Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Carmen Rosa Ardila Herrera Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta de 9 de abril de 2013, a través de la cual confirmó la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, el 3 de septiembre de 2010, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta de 9 de abril de 2013, a través de la cual confirmó la providencia emitida por el Juzgado Quinto 2 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Administrativo del Circuito de Villavicencio, el 3 de septiembre de 2010, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formuladas por la señora Carmen Rosa Ardila Herrera, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.º 50-001-33-31-005-2008-00311-01.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio el 3 de septiembre de 2010, confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta de 9 de abril de 2013; ii) declarar que la señora Carmen Rosa Ardila Herrera en cuanto a su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; iii) ordenar a la UGPP reliquidar la mesada pensional de la demandada, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o en su defecto 21 de la Ley 100 de 1993, los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, y fijando una tasa de reemplazo del 75% prevista en el Decreto 546 de 1971, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013;

Auto 326 de 2014; SU-230 de 2015; SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 10 de septiembre de 1957, nació la señora Carmen Rosa Ardila Herrera. ii) Desde el 4 de febrero de 1975 hasta el 15 de marzo de 2000, la señora Carmen Rosa Ardila Herrera prestó sus servicios en la Contraloría General de la República. iii) El 14 de octubre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución N.º 51182, por medio de la cual reconoció una pensión de jubilación a la señora Ardila Herrera, efectiva a partir del 9 de octubre de 2007, condicionada al retiro del servicio. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iv) El 3 de septiembre de 2010, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ardila Herrera contra la UGPP.

La autoridad judicial, resolvió, entre otras cosas, condenar a la entidad demandada en aquella oportunidad a reliquidar la pensión de jubilación previamente reconocida, con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicio en la Contraloría General de la República, esto es, el sueldo, la prima técnica, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad. v) El 9 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo del Meta emitió sentencia de segunda instancia, a través de la cual confirmó la providencia expedida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio. vi) El 8 de julio de 2013, la autoridad pensional expidió la Resolución RDP 030538 mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Meta.

De esta manera, resolvió reliquidar la pensión de jubilación de la señora Ardila Herrera, en cuantía de $3.873.503.356 efectiva a partir del 9 de octubre de 2007, condicionada al retiro definitivo del servicio. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 9 de abril de 20131 confirmó la providencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio el 3 de septiembre de 2010, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Carmen Rosa Ardila Herrera contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: 1 Folios 133 al 138 del cuaderno principal. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- i) El régimen pensional que cobija a la demandante es el especial contenido en el Decreto 929 de 1976, aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República, y el cual en su artículo 17 permite acudir al Decreto 3135 de 1968, y normas que lo modifican y adicionan. ii) Se acreditó que la señora Ardila Herrera laboró durante más de 20 años en la referida entidad, esto es, desde el 4 de febrero de 1975 hasta el 15 de marzo de 2000.

En cuanto a la edad, se tiene que nació el 9 de octubre de 1957. iii) De acuerdo con la línea jurisprudencial vigente, esto es, la contenida en la sentencia del Consejo de Estado de 11 de marzo de 2010, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, el régimen pensional aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República es el contemplado en los Decretos leyes 929 de 1976 y 720 de 1978, aunado a lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, y las normas que los modifican o adicionan, en cuanto no se opongan a su contenido. iv) Como lo expresó el Consejo de Estado en sentencia de 10 de junio de 2010, radicado N.º 25000-23-25-000-2005-07046-01 (2595-08), los rubros certificados por la entidad deben ser considerados como factor para el cómputo de la pensión de la entonces demandante, con excepción de las vacaciones compensadas en dinero, por cuanto éste no se encuentra enunciado en los artículos 40 y 45 de los Decretos 720 de 1978 y 1045 de 1978, respectivamente.

Lo anterior, en el entendido de que constituyen un ingreso extraordinario causado y pagado por la imposibilidad de disfrutar el descanso remunerado que son las vacaciones. v) La autoridad pensional si bien aplicó el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, también atendió lo consagrado en los Decretos 1158 de 1994 y 01 de 1984, liquidando la pensión de jubilación de la señora Ardila Herrera con una tasa de reemplazo del 75% del salario promedio de los últimos 10 años de servicio, teniendo en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

Sin embargo, en el sub lite no era procedente la aplicación del régimen normativo regulado por la Ley 100 de 1993, pues debió tomar todo el conjunto normativo anterior a dicha ley por ser beneficiaria del régimen de transición, aún cuando se haya solicitado el reconocimiento en vigencia de ésta. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- vi) El a quo ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Ardila Herrera en un equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicio, es decir, el sueldo, prima técnica, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, excluyendo las vacaciones canceladas en dinero. vii) De acuerdo con lo anterior, la demandante tenía pleno derecho a que se le reconociera su pensión de jubilación en los términos del Decreto 929 de 1976, por cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicios.

