsto en la legislación, cuyo propósito se limita a labores ocasionales, accidentales y que exijan conocimientos especializados e independencia y autonomía técnica y científica del contratado, factible que se presente coordinación entre las partes contratantes; empero, se desvirtúa cuando la contratación por ese medio implica realización de labores que ostentan el carácter del permanentes o misionales de la entidad contratante, en sus instalaciones y dependencias, se prolonga en el tiempo; así la coordinación, se convierte en subordinación, por tanto, en estos casos, se oculta una relación laboral y debe aplicarse el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades.

Principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. 42. La Corte Constitucional ha recordado que el artículo 53 de la Constitución consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, del cual surge el concepto de contrato realidad y que: «Lo que en realidad debe tenerse en cuenta es la relación efectiva que existe entre trabajador y empleado, y no lo que se encuentre consignado en un contrato, pues lo escrito, puede en ocasiones resultar contrario a la realidad.

De esta manera, un contrato llamado de prestación de servicios, puede esconder una verdadera relación laboral.»[18] 43.Así, uno de los principios rectores del Derecho del Trabajo es el de la primacía de la realidad sobre las formalidades, plasmado en el artículo 53 de la Constitución Política; el cual se encuentra íntimamente ligado al principio de prevalencia del derecho sustancial –previsto en el artículo 228 ibídem.

La teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales. En esos eventos, en el contexto laboral, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo[19].

Lineamientos jurisprudenciales para efectos del restablecimiento del derecho en el contrato realidad. 44.La sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, del Consejo de Estado, sentó reglas de unificación en el contexto del contrato realidad, y en relación al restablecimiento del derecho derivado de la demostración de la existencia de una relación laboral.

Estipuló: i. A título de indemnización, corresponde el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales dejadas de percibir,[20]calculadas sobre los honorarios pactados y pese a que a que se pruebe la relación laboral, no implica que la persona obtenga la condición de empleado público. ii.quien pretende el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión. 45. La misma sentencia de unificación también advirtió, que en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores. 46. En la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021[21], y su aclaratoria de 11 de noviembre de 2021, en materia de: «Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud», entre las reglas jurisprudenciales sentadas, fijó la siguiente: i.«(ir) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.». ii.

Precisó que el término de 30 días hábiles, «no debe entenderse como ‘una camisa de fuerza’, que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino un marco de referencia para la Administración, el contratista y el Juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para éste último, que en cada caso concreto habrá que sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado»[22] 47.

Asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación, en el contexto del contrato realidad ha sentado las siguientes premisas: i.No es procedente la devolución de los aportes efectuados a salud y pensión, por cuanto «esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, motivo por el cual no es posible que se entreguen directamente al interesado, razón suficiente para no disponer el reembolso por los mencionados conceptos.»[23] ii.La sanción moratoria, por no consignación oportuna del auxilio, en esto casos no aplica por cuanto, la obligación surge, a partir de la ejecutoria de la sentencia que declara la existencia de un contrato realidad.

La misma consideración opera respecto a la indemnización moratoria regulada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo[24]. iii.Los impuestos y retención en la fuente, son el resultado de una carga impositiva del Estado, derivada de la Constitución y la Ley, ante el advenimiento del hecho generador. La jurisprudencia ha enseñado que: «no hay lugar a ordenar la devolución de los descuentos realizados al actor por concepto de retención en la fuente, pues si bien es cierto se desnaturalizó la vinculación de origen contractual, también lo es que la declaración de la existencia de dicha relación no implica per se la devolución de sumas de dinero que se generaron en virtud de la celebración contractual, pues la finalidad del restablecimiento del derecho es el reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta más no la devolución de sumas pagadas con ocasión de la celebración del contrato.»[25] 48.De manera que en el contexto del contrato realidad, la jurisprudencia ha fijado como regla para el restablecimiento del derecho, lo referente a los aportes pensionales, sin prescripción y a título de indemnización; el reconocimiento de las prestaciones sociales de orden legal que percibe un servidor de la misma categoría vinculada laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, y en proporción al periodo contratado. 49.

