Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Pedro Alonso Coy Laiton Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Causal de revisión prevista en el literal b). Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca2, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Pedro Alonso Coy Laiton nació el 22 de febrero de 1948 y laboró para la Aeronáutica Civil desde el 18 de julio de 1973 hasta el 31 de enero de 19943, donde ocupó como último cargo el de celador en el Aeropuerto el Dorado en Bogotá D.C. Que, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución 20926 del 4 de noviembre de 2003 le reconoció una pensión de vejez (sic), con el 75% de lo devengado en el último año de servicios, en la suma de $534.545,08, efectiva a partir del 22 de febrero de 2003, condicionada a demostrar el retiro del servicio.
Que a través de la Resolución 38445 de 4 de agosto de 2006 la entidad negó la reliquidación solicitada por el señor Pedro Alonso Coy Laiton con el fin de que se incluyera la bonificación semestral. 1 La presentación de la acción se efectuó el 2 de septiembre de 2021, de acuerdo con índice 0003 SAMAI. 2 Decisión que confirmó parcialmente la sentencia del 12 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Pedro Alonso Coy Laiton. 3 Índice 00021 de SAMAI, pág. 12.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 013281 del 28 de abril de 2014 y confirmada a través de la Resolución RDP 019179 del 18 de junio de 2014.
Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos con el fin de que se reliquidara la pensión de jubilación con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. Que el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia del 12 de diciembre (sic) de 2016, en aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, accedió parcialmente a las pretensiones y condenó a la UGPP a reliquidar la pensión con la totalidad de los factores devengados entre el 1.° de febrero de 1993 y el 31 de enero de 1994, incluyendo, sueldo básico, incremento antigüedad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación semestral, prima de navidad, recargo nocturno ordinario, recargo nocturno dominical, horas extras diurna ordinarias, horas extras nocturnas ordinarias, jomada ordinaria dominical y compensatorio dominical y festivo.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 16 de noviembre de 2017, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP. Que la UGPP, por medio de Resolución RDP 036859 del 10 de septiembre de 20184 dio cumplimiento a la sentencia, reliquidando la pensión en la suma de $603.464, efectiva a partir del 22 de febrero de 2003, con efectos fiscales a partir del 26 de marzo de 2011.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 16 de noviembre de 20175, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca modificó la decisión de primera instancia, en lo que respecta al monto sobre el cual debían ser tenidos en cuenta los factores correspondientes a las bonificaciones por servicios y semestrales, así como las primas de vacaciones y navidad, al señalar que debían computarse en una doceava parte y no es su totalidad y en lo que concierne a la fecha a partir de la cual debía contarse la prescripción de las mesadas causadas.
Para sustentar su decisión, expuso los siguientes argumentos: Que el demandante es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque, a la entrada en vigencia de dicha norma contaba con más 40 años de edad y con los 20 años de servicio, superando los 4 Pág. 385. Ibid. 5 Pág. 304. Ibid.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 requisitos exigidos por dicha normativa y por ende, al momento de efectuar la liquidación, debió aplicarse lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, que establece que la pensión debe reconocerse en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y teniendo en cuenta los factores señalados en el artículo 3 de dicha norma, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.
Que aunque la Corte Constitucional había sostenido que el IBL no es un aspecto objeto de transición en el marco del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, estableció que, con fundamento en los principios de favorabilidad, primacía de la realidad e igualdad material, deben incluirse todos los factores salariales devengados en el último año para el reconocimiento pensional, ya que lo contrario implicaría una regresividad en los derechos sociales.
Por tanto, se acogería dicho precedente, especialmente para evitar una vulneración del derecho a la igualdad respecto de quienes ya han sido beneficiados con esta interpretación. Que el juzgado incluyó la totalidad de la prima de vacaciones, bonificación por servicios, bonificación semestral y prima de navidad, a pesar de que dichos factores debían ser considerados únicamente en una doceava parte, por tratarse de pagos devengados de forma anual.