En consecuencia, debía incluirse la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicios en la Contraloría General de la República, a saber, el sueldo, prima técnica, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad; aclarando que los rubros que se causaran por año de servicios, se liquidarían solamente en una sexta parte. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) La sentencia del Tribunal Administrativo del Meta transgrede los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, el Decreto 546 de 1971 (sic), el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005, y demás normas concordantes, puesto que se aparta del tenor literal de la normativa aplicable a la demandada en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, esto es, en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) En el presente caso se desconocieron las formas propias de cada juicio, con lo cual se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iii) Es válido afirmar que la señora Ardila Herrera es beneficiaria del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, el cual permite que se «aplique la normatividad anterior a la cual se encontraba afiliado (sic) que en el presente caso es el Decreto 546 de 1971 (sic) respetando las condiciones de EDAD, TIEMPO y MONTO (sic), pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN (sic) sería aplicable el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, razón por la cual la extinta Cajanal anteriormente había reconocido la pensión de vejez con dichas condiciones.».2 En otras palabras, si bien no se discute que el régimen especial aplicable a la señora Ardila Herrera es el contemplado en el Decreto 546 de 1971 (sic), en la sentencia recurrida se acogió, respecto del ingreso base de liquidación de la demandada, un criterio desarrollado a partir de una norma inexistente, habida cuenta de que aquella no adquirió su derecho pensional antes del 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, sino con posterioridad y, por ende, «los accionados echaron de menos que las reglas del ingreso base de liquidación NO HACEN PARTE DEL RÉGIMEN ANTERIOR (sic), sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consignadas por el Legislador».3 iv) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional percibida por la demandada, porque adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de dicha norma. v) «[…] el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior, es así que mediante sentencias C-168 de 2 Folio 156 del cuaderno principal. 3 Folio 156 del cuaderno principal. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic), todas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia».4 vi) Por todo ello, la sentencia enjuiciada desconoció los precedentes jurisprudenciales del alto tribunal constitucional y erró al ordenar la reliquidación de la pensión de la demandada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, en aplicación del Decreto 546 de 1971 (sic), toda vez que lo ajustado a dicha jurisprudencia habría sido calcular el IBL con el promedio de los factores salariales percibidos en sus últimos 10 años de servicio o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, conforme lo establece el inciso 3.º del artículo 36 concordante con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, e incluyendo los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. vii) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional reconocida a la señora Ardila Herrera se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

En consecuencia, aquella providencia incurre en la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión La señora Carmen Rosa Ardila Herrera por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:5 i) La señora Ardila Herrera cumple con todos los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993.

Por lo tanto, para el reconocimiento y la reliquidación de su pensión debía haberse aplicado el régimen 4 Folio 157 ibidem 5 Folios 233 al 240 del cuaderno principal. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- especial de la Contraloría General de la República, que contempla el Decreto 929 de 1976 y no el dispuesto en el Decreto 546 de 1971, como lo considera la parte actora.

En efecto, se acreditó que aquella laboró en la referida entidad desde el 4 de febrero de 1975, lo cual la UGPP no pudo desvirtuar. ii) Debe darse aplicación a la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en lo relacionado a los casos en los que ha operado la cosa juzgada, pues estos resultan inmodificables.

Así mismo, las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda de la referida Corporación, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. iii) El recurso extraordinario de revisión se presentó de manera extemporánea, puesto que atendiendo a la Ley 1437 de 2011, el plazo para su radicación es de 5 años después de la ejecutoria de la sentencia, que en este caso data del 26 de abril de 2018.

Como la demanda se presentó el 30 de junio de 2018, el tiempo transcurrido es mayor a dicho término. iv) La providencia recurrida fundamentó su decisión en el precedente jurisprudencial emitido por el Consejo de Estado, el cual era la postura vigente al momento de emitir el fallo, puesto que mantuvo la posición de reliquidar la pensión de jubilación de acuerdo al Decreto 929 de 1976, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios. v) En virtud de los principios de buena fe y confianza legítima, no es procedente la devolución de los dineros recibidos por la señora Ardila Herrera, aunado a lo consagrado en el artículo 164, numeral 4.º del CPACA. vi) Los argumentos de la entidad recurrente, adicionalmente, carencen de veracidad porque está acreditada la excepción de cobro de lo no debido y ausencia de vicios en el acto administrativo. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 9 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Esta Corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.6 Así mismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.7 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».8 2.2.

Oportunidad En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta quedó ejecutoriada el 26 de abril de 20139, y la acción extraordinaria se interpuso el 8 de junio de 2018,10 a priori, la demanda estaría fuera del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. Sin embargo, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en Sentencia SU-427 de 2016, determinó 6 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 7 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 9 Folio 123 del cuaderno principal. 10 Conforme consta en el sello de radicado ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, obrante a folio 161 reverso del cuaderno principal. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- que el plazo para acudir a la revisión de las decisiones judiciales, por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe contabilizarse a partir del momento en el que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL, esto es, el 12 de junio de 2013, fecha en la cual inició la sucesión procesal entre estas dos entidades, la presente acción de revisión se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia, comoquiera que este se extendía hasta el 12 de junio de 2018. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta de 9 de abril de 2013, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró11 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,12 procede contra 11 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 12 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas y de esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».14 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».15 (Resaltado fuera del texto). 13 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 14 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión16 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.».

Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el periodo y los factores tenidos en cuenta 16 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

Por su parte, en relación con la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 9 de abril de 2013, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio de fecha 3 de septiembre de 2010.

Esta última, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación que percibe la hoy demandada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, de conformidad con el Decreto 929 de 1976, esto es, el sueldo, prima técnica, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, excluyendo las vacaciones canceladas en dinero.

Con ello, afirma, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmada en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, y SU- 395 de 2017, según la cual para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma y en el artículo 21 ibidem.

Ahora bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: Es preciso señalar que para el análisis del recurso extraordinario de revisión y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se 16 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.

Sobre el asunto, esta Corporacíon ha enfatizado lo siguiente:17 Para su formulación deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 del CPACA. Especialmente, el recurrente deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias.

La técnica del recurso exige real correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que el recurrente prescinda de elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida, así como de la intención de corregir errores u omisiones de la propia parte, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas en el mencionado artículo 250 del CPACA y a las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo. (Resaltado fuera del texto). En esta instancia, la UGPP, con el fin de acreditar la procedencia de la acción de revisión objeto de estudio, afirma que la pensión de jubilación de la demandada si bien se rige por el régimen contenido en el «Decreto 546 de 1971»18 (sic), el Tribunal Administrativo del Meta de 9 de abril de 2013 acogió, respecto del ingreso base de liquidación de la demandada, un criterio desarrollado a partir de una norma inexistente.

En ese sentido, aduce que teniendo en cuenta que la demandada no adquirió su derecho pensional antes del 1.º de abril de 1994,19 sino con posterioridad, «los accionados echaron de menos que las reglas del ingreso base de liquidación NO 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 18 Folio 156 del cuaderno principal. 19 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- HACEN PARTE DEL RÉGIMEN ANTERIOR (sic), sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consignadas por el Legislador».20.

Pues bien, es preciso anotar que el Decreto 546 de 1971 resulta aplicable a los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que acrediten los requisitos contemplados en esa normativa para adquirir la prestación. No obstante, la señora Ardila Herrera por haber prestado sus servicios en la Contraloría General de la República desde el 4 de febrero de 1975 hasta el 15 de marzo de 2000, es destinataria del régimen especial contenido en el Decreto 929 de 1976.

En efecto, tanto en sede administrativa como en sede judicial se realizó la subsunción de la situación fáctica de la hoy demandada en lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, pues el objeto del litigio, en aquella oportunidad, se circunscribió al período frente al cual debía liquidarse la prestación y a los factores salariales devengados en ese lapso.

Se recuerda, la autoridad pensional desde un principio reconoció, a través de la Resolución N.º AMB 51182 de 14 de octubre de 2008, una pensión de jubilación a favor de la señora Ardila Herrera, en aplicación del régimen contemplado en el Decreto 929 de 1976.21 En aquel acto administrativo se señaló que eran disposiciones aplicables el «Dcto 929/76 art 7, Ley 100/93 (sic) dcto 1158/94 y el Decreto 01 de 1984.».22 Así las cosas, como se dijo líneas atrás, el objeto del recurso extraordinario consiste en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.

Se trata de un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la 20 Folio 156 del cuaderno principal. 21 Folios 66 al 69 del cuaderno principal. 22 Folio 68 reverso del cuaderno 1. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la comprobación inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

En esta línea argumentativa, la Sala advierte que debe existir correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta el recurso y la causal invocada, que en el sub lite se concretaron en acudir al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para lograr la aplicación de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 546 de 1971.

No obstante, es claro que la entidad recurrente se equivoca en la invocación normativa realizada con el fin de sustentar el recurso impetrado, como se indicó. De manera que en atención a los precedentes citados previamente y a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, no corresponde a la Sala exceder la demarcación impuesta por la entidad recurrente al explicar y fundamentar la causal de revisión de la sentencia, pues se reitera aquella debe ser «[…] examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.».23 Por lo expuesto, no es posible realizar el estudio de los argumentos expuestos por la UGPP, en relación a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En suma, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 19 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En ese sentido, esta corporación24 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 20 Radicación: 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- del Meta, de 9 de abril de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas.

Tercero. – Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50-001-33-31-005-2008-00311-01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente en comisión Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.