Respecto a las prestaciones sociales, ha aplicado el fenómeno de la prescripción, cuando la reclamación ocurre por fuera del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. Cuando se presentan interrupciones, ha establecido la regla y advertido que el juez debe efectuar la correspondiente ponderación para establecer la ocurrencia o no de la continuidad para efectos de la prescripción; observando los lineamientos de la sentencias de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, y SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021[26], y su aclaratoria de 11 de noviembre de 2021.

Caso concreto-Hechos probados. 50. Revisado el acervo probatorio obrante en el expediente se advierte que se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: i.La señora Paula Andrea Castañeda García, por medio de apoderado, el 23 de abril de 2014, solicitó al Instituto Colombiano Agropecuario-ICA: a) Declare la existencia de un contrato realidad o relación laboral en el periodo comprendido del 18 de septiembre de 2007 al 30 de diciembre de 2013; b) le reconozca y cancele los valores correspondientes a cesantías, primas, primas de vacaciones, aportes a corveica, seguridad social, y demás prestaciones sociales a que haya lugar durante el tiempo que «me desempeñé como supuesta contratista» «realizando diagnóstico de pruebas de aislamiento viral de los virus de las enfermedades endémicas, aviares, realizar y hacer seguimiento de las pruebas de índice…» ii.

El Instituto Colombiano Agropecuario; mediante oficio 20142105613 del 20 de mayo de 2014; negó la solicitud laboral elevada por la señora Paula Andrea Castañeda García, argumentando la vinculación que se dio, no fue laboral, sino contratos de prestación de servicios regidos por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que no dan lugar al reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales o cualquier otro emolumento. iii.Militan en el expediente, certificación expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario-Coordinación Grupo de Gestión Contractual y copia de contratos de prestación de servicios, suscritos entre la referida entidad y la señora Paula Andrea Castañeda García. Con esa información la Sala elabora el siguiente esquema.

Ley 1150 de 2007;[28] Decretos 4828 de 2008[29];111 de 1996; 4836 de 2011; 2170 de 2002; 931 de 2009; Directiva Presidencial 10.Se pactaron cláusulas tales como: «[…] CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO…CLÁSULA SEGUNDA.OBLIGACIONES DE EL CONTRATISTA. En desarrollo de del objeto del contrato, el CONTRATISTA se obliga con esta entidad a realizar las siguientes actividades.1) Aplicar todos los conocimiento e idoneidad durante el desarrollo del objeto contractual. 2)…3).

Realizar los informes y sustentos de las cartas de entendimiento de los convenios de cooperación técnica en el tema aviar firmados por el Instituto con terceros. 4)…7)Realizar jornadas de actualización …8) participar en las reuniones programadas entre el ICA Y Las Agremiaciones o Ministerios...11) realizar las demás actividades que le asigne el supervisor del contrato relacionadas con el objeto del mismo 12)…13)afiliarse … sistema de seguridad social. 12 CLÁSUSLA TERCERA…CLÁUSULA SÉPTIMA-.SUPERVISIÓN: El ICA ejercerá la supervisión del presente contrato por intermedio de la Directora Técnica de Sanidad Animal o quien haga sus veces, quien velará por los intereses del ICA y porque el contrato se cumpla en todo, de acuerdo con las estipulaciones contractuales…CLÁSULA OCTAVO…CLÁUSULA DÉCIMA NOVENA.

RELACIÓN LABORAL; Las partes contratantes dejan expresa constancia de que el presente contrato por su naturaleza jurídica no genera vínculo laboral alguno con el contratista, ni el pago de prestaciones sociales, ni ningún tipo de emolumentos distintos al valor acordado en la cláusula quinta del mismo. CLÁUSULA VIGÉSIMA …[…]» De las demás pruebas obrantes en el expediente, entre estas, certificaciones expedidas por Gerente General del ICA, en los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013, se advierte que se adujo como fundamento de hecho de los contratos que: dentro de la planta de personal del instituto no se cuenta con personal suficiente y que es requerido en la sede de Oficinas Nacionales en la Dirección Técnica de Sanidad Animal, para desarrollar las siguientes actividades en el Grupo Diagnóstico Veterinario. «1. …2.Apoyar en la coordinación de las actividades con los responsables departamentales del proyecto aviar, con base en los proyectos de vigilancia, control, y erradicación de Enfermedad de Newcastle[30], influenza aviar[31] y salmonelosis[32]. 3…9.

Apoyar técnicamente a la Subgerencia de Protección Animal en los procesos sancionatorios instancia impuestos a los infractores de la norma aviar. 10…12.Apoyar la implementación del programa de compartimento libre de Newcastle. 13. …»;. Teniendo lo anterior y el esquema elaborado por la Sala, desde ya, advierte que, entre el Instituto Colombiano Agropecuario y la señora Paula Andrea Castañeda García, existieron siete contratos de prestación de servicios, acumulando 6 años, 3 meses y 24 días, lapso en el cual, se presentaron interrupciones inferiores a 30 días hábiles, entre uno y otro, salvo en entre tercero y cuarto que abarcó 52, con todo, atendiendo la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021[33] y efectuar la respectiva ponderación, la interpretación integral de la situación fáctica, los motivos que indujeron a la contratación y la actividad contratada, la Sala advierte, «tiempo de interrupción razonable», ánimo de permanencia en el servicio, en consecuencia, una única unidad negocial, continua.

Adicionalmente, la reclamación administrativa se elevó oportunamente; habida cuenta que el último contrato finiquito el 30 de diciembre de 2013 y peticionó el 23 de abril de 2014. iv. Obran documentos contentivos de correos electrónicos de 2009, enviados por la señora Paula Castañeda García, en calidad de Líder Nacional del Proyecto Aviar, Instituto Nacional Agropecuario-ICA, y dirigido a diferentes personas de Grupo Aviares, subgerencia de protección y registro pecuario ICA, gerencias seccionales; cruzando comunicación e información en diferentes temas, entre estos, «reuniones grupo Aviares», Newcastle, influenza aviar, incubación Macpollo, Granja de pollo Bucanero, «actualizar sigob» caso Pronasa, presupuesto CONPES.

Manual Bioseguridad, presupuesto aviar 2010 seccionales. v. Reposan los siguientes documentos: a) reporte de actividades 2007, 2008 suscritos por Paula Andrea Castañeda García-contratista; y Mariluz Villamizar-Supervisor; y de los años 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 suscritos por Paula Andrea Castañeda García-contratista y Miryam Luz Gallego Alarcon- Supervisor-Directora Técnica de Sanidad Animal.-ICA- b) correos electrónicos de 2010, 2011,[04-01-11; 12-01-11] enviados por Control Zoosanitario-ICA- a la señora Paula Andrea Castañeda, entre otras personas, solicitando, estudios previos, informe sobre el avance de las «acciones correctivas definidas para los hallazgos de nuestras subgerencias…» Asimismo, correos electrónicos de 13 y 14 de enero de 2011, de Paula Andrea Castañeda, dirigidos a Control Zoosanitarias, que indica «…por favor discúlpeme la demora en el envío de estos documentos, pero ustedes entenderán que me encuentro sin contrato y hasta ayer me habilitaron nuevamente el usuario del computador» «adjunto el cuadro según sus indicaciones para su revisión» «…adjunto el formato con los avances en los hallazgos del proyecto aviar» c) correo electrónico del 23 de junio de 2011 enviado por Paula Andrea Castañeda a control zoosanitario, solicitando permiso para «ausentarse de mi lugar de trabajo el día viernes 25 de junio».

Asimismo, obra correo electrónico de la misma fecha de Myriam Luz Gallego Alarcón-Directora Técnica Sanidad Animal, Control Zoosanitario-ICA- que autoriza el permiso solicitado por la señora Castañeda; en los siguientes términos «Hola Paola, No hay problema. Le encargo, sí que tenga disponible el celular por si se presenta alguna situación urgente.

Saludos». d) correo electrónico de 9 de diciembre de 2012, de Control Zoosanitario y dirigido a Paula Andrea Castañeda García. Asunto permiso laboral e indica: «Paula por favor me confirma cuando es su viaje y a quien está proponiendo se encargue de los programas aviares durante su ausencia? Por otra parte, …Qué pasó en la vista a Avicol, usted…».

Asimismo, correo de 11 de diciembre de 2012 enviado por Paola Andrea Castañeda García a Control Zoosanitario, informado «…doctora Myriam Luz, disculpe por no haber contestado su correo el día de ayer pero me encontraba viajando a Buenos Aires, por eso, el motivo de mi solicitud de permiso, pues de mi propia cuenta y costo anticipé el viaje un día, … en cuanto a la visita a Avicol, estoy preparando el informe para presentarlo a usted…» f) Oficio del 17 de mayo de 2011, suscrito por Myriam Luz Gallego Alarcón- Directora Técnica Sanidad Animal-Control Zoosanitario y dirigido diez personas, entre ellas, a Paula Andrea Castañeda García, impartiendo directrices, sobre el horario laboral, en los siguientes términos: «En consideración a los permanentes llamados de atención de la Subgerencia, nuevamente les solicito tener en cuenta cumplimiento de horario del horario establecido por el instituto, es decir de lunes a viernes de 8:00 AM a 5:00PM, con una hora de almuerzo Asimismo, les recuerdo que para certificar el tiempo de ausencia durante estos horarios, es necesario relacionar en la hoja diseñada para este fin (que maneja Patricia), el registro de las reuniones o asuntos que obligan su ausencia (definiendo hora, lugar y nombre de la reunión o razón de la ausencia) con su respectiva firma.

En los casos que en que la ausencia obedece a asuntos personales, la autorización debe solicitarse directamente a esta Dirección Técnica. Por otra parte, les recuerdo que el horario de almuerzo es de una sola hora diaria por lo que les solicito organizarse en dos grupos para definir que la mitad de ustedes estén en hora de almuerzo de 12:00 a 1:00PM y la otra mitad de grupo de 1:00 a 2:00PM.

Agradezco…» g) «Planilla de asistencia», expedido por la Subgerencia de Protección Animal –Dirección Técnica de Sanidad Animal, que registra actividades de servidores del ICA, entre ellos, de la señora Paula Andrea Castañeda, tales como: |Fecha |Actividad –lugar |Hora | |03-04-13 |«CNDV-Reunión DrMosos» |3:40 | |04-04-13 |«DND-reunión |8:00 a 12:00 | |15-04-13 |«CEISA |7:00 a 10:00 | | |atención-ciudadano» | | |17-04-13 |FENAVI- comité |12:30 | |22-04-13 |«LNDV-curso» |7.00 a 10:00 | |23-04-13 |«LNDV-curso» |7.00 a 10:00 | |29-04-13 |«Personal-colegio hijo»|8:00 a 9:30 | |02-05-13 |« LNDV reunión» |8:00 a12:00 | h) Documento formato ICA-«acta de inventario físico»-Instituto Colombiano Agropecuario-ICA- oficinas Nacionales, en el que figura como responsable y bienes al servicio de la señora Paula Andrea Castañeda García, los siguientes «COMPUTADOR COMPAG PRO6005 6005HP AMD PHENON;

COMPUTADOR PORTATIL HP PROBOOK 4410s; TABLET SANSUNG GALAXY TAB2 1, FUNDA 1 MICRO 32 GB» i) Memorandos internos de 2009 a 2013, expedidos por la Subgerencia de Protección Animal y por Directora Técnica de Sanidad del Inca, dirigidos especialmente a los directores seccionales del ICA, entre estos, el 280 del 27 de octubre de 2009, requiriendo la asistencia a comités para el control de la enfermedad Newcastle, y solicitando informar la asistencia a la líder aviar nacional. i).Formato-Acta de 30 de diciembre de 2013, de entrega puesto de trabajo- ICA-que hizo la señora Paula Andrea Castañeda García al ICA y entre los datos consignados, en el acta, se registró «DATOS GENERALES DEL FUNCIONARIO A RETIRARSE.

NOMBRE: PAULA ANDREA CASTAÑEDA GARCIA. CARGO CONTRATISTA LIDER AVIAR NACIONAL. CÉDULA…DEPENDENCIA DIRECCIÓN TÉCNICA DE SANIDAD ANIMAL. SUPERIOR INMEDIATO: MIRYAM LUZ GALLEGO ALARCON. CARGO. DIRECTORA TÉCNICA DE SANIDAD ANIMAL. DATOS GENERALES DEL FUNCIONARIO QUE LO REEMPLAZA.NOMBRE ELVIRA MAGNOLIA ESPINOSA. CARGO PROFESIONAL UNIVERSITARIO CÉDULA…DEPENDENCIA DIRECCIÓN TÉCNICA DE SANIDAD ANIMAL.

Obliga a asistir, «si | | |estaba en el ICA». Control de | | |horario no, pero sí de asistencia | | |reuniones externas. Horario del | | |personal de planta «de 8 a 5» | Conclusión. 51. De los parámetros descritos en los apartados anteriores de esta providencia y su análisis integral con el acervo probatorio obrantes en el expediente; le permiten a la Sala concluir, contrario a lo arribado por el A-quo, que existe mérito para declarar la existencia de una relación laboral entre el demandante-apelante y la entidad demandada, habida cuenta que: i. De las pruebas obrantes en expediente, se evidencia los elementos propios de la relación laboral, a saber: a) la prestación personal del servicio a cargo de la señora Paula Andrea Castañeda García, b) la retribución del servicio c) la dependencia o subordinación. Si bien, ésta [la subordinación], se puso en tela de juicio, sin embargo, en el caso concreto, todos los testimonios coinciden en afirmar que la señora Paula Andrea Castañeda García recibía órdenes y directrices de la Subgerencia de Protección Animal y de la Directora de Sanidad Animal-Supervisora del contrato.

Asimismo, los testimonios de María del Rocío Espejo, Vivas, José Luís Rojas Reyes, Leonarda Heladia Reyes Badillo, afirmaron categóricamente que «ella mantenía de 8 a 5» «en el laboratorio se cumple horario y más extendido que los de planta, por la labor» «la veía en horario como de planta». También de la prueba documental, entre esta, la denominada Oficio del 17 de mayo de 2011, suscrito por Directora Técnica Sanidad Animal, «Planilla de asistencia», y correos electrónicos remitidos por la señora Castaño García solicitando permiso para ausentarse del trabajo; pese a que la declarante Myriam Luz Gallego Alarcón, le resta el carácter y objetivo, esta Sala evidencia, que mediante esos documentos en realidad de verdad, la demandada por medio de la dirección mencionada [Dirección Técnica de Sanidad Animal] impartió instrucciones a los servidores de la dependencia, sin acepción de persona y con la finalidad de la exigencia y control de horario laboral. ii.

Y si bien, las labores contratadas, en este caso, profesional [médico veterinario], corresponde empleos que implica saber intelectivo propio de la formación profesional; la ejecución y aplicación del mismo, en la materialización de los contratos de prestación de servicios, per se, no implicó autonomía, sino que existió fijación de actividades y control de las realizadas e incluso asignación de equipo de trabajo.

Tanto es, así que tal como se refleja de la relación de pruebas descritas en el apartado anterior de esta providencia, la señora Castañeda García, recibía instrucciones de supervisión, administrativas, de directivos del ICA, y debía rendir informe de actividades realizadas. iii. Sumado a lo anterior, los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Instituto Colombiano Agropecuario y la señora Paula Andrea Castañeda García, configura una verdadera relación laboral, un contrato realidad, toda vez que se contrató para funciones o actividades que tienen carácter permanente y misionales del ICA, las funciones propias de empleos de planta, de nivel profesional.

Adicionalmente, se prolongaron en el tiempo, no obstante, las interrupciones razonables que se presentaron, como quedó en evidencia en los apartados anteriores. Ciertamente, las labores contratadas, en este caso, servicios profesionales de médico veterinario, corresponden a funciones misionales, y permanentes del Instituto Colombiano Agropecuario y de empleo de planta, de conformidad el Manual Específico y Competencias Laborales de los Empleos Instituto.

Adicionalmente, el contrato realidad se presentó, pues tanto la legislación como la jurisprudencia han sentado la tesis de la improcedente de la designación de personal por mecanismo de contrato de prestación de servicios, para actividades que tengan carácter de permanentes y misionales de la administración pública. Luego en el sub examine y ante lo anterior, la excepcionalidad, la independencia y autonomía quedan abiertamente desvirtuadas, se desdibuja el contrato de prestación de servicios, la coordinación propia de un contrato de éste [prestación de servicios] se desnaturalizó y se tornó en subordinación. Entonces habrá que revocarse la sentencia apelada iv.Finalmente, como se esbozó en precedencia, entre los contratos suscritos entre el Instituto Colombiano y la señora Paula Andrea Castañeda García, se advirtió, una única unidad negocial, continua.

Adicionalmente, la reclamación administrativa se elevó oportunamente. 52. Así las cosas, existe mérito para acoger los argumentos del apelante y revocar la sentencia apelada. III.DECISIÓN 53. De acuerdo con las razones que anteceden, la Sala revocará la sentencia apelada, en su lugar habrá declararse la existencia de relación de carácter laboral, entre el Instituto Colombiano Agrario y la señora Paula Andrea Castañeda García, en los periodos contratados comprendidos del 18 de septiembre de 2007 a 30 de diciembre de 2013.

Asimismo, se declarará la nulidad del acto administrativo demandado. Como consecuencia de lo anterior, el instituto demandado deberá: i. reconocer y pagar y sin prescripción, a la señora Paula Castañeda García, el equivalente a las prestaciones sociales de orden legal que percibía un servidor de la misma categoría [profesional] vinculada laboralmente a la planta de la entidad, liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia de aquel, [cargo equivalente] en proporción al periodo comprendido del 18 de septiembre de 2007 a 30 de diciembre de 2013. ii.

Tomar mes a mes el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante-apelante, con fundamento el salario legalmente sufragado a empleo de planta [profesional], en el periodo comprendido del 18 de septiembre de 2007 a 30 de diciembre de 2013, o los honorarios pactados, conforme lo anotado en precedencia, en cada uno de los periodos contratados, en caso de inexistencia de aquel [empleo similar de planta] y sí existe diferencia entre los aportes realizados por el contratista y los que efectivamente debió cumplir, cotizar al respectivo fondo de pensiones el valor faltante de aportes a pensión en el porcentaje que le incumbía como empleador.

Por su parte, el demandante-apelantes acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos vínculos contractuales y si no las hubiese hecho o se verificara diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador, según lo analizado en los acápites pertinentes de la sentencia de Unificación. iii.

Actualizar las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R=RH índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). 54.

No se condenará en costas, habida cuenta que la jurisprudencia[34] ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

Así en el caso concreto, atendiendo los criterios definidos por la jurisprudencia, no hay evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, ni uso desmesurado del derecho de defensa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 25 de mayo de 2017, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone:

SEGUNDO. DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 20142105613 del 20 de mayo de 2014, por medio del cual el Instituto Colombiano Agropecuario-ICA-negó la solicitud laboral elevada por la señora, Paula Andrea Castañeda García.

TERCERO. DECLÁRASE la existencia de una relación de carácter laboral entre el Instituto Colombiano Agropecuario y la señora Paula Andrea Castañeda García, en el periodo comprendido del 18 de septiembre de 2007 a 30 de diciembre de 2013.

CUARTO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA al Instituto Colombiano Agropecuario- ICA- a: i. RECONOCER, PAGAR y SIN PRESCRIPCIÓN, a la señora Paula Andrea Castañeda García, con C.C.52.264.205 las prestaciones sociales de orden legal que devengadas un servidor de la misma categoría [profesional universitario] vinculado laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, en proporción al periodo contratado en el lapso comprendido del 18 de septiembre de 2007 a 30 de diciembre de 2013. ii.

COTIZAR las diferencias entre los aportes realizados, si los hubiere, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia, por los periodos contratados desde el 18 de septiembre de 2007 a 30 de diciembre de 2013. iii. ACTUALIZAR los valores resultantes, siguiendo el procedimiento indicado en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. El Instituto Colombiano Agropecuario, deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

SEXTO: Sin costas procesales.

SÉPTIMO. TÉNGASE como apoderado del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA, al abogado Juan Fernando Rosa Ortiz, con C.C. 1.050.555.946 y T.P. 242.432 del C.S.J., en los términos y para los fines del poder conferido y visible en el folio 579 del expediente.

OCTAVO. Por la secretaría de la sección segunda de la Corporación devuélvase el expediente al tribunal de origen y déjense las constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Acuerdo 2 de 2009. Consejo Directivo ICA. Artículo 3°. Naturaleza jurídica. El Instituto Colombiano Agropecuario ICA, creado y organizado conforme al Decreto 1562 de 1962, es un Establecimiento Público del Orden Nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. [2] Ley 1437 de 2011-empezó a regir a partir del 2 de julio de 2012- artículo 308. [3]Cobro de lo no debido, carencia del derecho reclamado, «otras excepciones» que se encuentre probada.. [4] Radicado 17001-23-31-000-1999-0039-01- IJ0039 de 2003 [5] Artículo 53 C.P.SU 448-16 [6]Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

Artículo 2.13.1.2.1. y ss [7] El virus de la influenza aviar es un miembro de la familia Orthomyxoviridae y del género Influenzavirus. Este virus tiene 3 serotipos (A, B y C) y varios subtipos; los de importancia aviar son los de serotipo A pertenecientes a los subtipos H5 o H7. https://www.ica.gov.co/areas/pecuaria/influenza-aviar [8] «infección de las aves de corral causada por virus de la enfermedad de Newcastle, es un virus perteneciente a la familia: paramixovirus aviar de serotipo 1 (PMVA-1)» https://www.ica.gov.co/areas/pecuaria/servicios/enfermedades- animales/newcastle-1.aspx [9] Resolución No. 000712 del 9 de Marzo de 2015 https://www.ica.gov.co/meritocracia/evaluacion-de-desempeno [10]https://www.ica.gov.co [11] Ley 489 de 1998.«Artículo 38.Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional.

La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:… 2. Del Sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos públicos; b)…» [12] Sentencia T-188/17 [13] por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública. [14] Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional [15] Radicación número: 47001-23-33-000-2012-00016-01(3160-13), sentencia del 19 de enero de 2015 [16] sentencia del 25 de agosto de 2016 radicado 23001-23-33-000-2013-00260- 01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16 [17] Referencia,SL3126-2021 Radicación n.° 68162 Acta 18; 19 de mayo de 2021 [18] Sentencia T-388/20 [19] Sentencia SU040-18 [20] Ver sentencia del 21 de junio de 2018, con ponencia del Suscrito ponente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 08001-23-31-000-2011-00413-01 (1608-14), interpuesta por la señora Zunilda Mercedes Domínguez Moren o en contra de la E.S.E. Hospital Local de Malambo. [21] Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) [22] Radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016) [23] Radicación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. número: 66001-23-33-000-2017-00518-01(5609-19) del 13 de agosto de 2021 [24] Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00639-01(1548-15), del 18 de noviembre de 2021. [25] Radicado 68001-23-31-000-2009-00636-01(1230-14), 13 de mayo de 2015 [26] radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) [27] por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones. [28] Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. [29] por el cual se expide el régimen de garantías en la Contratación de la Administración Pública. [30] «infección de las aves de corral causada por virus de la enfermedad de Newcastle, es un virus perteneciente a la familia: paramixovirus aviar de serotipo 1 (PMVA-1)» https://www.ica.gov.co/areas/pecuaria/servicios/enfermedades- animales/newcastle-1.aspx [31] El virus de la influenza aviar es un miembro de la familia Orthomyxoviridae y del género Influenzavirus.

Este virus tiene 3 serotipos (A, B y C) y varios subtipos; los de importancia aviar son los de serotipo A pertenecientes a los subtipos H5 o H7. https://www.ica.gov.co/areas/pecuaria/influenza-aviar [32] La Salmonella Gallinarum causante de la salmonelosis aviar o tifosis aviar no es una bacteria transmisible a los seres humanos; por lo tanto, no es de importancia para la salud pública y por ende la carne de pollo y el huevo se pueden consumir con tranquilidad. https://www.ica.gov.co/noticias/ica-control-salmonelosis-tifosis-aviar#:~ [33] Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) [34] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.