Que no se ordenó la inclusión del retroactivo del sueldo básico y del incremento por antigüedad, pese a que se encontraban certificados por el empleador y al cual tenía derecho el demandante, pero al ser la entidad demandada el único apelante no era procedente modificar la decisión en virtud del principio de la no reformatio in pejus. Que era procedente declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas antes del 26 de marzo de 2011, como lo estableció el fallador de primera instancia, al haberse efectuado el reconocimiento pensional en el 2003, radicarse la petición de reliquidación el 26 de marzo de 2014 y presentarse la demanda el 16 de enero de 2014.
Que no había lugar a indexar la primera mesada pensional, dado que, si bien entre la fecha de retiro del servicio y la consolidación del estatus pensional transcurrió un tiempo considerable, la entidad, al momento de efectuar el reconocimiento, actualizó con base en el IPC el promedio de los factores salariales utilizados para liquidar la pensión, lo que evitó una pérdida del poder adquisitivo.
Que, ello no obsta para que los factores que se ordena incluir en el IBL, correspondientes al período comprendido entre el 31 de enero de 1993 y el 31 de enero de 1994, deban actualizarse a valor presente hasta el 22 de febrero de 2003, fecha en la cual se consolidó el estatus pensional, a fin de que, una vez ajustada la base, se proceda a la correspondiente reliquidación de la pensión como acertadamente consideró la primera instancia. Que había lugar a condenar en costas en los términos del numeral 1.° del artículo 365 del Código General del Proceso.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP interpuso acción de revisión la cual sustentó con los siguientes argumentos: Que el señor Pedro Alonso Coy Laiton al estar cobijado por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.
Que, no obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 por cuando le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho de la pensión al momento en que entró en vigencia el sistema general de pensiones.
Que la decisión de reconocer la reliquidación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional6 en torno a la interpretación que debe otorgársele al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que ha determinado que el ingreso base de liquidación no es un elemento de la transición, el que constituye precedente interpretativo de acatamiento obligatorio.
Que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el Decreto 1158 de 1994 y por ello, para efectos del cálculo de la mesada pensional únicamente se debía considerar los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados, remuneración por trabajo dominical y festivo, horas extras, jornada nocturna y trabajo suplementario.
Que al apartarse el juez de instancia de la interpretación de la Corte Constitucional y del tenor literal de la norma vigente -artículo 36 inciso tercero de la ley 100 de 1993-, respecto a la aplicación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición, otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.
Que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en torno al ingreso base de liquidación. Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada contestó7 oponiéndose a las pretensiones y argumentando que el recurrente invoca la Sentencia C-258 de 2013 como fundamento para 6 Citó las sentencias C-168 de 1995, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU-395 de 2015, SU 631 de 2017, T-497 de 2017, T-661 de 2017, T-039 de 2018, T-034 de 2018, T-212 de 2018, T-018 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 7 Véase archivo digital «36_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONREVISIO(.pdf) NroActua 36» índice 00036 SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuestionar la liquidación de la pensión, intentando aplicarla retroactivamente pese a que el derecho pensional se adquirió el 22 de febrero de 2003 y fue reconocido el 4 de noviembre del mismo año; pretensión que desconoce el principio de irretroactividad de la ley y los derechos adquiridos, como lo ha señalado reiteradamente la Corte Constitucional.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó cada uno de los argumentos del recurrente, incluso los ya desestimados en una acción de tutela previa, y concluyó acertadamente que el reconocimiento pensional se ajustó a la normatividad vigente al momento de adquirir el derecho. Que es improcedente afirmar que el pago realizado constituye un beneficio ilegal, cuando proviene de una decisión judicial en firme.
Que cuenta con 77 años de edad y su pensión es el único sustento tras años de servicio como celador, por lo que sus derechos fundamentales se verían vulnerados si desconoce la naturaleza salarial y contributiva de los factores utilizados en la liquidación, históricamente reconocidos por la jurisprudencia laboral, máxime cuando el recurrente no desestimó los niveles conceptuales de los factores ni se refiere a ellos expresamente.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección deberá determinar si, en la sentencia del Tribunal Administrativo del Cundinamarca del 16 de noviembre de 2017, se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante.
En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Pedro Alonso Coy Laiton, que incluyó el 75% de todos los factores salariales del último año de servicio, excedió la cuantía prevista por la ley. Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de revisión, ii) la causal de revisión invocada; iii) los aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto.
Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pensiones8 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial9 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»10.
Frente a los motivos para interponer el recurso se advierte que son aquellos establecidos taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira11 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, que estableció la causal de revisión relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»12.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la 8Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 9 Para tales efectos la providencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001-03- 25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 10 Ibid. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones.
Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993, en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables.
Para ser beneficiario del régimen de transición se requiere que, al 1.° de abril de 1994, la persona demuestre tener 35 años o más si son mujeres, 40 o más si son hombres o 15 o más años de servicio cotizados, salvo que se tratara de un servidor público del orden territorial a quien, por disposición del legislador, se le aplicarían las normas de ese sistema «a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental» En dicha norma se estableció que el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición a quienes les falte menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, este se determinará con base en el promedio de lo devengado durante el tiempo restante para alcanzar dicho derecho, o durante todo el tiempo cotizado si este fuere superior, en ambos casos actualizado anualmente según la variación del IPC, certificado por el DANE.
El artículo 36 citado dio lugar a diversas interpretaciones sobre qué debía entenderse por ingreso base para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, para lo cual el Consejo de Estado consideró que este estaba integrado al concepto monto regulado en el inciso segundo de la norma en comento. De igual forma, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 201013, esta Corporación concluyó que «el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social».
Por lo anterior, el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa aplicaba integralmente la norma pensional anterior a la Ley 100, en favor de los beneficiarios del régimen de transición, con la inclusión de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 4 de agosto de 2010.
Exp: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 todos los factores devengados por el interesado bajo el entendido de que «constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad» Por su parte, en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en dicha normativa, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.
Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Respecto de la causal invocada, la Sala observa que los argumentos de la acción están orientados a demostrar la presunta afectación al patrimonio público derivada de la orden judicial de reliquidación de la pensión del señor Pedro Alonso Coy, con base en el 75 % de lo percibido en el último año de servicios.
Aunque la UGPP no establece no expresamente la diferencia monetaria existente entre el monto sobre el cual fue reconocida la prestación periódica y aquel sobre el que debió haber sido liquidada, del contenido de los hechos quinto14 y decimosexto de la demanda 15 puede inferirse en qué consiste dicha afectación. En efecto, al comparar el valor de la mesada inicial con el resultado de la reliquidación ordenada judicialmente, se evidencia un incremento aproximado del 12,89 %, lo cual permite considerar cumplido el requisito de exposición razonada de la causal alegada, habilitando así el análisis de fondo por parte de esta Corporación. La Subsección advierte que no está en discusión la calidad de beneficiario del actor al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como tampoco que, en su condición de empleado público, le es aplicable la Ley 33 de 1985 pues de hecho así fue reconocido en la acción cuando se señaló que: «el señor PEDRO ALONSO COY LAITON [ ] al 1° de abril de 1994, [ ] contaba con más de 40 años [por lo que] efectivamente es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 [y] [ ] [su] derecho pensional [ ] se hallaría [..] regido por las disposiciones de la Ley 33 de 1985, en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación»16.
El punto de controversia recae en el IBL que fue aplicado por el Tribunal, para lo cual debe señalarse que el actor adquirió su estatus pensional en 200317 y el proceso que había iniciado para obtener la reliquidación de su mesada pensional fue fallado en segunda instancia el 16 de noviembre de 2017 - quedando ejecutoriada el 4 de julio de 201818- cuando se encontraba vigente la jurisprudencia 14«La extinta Cajanal por medio de la Resolución No. 20926 de 4 de noviembre de 2003, reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor PEDRO ALONSO COY LAITON de conformidad con la Ley 33 de 1985, efectuando la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, es decir, del periodo comprendido entre el 1 de Febrero de 1993 al 31 de enero de 1994, en cuantía de $534.545,08, efectiva a partir del 22 de febrero de 2003, condicionado a demostrar retiro definitivo del servicio» (negrillas para enfatizar). 15 «La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, a través de la Resolución No. RDP 036859 de 10 de septiembre de 2018, y en consecuencia se reliquidó la pensión de vejez, del señor PEDRO ALONSO COY LAITON, elevando la cuantía de la misma a la suma de $603.464 efectiva a partir del 22 de febrero de 2003, pero con efectos fiscales a partir del 26 de marzo de 2011» (negrillas de la Sala. 16 Páginas 4 y 8, índice 00003 del aplicativo SAMAI. 17 Cuando cumplió la edad de 55 años. 18 Folio 413, índice 00021 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en especial la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, que estableció que a los beneficiarios del régimen de transición les resultaban aplicables las reglas anteriores a la Ley 100 de 1993, incluida la determinación del IBL conforme al 75 % del promedio del último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales devengados.
Por lo tanto, la definición de su caso particular tuvo lugar con anterioridad a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, cuyas reglas no pueden aplicarse retrospectivamente a decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada. En ese sentido, era procedente que el Tribunal tuviera en cuenta los factores salariales efectivamente devengados por la (el) demandante durante el último año de servicios, comprendido entre el 31 de enero de 1993 y el 31 de enero de 1994.
Dentro de dicho periodo, se incluyeron los siguientes conceptos: sueldo básico y su retroactivo; incrementos por antigüedad y su correspondiente retroactivo; prima de vacaciones (más no las vacaciones, que acertadamente no fueron reconocidas); bonificación por servicios; bonificaciones semestrales; prima de navidad, todos en su respectiva doceava parte; así como recargos nocturnos ordinarios y dominicales, horas extras diurnas y nocturnas, jornada ordinaria dominical y compensatorios por domingos y festivos19.
A partir de lo anterior, la Sala considera que el Tribunal actuó conforme al marco jurisprudencial vigente al momento de la decisión. En ejercicio de su autonomía e independencia judicial, aplicó el precedente fijado por el Consejo de Estado — máximo órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa—, sustentando que dicha postura era más acorde con los principios de igualdad material, favorabilidad e inescindibilidad normativa.
Por tanto, no se advierte una actuación arbitraria, caprichosa o contraria a derecho, sino una decisión razonada y jurídicamente fundamentada. La UGPP argumenta también la causal invocada en el desconocimiento del precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en el sentido de establecer que el IBL debió tomarse como aspecto ajeno a la transición y que sólo podrían incluirse como factores de liquidación aquellos ingresos causados por el beneficiario, con carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas.
La Sala observa, por un lado, que el supuesto fáctico establecido en la sentencia C- 258 de 2013 difiere del aplicable al demandado, puesto que allí se establecieron diferentes pautas respecto al IBL para los beneficiarios del régimen especial de congresistas y el caso particular no está sujeto a esta normativa especial. Además, es de resaltar que si bien la Corte, a través de la providencia SU-230 de 2015, estableció que su interpretación no se limitaba al régimen especial examinado bajo la teoría del apartamiento judicial y en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, el Tribunal estaba facultado para adoptar la interpretación desarrollada por el Consejo de Estado.
Sobre lo anterior, se resalta que, si bien es cierto que a partir de la expedición de 19 Según certificados laborales emitidos por la Aeronáutica Civil en la pág. 26. Ibid. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, fueron reconocidos como elementos de la transición, la edad, tiempo de servicios y monto y que de allí emergió un conflicto entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el IBL, ante el cual, se crearon dos líneas jurisprudenciales contrarias entre los dos órganos de cierre; también lo es, que el juez natural de la causa, en el ejercicio de su autonomía e independencia podía aplicar el derecho viviente de cualquiera, siempre y cuando argumentara las razones por las cuales se apartaba del precedente emitido por una de las dos corporaciones antes mencionadas, situación que se acreditó en el expediente.
Además, en ningún momento, el recurrente expuso puntualmente irregularidades que en el proceso llevaron a reconocer los factores o su inclusión de manera no legal. Si en gracia discusión, la entidad hubiese precisado lo anterior, este cargo por sí mismo resultaría insuficiente, pues no puede perderse de vista que la jurisprudencia vigente que fue aplicada por el fallador le permitía reconocer los factores discutidos para la liquidación de la pensión. En consecuencia, no se demostró la trasgresión de las normas legales y constitucionales alegadas por la UGPP, en tanto la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en la que se profirió la decisión, por lo que se declarará infundada la acción. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por la recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito que contiene la acción especial de revisión se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la sentencia del doce (12) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Juzgado Quince Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00592-00 (2841-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Segundo. Sin condena en costas Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUEGUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente