Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Actor: BALVINO GUTIÉRREZ MARTÍNEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Tesis: No es nulo, por falta de competencia, por infracción del Convenio MARPOL 73/78, de la confianza legítima o del derecho al trabajo, ni por falsa motivación, el acto administrativo mediante el cual la Dimar establece la exigencia del doble casco para las naves y artefactos navales que transporten hidrocarburos a granel en sus espacios de carga en aguas jurisdiccionales colombianas.
SENTENCIA DE UNICA INSTANCIA La Sala se pronuncia en única instancia sobre la demanda1 formulada por el señor Balvino Gutiérrez Martínez, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra de la Resolución 022 del 25 de enero de 2013, “Mediante la cual se establecen medidas aplicables a todas las naves y artefactos navales de bandera colombiana y de bandera extranjera que realicen operaciones de transporte de hidrocarburos a granel en áreas bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima”, expedida por la Dirección General Marítima (Dimar). 1 La demanda fue radicada el 22 de julio de 2013 y obra a folios 48 a 68 del cuaderno principal.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El demandante formuló la siguiente pretensión: “PRIMERA: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 0022 del veinticinco (25) de enero de dos mil trece (2013), junto con su anexo, proferida por el Director General Marítimo de la ‘DIMAR’ y ‘mediante la cual se establecen medidas aplicables a todas las naves y artefactos navales de bandera colombiana y de bandera extranjera que realicen operaciones de transporte de hidrocarburos a granel en áreas bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima’”. 1.2.
El acto demandado La Resolución 022 del 25 de enero de 2013 es del siguiente tenor: “REPÚBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA RESOLUCIÓN 0022 (25 ENE-2013) D.O. 48.697 Mediante la cual se establecen medidas aplicables a todas las naves y artefactos navales de bandera colombiana y de bandera extranjera que realicen operaciones de transporte de hidrocarburos a granel en áreas bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima EL DIRECTOR GENERAL MARÍTIMO en uso de las facultades legales y
CONSIDERANDO
Que el artículo 79 de la Constitución Política establece que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Que el artículo 26° de la Ley 730 de 2001, dispone que las naves y artefactos navales de bandera nacional, deben reunir las condiciones de seguridad previstas en la legislación nacional y los convenios internacionales.
Que el numeral 19 del artículo 5 del Decreto Ley 2324 de 1984, determina como función de la Dirección General Marítima aplicar, coordinar, fiscalizar y hacer cumplir las normas nacionales e internacionales tendientes a la preservación y protección del medio ambiente marino. Que internacionalmente se está limitando en algunos casos y prohibiendo en otros, la operación de buques tanque petroleros de casco sencillo, con el fin de minimizar los riesgos de derrame de hidrocarburos y los efectos perjudiciales al ambiente marino, de acuerdo a lo establecido en el Convenio internacional para Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prevenir la contaminación por buques y su Protocolo de 1978, Convenio MARPOL 73/78 enmendado Anexo I, aprobado por el Estado Colombiano a través de la Ley 12 de 1981.
Que es necesario fijar fechas límite para que las naves y artefactos navales que transportan hidrocarburos a granel, pero que por su tonelaje, año de construcción o fecha de entrega, tipo de tráfico, clase de propulsión u otros motivos, no están dentro de las fechas que el Convenio MARPOL 73/78 enmendado ha establecido para la aplicación de las prescripciones relativas al doble casco.
Que de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2 del Decreto 5057 de 2009 es función del Director General Marítimo, dictar las reglamentaciones técnicas para la prevención de la contaminación marina proveniente de buques. En mérito de lo anterior, el Director General Marítimo,
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °.- Naves y Artefactos Navales de Bandera Nacional: A partir del 30 de julio de 2013 las naves y artefactos navales de bandera colombiana, independientemente de su tonelaje y de la fecha de construcción o adaptación que transporten hidrocarburos a granel en sus espacios de carga, deberán contar como protección, con tanques de lastre separados o espacios que no sean tanques de carga o destinados a contener hidrocarburos y/o mezclas oleosas, que vayan emplazados en la sección de la eslora en que se hallen los tanques de carga, como se indica en el Anexo de la presente resolución.
PARÁGRAFO: La Dirección General Marítima podrá aceptar otros métodos de proyecto y construcción de buques petroleros como alternativa de lo dispuesto en el Anexo de la presente resolución, a condición de que ofrezcan como mínimo el mismo grado de protección contra la contaminación por hidrocarburos causada por siniestros o accidentes marítimos, acatando para ello las ‘Directrices provisionales revisadas para la aprobación de otros métodos de proyecto y construcción de petroleros’, adoptadas por el Comité de Protección del Medio Marino de la Organización Marítima Internacional mediante la Resolución MEPC.110(49), y sus enmiendas futuras.
ARTÍCULO 2 °. - Régimen de Transición: Las empresas que antes del 30 de julio de 2013, presenten a la Dirección General Marítima o a través de una Sociedad de Clasificación avalada en Colombia, un proyecto de modificación o transformación de la estructura de sus naves o artefactos navales o un plan de renovación de la flota, para cumplir con lo estipulado en el artículo 1°. de ésta resolución, tendrán un plazo máximo de 2 años a partir de la fecha de aprobación del proyecto, para realizar las modificaciones o transformaciones, tiempo durante el cual podrán seguir operando.
PARÁGRAFO: Cuando no se presente el proyecto de modificación o transformación dentro del término aquí establecido, o el mismo no sea aprobado, o transcurra el plazo sin que se hubiese adelantado las modificaciones o transformaciones correspondientes, la Dirección General Marítima, con fundamento en lo preceptuado en el Decreto 804 de 2001, dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 66 y concordantes del Código Contencioso Administrativo y las demás normas que los modifiquen o adicionen.
ARTÍCULO 3 °.- Registro, Habilitación y Permiso de Operación: A partir de la entrada en vigencia de la presente resolución el registro de naves o artefactos navales abanderados en el país o de otras nacionalidades, así como la habilitación y el permiso de operación que se otorgue a las empresas que prestan el servicio de transporte de hidrocarburos a granel en aguas bajo Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 jurisdicción de la Dirección General Marítima se realizará previa verificación del cumplimiento de lo estipulado en el artículo 1° de ésta, en aplicación de lo dispuesto en los artículo 26, 27 y concordantes de la Ley 730 de 2001 y demás normas que la modifiquen o adicionen.
ARTÍCULO 4 °. - Naves y Artefactos Navales de Bandera Extranjera: A partir de la entrada en vigencia de la presente resolución las empresas colombianas de servicio de transporte marítimo, podrán operar o fletar naves o artefactos navales de bandera extranjera que transporten como carga hidrocarburos a granel, previa verificación del cumplimiento de las exigencias de que trata el artículo 1° de la misma.
ARTÍCULO 5 °. - Vigencia: La presente resolución modifica en lo correspondiente a lo prescrito en la Resolución 220 de 2012 y rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá, D.C., a 25 de enero de 2013 Contralmirante ERNESTO DURÁN GONZÁLEZ Director General Marítimo”. ANEXO (…) 2.
Los tanques de carga y de decantación estarán protegidos en toda su longitud por tanques de lastre separado o espacios que no sean tanques destinados a contener hidrocarburos y/o mezclas oleosas, como se indica a continuación: 2.1. Tanques o espacios laterales. Tendrán una profundidad igual a la altura total del costado del buque o se extenderán desde la cara superior del doble fondo hasta la cubierta más alta, ignorando el trancanil alomado en caso de haberlo.
Irán dispuestos de tal manera que los tanques de carga y de decantación queden por dentro de la línea de trazado de las planchas del forro del costado, y en ningún caso a menos de la distancia “w” medida como se ilustra en la Figura 1, en cualquier sección transversal perpendicularmente al forro del costado, tal como se indica a continuación: w = 0,5 + (peso muerto(DW)/20.000) (metros), o bien, w = 2,0 metros, si este valor es menor.
El valor mínimo de w será de 1,0 metro. a. Para petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas, el valor mínimo de “w” será de 1,0 metro. b. Para petroleros de peso muerto inferior a 5.000 toneladas, el valor mínimo de “w” será de 0,76 metros. 2.2. Tanques o espacios del doble fondo. En cualquier sección transversal, la profundidad de cada tanque o espacio del doble fondo será tal que la distancia “h” entre el fondo de los tanques de carga y de decantación y la línea de trazado de las planchas del forro del fondo, medida Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 perpendicularmente a dichas planchas como se ilustra en la Figura 1, no sea inferior a la especificada a continuación: a. Para buques de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas: h = B / 15 (metros), o bien, h = 2,0 metros, si este último valor es menor.
El valor mínimo de “h” será de 1,0 metro. b. Para buques, excepto barcazas, de peso muerto inferior a 5.000 toneladas: h = B / 15 (metros); El valor mínimo de “h” será de 0,76 metros. c. Para barcazas de peso muerto inferior a 5.000 toneladas, el valor de “h” podrá reducirse a: h = B / 18 (metros), con un valor mínimo de 0,76 metros.
En el caso de barcazas de peso muerto inferior a 2.500 toneladas, el valor de “h” no será menor a 0,61 metros. 2.3. Zona de la curva del pantoque o en lugares en que la curva del pantoque no esté claramente definida. Cuando las distancias “h” y “w” sean distintas, el valor “w” tendrá preferencia en los niveles que excedan de 1,5h por encima de la línea de base, tal como se ilustra en la Figura 1.
Figura 1. En la zona de la curva del pantoque y en lugares donde dicha curva no esté claramente definida, la línea que define los límites de los tanques de carga y de decantación será paralela al fondo plano en los medios, como se ilustra en la Figura 2. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Figura 2. 2.4.
Capacidad total de los tanques de lastre. En los buques petroleros para crudos de peso muerto igual o superior a 20.000 toneladas, y en los buques petroleros para productos petrolíferos refinados de peso muerto igual o superior a 30.000 toneladas, la capacidad total de los tanques laterales, tanques del doble fondo y tanques de los piques de proa y popa, no será inferior a la capacidad de los tanques de lastre separado necesaria para cumplir con lo estipulado en el siguiente párrafo: La capacidad de los tanques de lastre separado se determinará de modo que el buque pueda operar con seguridad durante los viajes en lastre sin tener que recurrir a la utilización de los tanques de carga para lastrar con agua, salvo casos excepcionales.
No obstante, la capacidad mínima de los tanques de lastre separado será tal que, en todas las condiciones de lastre que puedan darse en cualquier parte del viaje, incluido el buque vacío con lastre separado únicamente, puedan cumplirse las siguientes prescripciones relativas a los calados y asiento del buque: a. El calado de trazado en el centro del buque (dm), expresado en metros (sin tener en cuenta deformaciones del buque), no será inferior a: dm = 2,0 + 0,02L b. Los calados en las perpendiculares de proa y popa corresponderán a los determinados por el calado en el centro del buque (dm), tal como se especifica en el párrafo precedente, con un asiento apopante no superior a 0,015L y, c. En los buques petroleros, el calado en la perpendicular de popa no será nunca inferior al necesario para garantizar la inmersión total de la(s) hélice(s).
Los tanques o espacios laterales y tanques del doble fondo que se utilicen para cumplir lo prescrito en los párrafos precedentes, irán emplazados de la manera más uniforme posible a lo largo de la zona de los tanques de carga. La capacidad adicional de lastre separado prevista para reducir los esfuerzos flectores longitudinales en la viga-casco, el asiento, y demás, podrá distribuirse por cualquier lugar del buque.
Las condiciones de lastre separado relativas a los petroleros de menos de 150 metros de eslora serán sometidas a consideración especial. 2.5. Pozos de aspiración de los tanques de carga y de decantación. Los pozos de aspiración de los tanques de carga y de decantación podrán penetrar el doble fondo por debajo de la línea límite que define la distancia “h”, a condición de que tales pozos sean lo más pequeños posible y que la distancia entre el fondo del pozo y las planchas del forro del fondo no sea inferior a 0,5h.
La plancha del fondo del pozo debe contar con el doble del espesor de éste. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.6. Tuberías de lastre y de carga. Las tuberías de lastre y otras tuberías como los tubos de sonda y de aireación de los tanques de lastre, no atravesarán los tanques de carga y de decantación. Las tuberías de carga y similares no atravesarán los tanques de lastre.
Podrán exceptuarse de esta prescripción tuberías de escasa longitud, a condición de que estén totalmente soldadas o sean de construcción equivalente. 2.7. Se podrá prescindir de los tanques o espacios del doble fondo prescritos en el punto 2.2. precedente, a condición de que el proyecto del petrolero sea tal que la presión estática de la carga y de los vapores ejercida en las planchas del forro del fondo que constituyen la única separación entre la carga y el agua en que flota el buque, no exceda de la presión hidrostática exterior del agua, determinada mediante la fórmula siguiente: f x hc x pc x g + p < dn x ps x g donde: hc = altura de la carga que esté en contacto con las planchas del forro del fondo, en metros; pc = densidad máxima de la carga, en kg/m3; dn = calado mínimo de servicio en cualquier condición de carga prevista, en metros; ps = densidad del agua en que flota el buque, en kg/m3 p = presión máxima de tarado de la válvula de presión y vacío del tanque de carga, en pascales; f = 1,1 (factor de seguridad); y, g = aceleración de la gravedad (9,81 metros/s2);
Toda división horizontal que sea necesaria para satisfacer las anteriores prescripciones estará situada a una altura sobre la línea de base no inferior a B/6 ó 6 metros, si este último valor es menor, pero que no exceda de 0,6 D, siendo "D" el puntal de trazado en los medios. El emplazamiento de los tanques o espacios laterales se ajustará a la definición del punto 2.1., con la salvedad de que por debajo de un nivel situado a 1,5h por encima de la línea de base, siendo “h” la altura que se define en el punto 2.2.
La línea que define los límites de los tanques de carga y de decantación podrá ser vertical hasta las planchas del fondo, como se ilustra en la Figura 3. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.
Para todos los casos de hipótesis de avería se seguirán las reglas pertinentes del Anexo I del Convenio MARPOL enmendado. 4. Para petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas, la cámara de bombas estará provista de un doble fondo de modo que, en cualquier sección transversal, la profundidad de cada tanque o espacio del doble fondo será tal que la distancia “h” entre el fondo de la cámara de bombas y la línea base del buque medida perpendicularmente con respecto a dicha línea base no sea inferior a lo especificado a continuación: h = B / 15 (metros), o bien, h = 2,0 metros, si este último valor es menor.
El valor mínimo de “h” será de 1,0 metro. a. En el caso de las cámaras de bombas cuya chapa del fondo se encuentre por encima de la línea de base a una distancia que sea como mínimo la prescrita en el párrafo anterior (por ejemplo, proyectos con popa de góndola) no se requerirá un doble fondo en la cámara de bombas. b. Las bombas de lastre estarán provistas de los medios necesarios para garantizar que la aspiración desde los tanques del doble fondo sea eficaz. c. No obstante lo dispuesto en los numerales a y b anteriores, si la inundación de la cámara de bombas no inutiliza el sistema de bombeo del lastre o de la carga, no será preciso instalar un doble fondo. 5.
No se transportarán hidrocarburos en ningún espacio que se extienda a proa del mamparo de colisión situado de conformidad con lo dispuesto en la regla II- 1/11 del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, Convenio SOLAS 1974 enmendado. Los petroleros a los que no se les exija llevar un mamparo de colisión de conformidad con lo dispuesto en dicha regla, no trasportarán hidrocarburos en ningún espacio que se extienda a proa del plano transversal perpendicular al plano de crujía trazado en el lugar en que hubiera estado situado el mamparo de colisión de conformidad con lo dispuesto en la mencionada regla. 6.
A efecto de garantizar los aspectos generales en materia de seguridad, las naves petroleras y artefactos navales construidos de conformidad a lo dispuesto en el presente anexo, deberán contar con medios adecuados para acceder e inspeccionar los tanques o espacios laterales y los de doble fondo”. 1.3. Normas invocadas como infringidas y concepto de la violación El demandante alegó que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 infringe los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 25, 29, 83 y 93 de la Constitución Política; el Decreto Ley 2324 de 1984, “Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria”; la Ley 730 de 2001, “por medio de la cual se dictan normas para el registro y abanderamiento de naves y artefactos navales dedicados al transporte marítimo y a la pesca comercial y/o industrial”; el Decreto 5057 de 2009, “Por el cual se modifica Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 parcialmente la Estructura del Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima y se dictan otras disposiciones”; y el “Convenio MARPOL - 73/78 y sus anexos, aprobado por Colombia mediante la Ley 12 de 1981, en su Regla 13 F del Anexo I, numeral 1º”. 1.3.1.
“VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE 1991 Y LA LEY COMO CAUSAL DE NULIDAD” 1.3.1.1. El demandante arguyó que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 trae consigo la exigencia, para todas las embarcaciones dedicadas al transporte de hidrocarburos, de contar con doble casco a partir del 30 de julio de 2013, lo que contradice el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques (Convenio MARPOL 73/78), aprobado en Colombia mediante la Ley 12 de 1981, que en el numeral 1 de la Regla 13F del Anexo I, exoneró de tal requerimiento a las naves o artefactos navales de peso muerto igual o inferior a 600 toneladas.
Aseveró que, con ello, el acto incurrió en violación de los preceptos constitucionales relacionados con la prelación del interés general, el debido proceso, el derecho al trabajo, la confianza legítima, los derechos colectivos y el respeto por los convenios internacionales aprobados por Colombia. En concreto, señaló que la implementación del doble casco es técnicamente inviable para las pequeñas naves que transportan combustibles livianos como gasolina y ACPM, en cantidades menores, a zonas alejadas del Litoral Pacífico Colombiano, comoquiera que implicaría agrandarlas, disminuyendo su capacidad de carga y aumentando el calado, lo que les impediría el acceso a muchas poblaciones e involucraría un costo descomunal.
Por lo tanto, arguyó que el acto demandado afecta la subsistencia de cientos de personas que viven de dicha actividad y que, además, realizan Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 una labor social al transportar víveres y abarrotes hacia dichas poblaciones. 1.3.1.2.
Argumentó que el acto administrativo demandado infringe el principio de la confianza legítima porque desconoce que el Convenio MARPOL 73/78, que ha estado vigente en Colombia por más de 30 años, excluye de la exigencia del doble casco a las naves de peso muerto igual o inferior a 600 toneladas. Y, al incluir tal exigencia, el acto ocasiona que cientos de personas pierdan el trabajo, teniendo en cuenta que aproximadamente el 90% de las naves matriculadas ante la Dimar durante ese lapso son embarcaciones menores.
Advirtió que, en la Circular 001195-DIMAR-CP1-AGYN del 19 de abril de 2005, expedida por la Capitanía de Puerto de Buenaventura, se evidenciaba la intención, “por demás ilegal y contraria a los Tratados Internacionales de RETIRAR progresivamente los Buques de ‘Casco Sencillo’”, entre los años 2005 y 2010. Entonces, adujo que no se entiende por qué, si esa era la intención de la autoridad, en 2006 y 2009 la Dimar refrendó matrículas, y en 2012 matriculó embarcaciones con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas, las cuales ahora se ven imposibilitados para operar como consecuencia de la referida exigencia. 1.3.2.
“VIOLACION DE LA LEY y LOS TRATADOS INTERNACIONALES DEBIDAMENTE APROBADOS POR COLOMBIA” Argumentó que el acto incurrió en violación del Convenio MARPOL 73/78 porque generalizó la exigencia del doble casco a todos los buques y naves, sin tener en cuenta que este, en el numeral 1 de la Regla 13F del Anexo I, establece que esa regla solo se aplicaría a petroleros de peso muerto igual o superior a 600 toneladas.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 1.3.3. “FALTA DE COMPETENCIA COMO CAUSAL DE NULIDAD” 1.3.3.1. Sostuvo que el director general marítimo actuó sin competencia al expedir la Resolución 022 del 25 de enero de 2013, pues el contenido de esta escapa de las facultades que le confiere el Decreto Ley 2324 de 1984, que reorganizó la Dimar.
Expuso que la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 63 del 22 de agosto de 1985 (proceso 1306), declaró inexequibles varias disposiciones del Decreto Ley 2324 de 1984, que le atribuían competencia al director general marítimo para dictar regulaciones. Asimismo, señaló que el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 4 de junio de 1998, expediente 4600, consejero ponente Libardo Rodríguez Rodríguez, manifestó las potestades reglamentarias del director general marítimo son derivadas y de carácter puramente operativo, por lo que no puede dictar regulaciones nuevas ni reglamentar directamente la ley.
Luego, adujo que el numeral 19º del artículo 5 del Decreto Ley 2324 de 1984, que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 invoca como fundamento, no contiene la palabra regulación, por lo que insistió en que el acto va más allá de las competencias del director general marítimo. Asimismo, explicó que el numeral 4º del artículo 2 del Decreto 5057 de 2009 facultaba al director general marítimo para dictar reglamentaciones técnicas orientadas a la prevención de la contaminación marina, pero enfatizó que el acto acusado excede ese ámbito, pues constituye un catálogo de regulación nuevo.
Además, alegó que el funcionario extendió sus facultades más allá de la jurisdicción colombiana, pues también impuso el requisito del doble casco a las naves de bandera extranjera que arriben a operar en Colombia, desconociendo que en muchos países miembros de la Organización Marítima Internacional (OMI) existen embarcaciones a las que no se les Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 aplica la Regla 13F del Convenio MARPOL 73/78, por lo que operan con casco sencillo. 1.3.3.
“FALSA MOTIVACIÓN COMO CAUSAL DE NULIDAD” Argumentó que el acto demandado está falsamente motivado porque generaliza la aplicación de sus efectos a todo tipo de naves, sin considerar las excepciones y el ámbito de aplicación de la norma superior en la que se fundamenta, esto es, el Convenio MARPOL 73/78. Aseveró que la motivación del acto acusado es falsa en tanto señala que a nivel internacional se está limitando o prohibiendo la operación de buques petroleros de casco sencillo, sin fundamentarse para ello en algún tratado o convenio internacional aprobado por Colombia.
Agregó que la resolución demandada está falsamente motivada porque, pese a que invoca como fundamentos los artículos 26 y 27 de la Ley 730 de 2001, los cuales establecen que las condiciones de seguridad de las embarcaciones deben regirse por la legislación nacional y los convenios internacionales, lo cierto es que infringe las reglas de un convenio internacional, esto es, el Convenio MARPOL 73/78.
II. TRÁMITE DE LA DEMANDA La demanda fue admitida por el despacho sustanciador a través de proveído del 13 de agosto de 20142, en el cual se ordenó notificar al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima, al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El Ministerio de Defensa Nacional contestó la demanda por intermedio de apoderado y expuso los siguientes argumentos3: 2 Folio 71 a 73 del cuaderno principal. 3 Folios 81 a 91 ibidem. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.1.1.
Arguyó que el cargo de violación de normas superiores no se encuentra configurado porque la facultad de la DIMAR para expedir la resolución no proviene exclusivamente del Convenio MARPOL 73/78, sino de un análisis integral de convenios de la OMI y el ordenamiento jurídico interno. En tal sentido, dijo que Colombia, como Estado de bandera o pabellón, cuenta con las facultades que le confieren las siguientes disposiciones: a) La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar) de 1982, que, aunque no está ratificada por Colombia, fue reconocida como fuente de derecho internacional por la Corte Constitucional en la sentencia T-141 de 1996.
Esta faculta a Colombia para determinar, a través de su legislación, los requisitos necesarios para conceder su nacionalidad a los buques e inscribirlos en un registro, asegurando una relación auténtica entre estos y el Estado. En tal evento, el Estado de bandera asume deberes de control, incluyendo el cumplimiento de convenios internacionales. b) El Código de Comercio, que faculta a la autoridad marítima para clasificar las naves desde el punto de vista técnico y de uso (parágrafo 2º del artículo 1432), y establece que la matrícula de una nave está sujeta a los requisitos técnicos exigidos por los reglamentos de dicha autoridad (artículo 1440). c) El Decreto Ley 2324 de 1984, que en el artículo 5 establece las atribuciones de la Dimar para regular, dirigir y controlar la seguridad de la navegación y la vida humana en el mar (numeral 5°), así como para autorizar la operación de naves (numeral 6°), y para regular, efectuar y controlar la inscripción, registro, inspección y matrícula de las naves (numeral 9°).
Además, este decreto ley establece que las embarcaciones deben cumplir con las condiciones de seguridad previstas en la ley, los convenios internacionales y las reglamentaciones (artículo 110). Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 d) El artículo 26 de la Ley 730 de 2001 (cuyo ámbito de aplicación fue extendido a todo tipo de naves por el Decreto Ley 19 de 2012), que faculta a la autoridad marítima para exigir condiciones de seguridad previstas en la legislación nacional y convenios internacionales. e) Finalmente, el artículo 2, numeral 4º, del Decreto 5057 de 2009, que atribuye al director general marítimo la función de “Dictar las reglamentaciones técnicas para las actividades marítimas, la seguridad de la vida humana en el mar, la prevención de la contaminación marina proveniente de buques”. 2.1.2.
Argumentó que, de acuerdo con el artículo 3, el ámbito de aplicación del Convenio MARPOL 73/78 se extiende a “Los buques que tengan derecho a enarbolar el pabellón de una Parte en el Convenio” y a “Los buques que sin tener derecho a enarbolar el pabellón de una Parte operen bajo la autoridad de un Estado Parte”. Además, se aplica a todas las áreas marinas afectadas por la actividad de los buques, es decir, aguas jurisdiccionales colombianas y alta mar, y las aguas internacionales. 2.1.3.
Señaló que Colombia adhirió al Convenio MARPOL 73/78 - Enmendado, mediante la Ley 12 de 1981, y dijo que los Anexos I y II, relativos a hidrocarburos y a sustancias nocivas liquidas transportadas a granel, que incluye los productos químicos, respectivamente, entraron a regir el 2 de octubre de 1983. Explicó que las enmiendas relativas al doble casco, que antes estaban en las Reglas 13F y 13G del Anexo I, actualmente se encuentran en las Reglas 19, 20 y 21 del mismo Anexo, las cuales consagran que los petroleros de peso muerto igual o superior a 600 toneladas deben estar provistos de dobles fondos y de tanques laterales que se extiendan a todo lo largo del costado del buque.
No obstante, dijo que el Convenio estableció fechas máximas para que los buques petroleros de casco sencillo pudieran seguir realizando viajes internacionales, y otorgó la potestad a los Estados para que definieran las Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 fechas máximas hasta la cuales estos podrían operar en sus aguas jurisdiccionales. 2.1.4.
Agregó que, de acuerdo con el convenio, un Estado miembro puede realizar directamente las tareas de inspección, reconocimiento, concesión o renovación de certificados de los buques de su propio pabellón, o con delegación expresa a las organizaciones reconocidas. Y que la implementación de las normas internacionales del Convenio obedece al compromiso estatal de reducir los accidentes marítimos y la contaminación, por lo que la Dimar, como autoridad marítima, no ha menoscabado el derecho al trabajo. 2.2.
El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. 2.3. Sobre la solicitud de medida cautelar Mediante auto del 13 de agosto de 20144, el despacho sustanciador ordenó correr traslado de la medida cautelar solicitada y, a través de proveído del 19 de diciembre de 20145, la denegó, con sustento en las siguientes consideraciones: “Del análisis en conjunto del acto acusado y el numeral primero de la regla 13 F del anexo 1 del Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, modificado por el Protocolo de 1978 - MARPOL 73/78 aprobado por Colombia mediante la Ley 12 de 1981, no surge la violación manifiesta de esta disposición toda vez que para determinar si la Dirección Marítima carecía de competencia para regular las normas de seguridad de las naves pequeñas que se dedican al transporte de hidrocarburos de peso muerto igual o inferior a 600 toneladas, teniendo como parámetros las normas de seguridad establecidas en el tratado internacional anteriormente mencionado, es necesario realizar un análisis normativo en conjunto de las disposiciones que regulan la competencia de la Dirección General Marítima, tales como el Decreto Ley 2324 de 1984, la Ley 730 de 2001 y el Decreto 5057 de 2009; y, determinar si, la Dirección General Marítima tiene o no competencia para regular las condiciones de seguridad de las naves anteriormente mencionadas, lo cual es propio de la sentencia que ponga fin al proceso”. 4 Folio 8 del cuaderno de medida cautelar. 5 Folios 49 a 58 ibidem.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2.4. La audiencia inicial En cumplimiento de lo previsto en el artículo 180 del CPACA, se celebró audiencia inicial el 12 de octubre de 20186, a la cual asistieron las partes demandante y demandada. 2.4.1.
En la etapa correspondiente, el magistrado sustanciador fijó el litigio de la siguiente manera: “(…) Teniendo en cuenta la demanda y su contestación, observa la Sala Unitaria que debe resolverse sobre lo siguiente: 1. Sobre el cargo de violación de normas superiores: Se debe resolver si la Resolución 0022 de 2013 de la DIMAR, al exigir que lleven ‘doble casco’ los petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas, infringe lo dispuesto en una, varias o todas las siguientes normas superiores: artículos 2, 4, 6, 25, 29 y 93 de la Constitución Política; y Regla 13F del anexo 1, numeral 1 del Convenio Internacional Marpol-73/78 y sus anexos, aprobado mediante la Ley 12 de 1981 (aspecto este último sobre el cual también deberá examinarse la competencia de esta Corporación para pronunciarse). 2.
Sobre el cargo de violación del principio de confianza legítima: Se debe resolver si la Resolución 0022 de 2013 de la DIMAR, al exigir que lleven ‘doble casco’ los petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas, vulnera el principio de confianza legítima, que el actor deriva de los artículos 1° y 83 de la Constitución Política. 3.
Sobre el cargo de falta de competencia: Se debe resolver si la Dirección General Marítima es competente para exigir ‘doble casco’ en los petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas. 4. Sobre el cargo de falsa motivación: Este cargo se divide, a su vez, en dos acusaciones: 1. El actor aduce que la resolución acusada tiene como uno de los motivos de su expedición que internacionalmente se está limitando en algunos casos y prohibiendo en otros, la operación de buques tanque petroleros de casco sencillo, con el fin de minimizar los riesgos de derrame de hidrocarburos y los efectos perjudiciales al ambiente marino, de acuerdo a lo establecido en el Convenio internacional para prevenir la contaminación por buques y su Protocolo de 1978, Convenio MARPOL 73/78 enmendado Anexo I, aprobado por el Estado Colombiano a través de la Ley 12 de 1981; y ello se constata al revisar el texto del acto acusado. 6 Folios 124 a 136 ibidem.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Señala el actor que este motivo es falso respecto de buques tanque petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas, en razón a que el Convenio MARPOL 73/78 no es aplicable para estas naves.
En este orden, la Sala se debe resolver (i) si el motivo mencionado es extensible a los buques tanque petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas; y (ii) si tal motivo es el único o es motivo determinante para exigir ‘doble casco’ a estas naves. Si es cierto lo anterior, deberá examinarse si la resolución acusada incurre en falsa motivación que conlleve su nulidad. 2.
El demandante aduce que la resolución acusada se fundamentó en los artículos 26 y 27 de la Ley 730 de 2001 ‘por medio de la cual se dictan normas para el registro y abanderamiento de naves y artefactos navales dedicados al transporte marítimo y a la pesca comercial y/o industrial’. En ese orden, se deberá resolver si las dos normas legales atrás citadas constituyen en efecto motivación de la resolución demandada.
Si la respuesta es afirmativa respecto de una o ambas normas, se deberá resolver: (i) Si del hecho que, conforme al artículo 26 de la Ley 730 de 2001, las naves y artefactos navales deben reunir las condiciones de seguridad previstas en la legislación nacional y en los convenios internacionales, puede entonces la DIMAR exigir ‘doble casco’ en los petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas.
(ii) Si del hecho que, de acuerdo con el artículo 27 de la Ley 730 de 2001, las condiciones de seguridad de las naves y artefactos navales se determinarán de acuerdo con la finalidad de los servicios que presten y de la navegación que efectúen, así como de conformidad con las normas internacionales que rigen la materia, puede entonces la DIMAR exigir ‘doble casco’ en los petroleros con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas.
Si la DIMAR no podía expedir el acto acusado con fundamento en las disposiciones legales citadas, debe examinarse si debe declarase su nulidad”. 2.4.2. Seguidamente, se ordenó tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y se estimó innecesario decretar pruebas de oficio. No obstante, se puso de presente a la parte demandada que con la contestación no se habían allegado los antecedentes administrativos, razón por la cual se le concedió el termino de dos días hábiles para aportarlos7. 7 Según anotación del sistema Samai (índice 34) los antecedentes fueron allegados el 17 de octubre de 2018.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 2.5. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 2.5.1. El señor Balvino Gutiérrez Martínez presentó escrito de alegatos de conclusión8 en el que reiteró los argumentos de la demanda y enfatizó que las naves pequeñas (inferiores a 600 toneladas) no transportan hidrocarburos pesados o semipesados, los cuales sí generan agentes agresivos para el medio marino y requieren doble casco, sino que transportan combustibles livianos, como gasolina y ACPM.
Por lo tanto, estas embarcaciones debieron ser excluidas del ámbito de aplicación del acto administrativo demandado. 2.5.2. Ministerio de Defensa Nacional presentó escrito de alegatos de conclusión9 en el que reiteró la totalidad de los argumentos de la contestación de la demanda. 2.5.3. El Ministerio Público no rindió concepto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia De conformidad con el artículo 149 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, expedidos por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
Planteamiento del asunto En el presente proceso se discute la legalidad de la Resolución 022 del 25 de enero de 2013, “Mediante la cual se establecen medidas aplicables a todas las naves y artefactos navales de bandera colombiana y de bandera extranjera que realicen operaciones de transporte de hidrocarburos a 8 Folios 151 a 152 ibidem. 9 Folios 153 a 162 ibidem.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 granel en áreas bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima”, expedida por la Dirección General Marítima (Dimar). 3.2.1. En la demanda se alega, en síntesis, que la resolución atacada exige, a partir del 30 de julio de 2013, a las embarcaciones de bandera nacional, con peso muerto igual o inferior a 600 toneladas, dedicadas al transporte de hidrocarburos, contar con doble casco, lo que a su juicio contradice el Convenio MARPOL 73/78, que en el numeral 1 de la Regla 13F del Anexo I las exoneró de tal requerimiento.
El demandante considera que, con ello, el acto acusado: (i) se expidió sin competencia, pues, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia10 y del Consejo de Estado, Sección Primera11, las potestades reglamentarias del director general marítimo son derivadas y de carácter puramente operativo, por lo que no puede dictar regulaciones nuevas ni reglamentar directamente la ley, como lo hizo con el acto demandado; y además, extendió sus efectos a las naves de bandera extranjera que arriben a operar en Colombia;
(ii) incurre en infracción del Convenio MARPOL 73/78, pues no tiene en cuenta que este excluye de la exigencia del doble casco a las naves de peso muerto igual o inferior a 600 toneladas; (iii) desconoce los preceptos constitucionales relacionados con la prelación del interés general, el debido proceso, el derecho al trabajo, la confianza legítima y los derechos colectivos, porque la implementación del doble casco es técnica y económicamente inviable para las pequeñas naves que transportan combustibles livianos como gasolina y ACPM, en cantidades menores, a zonas alejadas del Litoral Pacífico Colombiano, pues les impediría el acceso a muchas poblaciones e involucraría un costo descomunal.
En particular, dice que el acto infringe la confianza legítima porque impone exigencias en contravía del Convenio MARPOL 73/78, que ha estado vigente en Colombia por más de 30 años, ocasionando que cientos de personas pierdan el trabajo; y (v) incurre en falsa motivación porque: a. generaliza la aplicación de sus efectos a todo tipo de naves, 10 Sentencia del 22 de agosto de 1985 (proceso 1306). 11 Sentencia del 4 de junio de 1998, expediente 4600, consejero ponente Libardo Rodríguez Rodríguez, Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 sin considerar las excepciones que se desprenden del Convenio MARPOL 73/78; b. invoca como fundamentos los artículos 26 y 27 de la Ley 730 de 2001, los cuales establecen que las condiciones de seguridad de las embarcaciones deben regirse por la legislación nacional y los convenios internacionales, cuando el acto en realidad infringe las reglas del referido Convenio, y c. señala que a nivel internacional se está limitando la operación de buques petroleros de casco sencillo, sin fundamentarse en algún tratado o convenio internacional aprobado por Colombia. 3.2.2.
Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional contestó la demanda y sostuvo: (i) que el acto no se expidió únicamente con sustento en el Convenio MARPOL 73/78, sino que además se fundamentó en las siguientes normas: a. la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar) de 1982; b. el artículo 144 y el parágrafo 2º del artículo 1432 del Código de Comercio; c. los numerales 5°, 6° y 9° del artículo 5 y el artículo 110 del Decreto Ley 2324 de 1984; d. el artículo 26 de la Ley 730 de 2001; y e. el numeral 4º del artículo 2 del Decreto 5057 de 2009.
Y (ii) que si bien el Convenio MARPOL 73/78 únicamente exige el doble casco a los petroleros de peso muerto igual o superior a 600 toneladas, lo cierto es que también facultó a los Estados para que definieran las fechas máximas de operación de los buques petroleros de casco sencillo en sus aguas jurisdiccionales. 3.3. Análisis del asunto 3.3.1.
En atención al contexto planteado, el primer problema jurídico que la Sala deberá resolver consiste en determinar si es nulo, por falta de competencia e infracción de norma superior, el acto administrativo expedido por la Dirección General Marítima (Dimar), que establece que “a partir del 30 de julio de 2013 las naves y artefactos navales de bandera colombiana, independientemente de su tonelaje (…) que transporten hidrocarburos a granel en sus espacios de carga, deberán contar como protección, con tanques de lastre separados o espacios que no sean tanques de carga o destinados a contener hidrocarburos y/o mezclas Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 oleosas, que vayan emplazados en la sección de la eslora en que se hallen los tanques de carga (…)”. 3.3.1.1.
Previo a resolver el problema propuesto, es pertinente verificar si el Consejo de Estado es competente para analizar si el acto administrativo demandado desconoció el Convenio MARPOL 73/78. Al respecto, debe recordarse12 que, por regla general, los tratados o acuerdos internacionales solo vinculan a los Estados parte contratantes y a los sujetos de derecho internacional que los suscriban, por ser éstos los destinatarios de sus disposiciones.
En esa medida, cuando surgen controversias en torno a los compromisos adquiridos en virtud de aquellos, estas están llamadas a ser tramitadas y resueltas a través de los mecanismos de solución de conflictos previstos en los mismos instrumentos internacionales, los cuales corresponden, normalmente, a negociaciones directas entre los sujetos partes para la resolución de sus diferencias o al sometimiento de los asuntos a los órganos de solución de controversias creados en los tratados o convenios respectivos.
Sin embargo, de manera excepcional, en el derecho internacional los tratados o acuerdos internacionales contienen disposiciones que, además de vincular a los Estados parte contratantes, crean derechos y obligaciones directamente a los habitantes de éstos. En particular, en tratados o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos, acuerdos de integración económica y medio ambiente, entre otros, existen disposiciones que sí tienen implicaciones sobre los nacionales de los países miembros de aquellos, lo que supone que entran a formar parte de las regulaciones internas y que sus sujetos destinatarios son los habitantes de los territorios ocupados por los Estados parte del acuerdo13. 12 En esta decisión se reitera el criterio expuesto por esta Sección en las sentencias del 30 de enero de 2025, radicación: 11001 03 24 000 2015 00220 00, y del 12 de julio de 2018, radicación: 11001-03-24-000-2010- 00001-00; ambas con ponencia del doctor Oswaldo Giraldo López. 13 En Colombia ello es innegable, pues los tratados sobre Derechos Humanos y DIH que han sido suscritos adquieren incluso rango constitucional e integran el bloque de constitucionalidad, de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Esta diferenciación resulta pertinente al momento de examinar si es procedente el cargo de violación de un tratado o convenio internacional por parte de una disposición de orden interno. En efecto, cuando se acusa una norma nacional de contrariar un tratado o convenio internacional, es necesario identificar el contenido y alcance de la disposición internacional que se dice desconocida.
Si tal disposición solo compromete a los Estados parte, no es procedente realizar ningún examen de la norma nacional mediante los mecanismos internos de control de legalidad, pues en estos casos la infracción se resolverá a través de los órganos y procedimientos especiales previstos en los instrumentos internacionales respectivos, quienes dirimirán la controversia que se presente entre tales sujetos destinatarios de sus normas.
Por el contrario, si la norma del acuerdo o tratado internacional que se estima contrariada por una norma nacional constituye una disposición que afecta a los nacionales de los Estados parte de aquellos, procederá el examen de su legalidad, por la vía de acción o de excepción, pues en este caso el destinatario afectado cuestiona una norma que ha sido introducida al ordenamiento jurídico interno y que en tal carácter lo afecta.
Ahora bien, el Convenio MARPOL 73/78 se encuentra incorporado al ordenamiento jurídico interno a través de la Ley 12 de 1981. Las Reglas 19, 20 y 21 del Anexo I, en las cuales se encuentran las disposiciones que el demandante estima vulneradas14, son del siguiente tenor: “Regla 19 Prescripciones relativas al doble casco y al doble fondo aplicables a los petroleros entregados el 6 de julio de 1996 o posteriormente 1 La presente regla se aplicará a los petroleros de peso muerto igual o superior a 600 toneladas entregados el 6 de julio de 1996 o posteriormente, tal como se definen éstos en la regla 1.28.6, del siguiente modo: 2 Todo petrolero de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas: 14 Las disposiciones relativas al doble casco, contenidas en la Regla 13F del Anexo I del Convenio MARPOL 73/78, invocada en la demanda, se encuentra actualmente en las Reglas 19, 20 y 21.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.1 cumplirá lo prescrito en el párrafo 3 de la presente regla, en lugar de los párrafos 12 a 15 de la regla 18, cuando proceda, a menos que esté sujeto a lo dispuesto en los párrafos 4 y 5 de esta regla; y.2 cumplirá, si procede, lo prescrito en la regla 28.7. 3 Los tanques de carga estarán protegidos en toda su longitud por tanques de lastre o espacios que no sean tanques destinados al transporte de hidrocarburos como se indica a continuación:.1 Tanques o espacios laterales.
Los tanques o espacios laterales tendrán una profundidad igual a la altura total del costado del buque o se extenderán desde la cara superior del doble fondo hasta la cubierta más alta, ignorando el trancanil alomado en caso de haberlo. Irán dispuestos de tal manera que los tanques de carga queden por dentro de la línea de trazado de las planchas del forro del costado, y en ningún caso a menos de la distancia w medida como se ilustra en la figura 1, medida en cualquier sección transversal perpendicularmente al forro del costado, tal como se indica a continuación:.2 Tanques o espacios del doble fondo En cualquier sección transversal, la profundidad de cada tanque o espacio del doble fondo será tal que la distancia h entre el fondo de los tanques de carga y la línea de trazado de las planchas del forro del fondo, medida perpendicularmente a dichas planchas como se ilustra en la figura 1, no sea inferior a la especificada a continuación: h = B/15 (m), o bien h = 2,0 m, si este valor es menor.
El valor mínimo de h será de 1,0 m..3 Zona de la curva del pantoque o en lugares en que la curva del pantoque no esté claramente definida Cuando las distancias h y w sean distintas, el valor w tendrá preferencia en los niveles que excedan de 1,5 h por encima de la línea de base, tal como se ilustra en la figura 1. Figura 1 - Límites de los tanques de carga.4 Capacidad total de los tanques de lastre Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 En los petroleros para crudos de peso muerto igual o superior a 20.000 toneladas y en los petroleros para productos petrolíferos de peso muerto igual o superior a 30.000 toneladas, la capacidad total de los tanques laterales, tanques del doble fondo y tanques de los piques de proa y popa no será inferior a la capacidad de los tanques de lastre separado necesaria para cumplir lo prescrito en la regla 18 del presente Anexo.
Los tanques o espacios laterales y tanques del doble fondo que se utilicen para cumplir lo prescrito en la regla 18 irán emplazados de la manera más uniforme posible a lo largo de la zona de los tanques de carga. La capacidad adicional de lastre separado prevista para reducir los esfuerzos flectores longitudinales en la viga-casco, el asiento, etc., podrá distribuirse por cualquier lugar del buque..5 Pozos de aspiración de los tanques de carga Los pozos de aspiración de los tanques de carga podrán penetrar el doble fondo por debajo de la línea límite que define la distancia h, a condición de que tales pozos sean lo más pequeños posible y que la distancia entre el fondo del pozo y las planchas del forro del fondo no sea inferior a 0,5 h..6 Tuberías de lastre y de carga Las tuberías de lastre y otras tuberías como los tubos de sonda y de aireación de los tanques de lastre no atravesarán los tanques de carga.
Las tuberías de carga y similares no atravesarán los tanques de lastre. Podrán exceptuarse de esta prescripción tuberías de escasa longitud, a condición de que estén totalmente soldadas o sean de construcción equivalente. 4 Lo siguiente se aplica a los tanques o espacios del doble fondo:.1 Se podrá prescindir de los tanques o espacios del doble fondo prescritos en el párrafo 3.2 de la presente regla, a condición de que el proyecto del petrolero sea tal que la presión estática de la carga y de los vapores ejercida en las planchas del forro del fondo que constituyen la única separación entre la carga y el mar no exceda de la presión hidrostática exterior del agua, determinada mediante la fórmula siguiente: f x hc x ρc x g + p ≤ dn x ρs x g donde: hc = altura de la carga que esté en contacto con las planchas del forro del fondo, en metros ρc = densidad máxima de la carga, en kg/m3 dn = calado mínimo de servicio en cualquier condición de carga prevista, en metros ρs = densidad del agua de mar, en kg/m3 p = presión máxima de tarado de la válvula de presión y vacío del tanque de carga, en bares f = factor seguridad = 1,1 g = aceleración de la gravedad (9,81 m/s2)..2 Toda división horizontal que sea necesaria para satisfacer las anteriores prescripciones estará situada a una altura sobre la línea de base no inferior a B/6 ó 6 metros, si este último valor es menor, pero que no exceda de 0,6D, siendo D el puntal de trazado en los medios..3 El emplazamiento de los tanques o espacios laterales se ajustará a la definición del párrafo 3.1 de la presente regla, con la salvedad de que por debajo de un nivel situado a 1,5 h por encima de la línea de base, siendo h la altura que se define en el párrafo 3.2 de la presente regla, la línea que Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 define los límites del tanque de carga podrá ser vertical hasta las planchas del fondo, como se ilustra en la figura 2. 5 También podrán aceptarse otros métodos de proyecto y construcción de petroleros como alternativa de lo dispuesto en el párrafo 3 de la presente regla, a condición de que tales métodos ofrezcan como mínimo el mismo grado de protección contra la contaminación por hidrocarburos en caso de abordaje o varada, y que sean aprobados en principio por el Comité de Protección del Medio Marino teniendo en cuenta directrices elaboradas al efecto por la Organización. 6 Todo petrolero de peso muerto inferior a 5.000 toneladas cumplirá lo prescrito en los párrafos 3 y 4 de la presente regla o:.1 llevará cuando menos tanques o espacios del doble fondo con una profundidad tal que la distancia h especificada en el párrafo 3.2 de la presente regla cumpla con lo siguiente: h = B/15 (m) con un valor mínimo de 0,76 m; en la zona de la curva del pantoque y en lugares donde dicha curva no esté claramente definida, la línea que define los límites del tanque de carga será paralela al fondo plano en los medios, como se ilustra en la figura 3; y.2 irá provisto de tanques de carga dispuestos de tal modo que la capacidad de cada uno de ellos no exceda de 700 m3, a menos que los tanques o espacios laterales se dispongan de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3.1 de la presente regla y cumplan lo siguiente: Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 7 No se transportarán hidrocarburos en ningún espacio que se extienda a proa del mamparo de colisión situado de conformidad con lo dispuesto en la regla II- 1/12 del Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, 1974, en su forma enmendada.
Los petroleros a los que no se les exija llevar un mamparo de colisión de conformidad con lo dispuesto en dicha regla, no transportarán hidrocarburos en ningún espacio que se extienda a proa del plano transversal perpendicular al plano de crujía, trazado en el lugar en que hubiera estado situado el mamparo de colisión de conformidad con lo dispuesto en la mencionada regla. 8 Al aprobar el proyecto y la construcción de un petrolero que se vaya a construir conforme a lo dispuesto en la presente regla, las Administraciones tendrán debidamente en cuenta los aspectos generales de la seguridad, incluida la necesidad de mantener e inspeccionar los tanques o espacios laterales y los del doble fondo.
Regla 20 Prescripciones relativas al doble casco y al doble fondo aplicables a los petroleros entregados antes del 6 de julio de 1996 1 Salvo disposición expresa en otro sentido, la presente regla:.1 se aplicará a los petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas, cuya entrega se produzca antes del 6 de julio de 1996, según se definen en la regla 1.28.5 del presente Anexo; y.2 no se aplicará a los petroleros que cumplan lo prescrito en las reglas 19 y 28 con respecto a lo estipulado en el párrafo 28.7 cuya entrega se produzca antes del 6 de julio de 1996, según se definen en la regla 1.28.5 del presente Anexo; y.3 no se aplicará a los petroleros regidos por el apartado.1 anterior, que cumplan lo prescrito en la regla 19.3.1 y 19.3.2 ó 19.4 ó 19.5 del presente Anexo, aun cuando no se ajusten completamente a lo prescrito sobre las distancias mínimas entre los límites de los tanques de carga y el costado del buque y las planchas del fondo.
En tal caso, las distancias de protección en el costado no serán inferiores a las estipuladas en el Código Internacional de Quimiqueros para el emplazamiento de los tanques de carga en los buques de tipo 2, y las distancias de protección del fondo en el eje longitudinal cumplirán lo dispuesto en la regla 18.15.2 del presente Anexo. 2 A los efectos de la presente regla:.1 Por "dieseloil pesado" se entiende el dieseloil distinto de aquellos destilados de los cuales más del 50 % en volumen se destila a una temperatura no superior a 340ºC al someterlos a ensayo por el método que sea considerado aceptable por la Organización..2 Por "fueloil" se entiende los destilados pesados o los residuos de crudos o las mezclas de estos productos, destinados a ser utilizados como combustible para la producción de calor o de energía de una calidad equivalente a la especificación aceptada por la Organización. 3 A los efectos de la presente regla, los petroleros se dividen en las siguientes categorías:.1 Por "petroleros de categoría 1" se entiende los petroleros de peso muerto igual o superior a 20.000 toneladas que transportan crudos, fueloil, dieseloil pesado o aceite lubricante como carga, y los petroleros de peso muerto igual o superior a 30.000 toneladas que transportan hidrocarburos distintos de los mencionados anteriormente, que no cumplen las prescripciones aplicables a Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 los petroleros entregados después del 1 de junio de 1982, definidos en la regla 1.28.4 del presente Anexo;.2 por "petroleros de categoría 2" se entiende los petroleros de peso muerto igual o superior a 20.000 toneladas que transportan crudos, fueloil, dieseloil pesado o aceite lubricante como carga, y los petroleros de peso muerto igual o superior a 30.000 toneladas que transportan hidrocarburos distintos de los mencionados anteriormente, que cumplen las prescripciones aplicables a los petroleros entregados después del 1 de junio de 1982, definidos en la regla 1.28.4 del presente Anexo; y.3 por "petroleros de categoría 3" se entiende los petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas pero inferior a lo especificado en los apartados.1 o.2 del presente párrafo. 4 Todo petrolero al que sea aplicable la presente regla cumplirá las prescripciones de los párrafos 2 a 5, 7 y 8 de la regla 19 y la regla 28 con respecto a lo estipulado en el párrafo 28.7 del presente Anexo a más tardar el 5 de abril de 2005 o en el aniversario de la fecha de entrega del buque en la fecha o el año especificados en el siguiente cuadro: 5 No obstante las disposiciones del párrafo 4 de la presente regla, en el caso de un petrolero de categoría 2 ó 3 provisto solamente de dobles fondos o de dobles forros en el costado no utilizados para el transporte de hidrocarburos y que abarcan toda la longitud de los tanques de carga, o de espacios del doble casco no utilizados para el transporte de hidrocarburos y que abarcan toda la longitud de los tanques de carga, pero que no cumple las condiciones para estar exento de las disposiciones del párrafo 1.3 de la presente regla, la Administración podrá permitir que dicho buque siga operando después de la fecha especificada en el párrafo 4 de esta regla, siempre que:.1 el buque ya prestase servicio el 1 de julio de 2001;.2 la Administración esté satisfecha mediante la verificación de los registros oficiales de que el buque cumple las condiciones especificadas anteriormente;.3 las condiciones del buque especificadas anteriormente no cambien; y.4 dicha operación no continúe después de la fecha en que el buque alcance 25 años contados desde su fecha de entrega. 6 Los petroleros de categoría 2 ó 3, que lleguen o hayan llegado a 15 o más años contados desde la fecha de entrega, cumplirán lo dispuesto en el Plan de evaluación del estado del buque adoptado por el Comité de Protección del Medio Marino mediante la resolución MEPC.94(46), enmendada, siempre y cuando tales enmiendas se adopten, entren en vigor y surtan efecto de conformidad Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 con las disposiciones del artículo 16 del presente Convenio relativas a los procedimientos de enmienda aplicables al apéndice de un Anexo. 7 En el caso de los petroleros de categoría 2 ó 3, la Administración podrá permitir que continúen operando después de la fecha especificada en el párrafo 4 de la presente regla, si los resultados satisfactorios del Plan de evaluación del estado del buque justifican que, en opinión de la Administración, el buque es apto para seguir operando, a condición de que la explotación no continúe después del aniversario de la fecha de entrega del buque en 2015 o en la fecha en que el buque alcance 25 años contados desde su fecha de entrega, si esta fecha es anterior. 8.1 La Administración de una Parte en el presente Convenio que autorice la aplicación del párrafo 5 de la presente regla, o permita, suspenda, retire o no aplique las disposiciones del párrafo 7 de esta regla a un buque que tenga derecho a enarbolar su pabellón, comunicará inmediatamente los pormenores del caso a la Organización para que ésta los distribuya a las Partes en el presente Convenio para su información y para que adopten las medidas pertinentes, si es necesario. 8.2 Una Parte en el presente Convenio tendrá derecho a denegar la entrada en los puertos o terminales mar adentro bajo su jurisdicción a los petroleros que operen de conformidad con lo dispuesto en:.1 el párrafo 5 de la presente regla, después del aniversario de la fecha de entrega del buque en 2015; o.2 el párrafo 7 de la presente regla.
En tales casos, esa Parte comunicará a la Organización, para su distribución a las Partes en el presente Convenio, los pormenores al respecto para su información. Regla 21 Prevención de la contaminación por hidrocarburos procedente de petroleros que transporten hidrocarburos pesados como carga 1 La presente regla:.1 se aplicará a los petroleros de peso muerto igual o superior a 600 toneladas, que transporten hidrocarburos pesados como carga, cualquiera que sea la fecha de entrega; y.2 no se aplicará a los petroleros regidos por el apartado.1 anterior que cumplan lo prescrito en la regla 19.3.1 y 19.3.2 ó 19.4 ó 19.5 del presente Anexo, aun cuando no se ajusten completamente a lo prescrito sobre las distancias mínimas entre los límites de los tanques de carga y el costado del buque y las planchas del fondo.
En tal caso, las distancias de protección en el costado no serán inferiores a las estipuladas en el Código Internacional de Quimiqueros para el emplazamiento de los tanques de carga en los buques de tipo 2, y las distancias de protección del fondo en el eje longitudinal cumplirán lo dispuesto en la regla 18.15.2 del presente Anexo. 2 A los efectos de la presente regla, por "hidrocarburos pesados" se entiende cualquiera de los siguientes:.1 crudos con una densidad superior a 900 kg/ m3, a 15°C;.2 hidrocarburos distintos de los crudos, con una densidad superior a 900 kg/m3, a 15ºC, o con una viscosidad cinemática superior a 180 mm2/s, a 50ºC; o Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.3 asfalto, alquitrán y sus emulsiones. 3 Los petroleros a los que se aplique la presente regla cumplirán las disposiciones de los párrafos 4 a 8 de esta regla, además de cumplir las disposiciones aplicables de la regla 20. 4 A reserva de lo dispuesto en los párrafos 5, 6 y 7 de la presente regla, un petrolero al que se aplique esta regla cumplirá lo siguiente:.1 si es de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas, cumplirá las prescripciones aplicables de la regla 19 del presente Anexo a más tardar el 5 de abril de 2005; o.2 si es de peso muerto igual o superior a 600 toneladas pero inferior a 5.000 toneladas, estará provisto de tanques o espacios en el doble fondo de conformidad con lo prescrito en la regla 19.6.1 del presente Anexo y de tanques o espacios laterales dispuestos de conformidad con lo prescrito en la regla 19.3.1, y cumplirá la prescripción relativa a la distancia w que se indica en la regla 19.6.2, a más tardar en el aniversario de la fecha de entrega del buque en el año 2008. 5 En el caso de un petrolero de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas que transporte hidrocarburos pesados como carga y esté provisto solamente de dobles fondos o de dobles forros en el costado no utilizados para el transporte de hidrocarburos y que abarcan toda la longitud de los tanques de carga, o de espacios del doble casco no utilizados para el transporte de hidrocarburos y que abarcan toda la longitud de los tanques de carga, pero que no cumple las condiciones para estar exento de las disposiciones del párrafo 1.2 de la presente regla, la Administración podrá permitir que dicho buque continúe operando después de la fecha especificada en el párrafo 4 de esta regla, siempre que:.1 el buque ya prestase servicio el 4 de diciembre de 2003;.2 la Administración esté satisfecha mediante la verificación de los registros oficiales de que el buque cumple las condiciones especificadas anteriormente;.3 las condiciones del buque especificadas anteriormente no cambien; y.4 dicha operación no continúe después de que el buque alcance 25 años contados a partir de su fecha de entrega. 6.1 En el caso de los petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas que transporten crudos con una densidad superior a 900 kg/m3, a 15 ºC, pero inferior a 945 kg/m3, la Administración podrá permitir que continúen operando después de la fecha especificada en el párrafo 4.1 de la presente regla, si los resultados satisfactorios del Plan de evaluación del estado del buque indicados en la regla 20.6 justifican que, en opinión de la Administración, el buque es apto para seguir operando, teniendo en cuenta el tamaño, la edad, la zona de explotación y las condiciones estructurales del buque, a condición de que la explotación no continúe después de la fecha en que el buque alcance 25 años contados desde su fecha de entrega. 6.2 La Administración podrá permitir que un petrolero de peso muerto igual o superior a 600 toneladas pero inferior a 5.000 toneladas, que transporte hidrocarburos pesados como carga, continúe operando después de la fecha especificada en el párrafo 4.2 de la presente regla si, en opinión de la Administración, el buque es apto para seguir operando, teniendo en cuenta el tamaño, la edad, la zona de explotación y las condiciones estructurales del buque, a condición de que la explotación no continúe después de la fecha en que el buque alcance 25 años contados desde su fecha de entrega.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 7 La Administración de una Parte en el presente Convenio podrá eximir de las disposiciones de la presente regla a un petrolero de peso muerto igual o superior a 600 toneladas que transporte hidrocarburos pesados como carga, si el petrolero:.1 se dedica exclusivamente a viajes en una zona bajo su jurisdicción, u opera como instalación flotante de almacenamiento de hidrocarburos pesados situada en una zona bajo su jurisdicción; o.2 se dedica exclusivamente a viajes en una zona bajo la jurisdicción de otra Parte, u opera como instalación flotante de almacenamiento de hidrocarburos pesados situada en una zona bajo la jurisdicción de otra Parte, a condición de que la Parte en cuya jurisdicción operará el petrolero dé su consentimiento a que éste opere en una zona bajo su jurisdicción. 8.1 La Administración de una Parte en el presente Convenio que permita, suspenda, retire o no aplique las disposiciones de los párrafos 5, 6 ó 7 de la presente regla a un buque que tenga derecho a enarbolar su pabellón, comunicará inmediatamente los pormenores del caso a la Organización para que ésta los distribuya a las Partes en el presente Convenio para su información y para que adopten las medidas pertinentes, si es necesario.52 53 8.2 A reserva de las disposiciones del derecho internacional, una Parte en el presente Convenio tendrá derecho a denegar la entrada a los petroleros que operen de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 5 ó 6 de la presente regla en los puertos o terminales mar adentro bajo su jurisdicción, o a denegar la transferencia entre buques de hidrocarburos pesados en zonas bajo su jurisdicción salvo cuando sea necesario a los efectos de garantizar la seguridad de un buque o para salvar vidas en el mar.
En tales casos, esa Parte comunicará a la Organización, para que ésta los distribuya a las Partes en el presente Convenio, los pormenores al respecto para su información”. (Subrayas de la Sala). Para la sala es claro que las Reglas 19, 20 y 21 del Anexo I del Convenio MARPOL 73/78 establecen las prescripciones relativas al doble casco y al doble fondo y determinan las especificaciones de tipo técnico que deben cumplir las naves que transportan hidrocarburos, de acuerdo con su peso muerto, en aspectos como la ubicación y capacidad de los tanques de carga, la protección de estos, en toda su longitud, por tanques de lastre; la capacidad de los tanques de lastre y su distribución; los pozos de aspiración de los tanques de carga, los espacios del doble fondo, los espacios laterales, la zona de la curva del pantoque, las tuberías de lastre y de carga.
Asimismo, consagran los casos en los que se pueden exceptuar las reglas relativas a los tanques o espacios del doble fondo; la posibilidad de desarrollar métodos alternativos de diseño y construcción que ofrezcan al Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 menos el mismo grado de protección contra la contaminación por hidrocarburos en caso de abordaje o varada, y las zonas de las embarcaciones en las que se encuentra prohibido el transporte de esas sustancias.
Así las cosas, se advierte que las referidas disposiciones del Convenio consagran obligaciones a cargo de los habitantes del territorio nacional, particularmente para quienes transportan hidrocarburos en embarcaciones. Por lo tanto, es claro que esta corporación sí tiene jurisdicción para analizar su eventual infracción en este asunto. 3.3.1.2.
Dilucidado lo anterior, la Sala procede a analizar si la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 infringe el Convenio MARPOL 73/78, incorporado al ordenamiento jurídico interno a través de la Ley 12 de 1981. 3.3.1.2.1. Sobre el particular, es pertinente señalar que, como se vio en el aparte citado, la Regla 19 del Anexo I del Convenio enfatiza que es aplicable a embarcaciones con peso muerto igual o mayor a 600 toneladas.
A su vez, la Regla 20 establece que solo rige a los petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas. Y la Regla 21 también señala que solo es aplicable a petroleros de peso muerto igual o superior a 600 toneladas. Sin embargo, el acto acusado consagró las exigencias en relación con el doble casco, a partir del 30 de julio de 2013, para todas las naves y artefactos navales que transporten hidrocarburos a granel en sus espacios de carga, “independientemente de su tonelaje y de la fecha de construcción o adaptación”.
En la contestación de la demanda, el Ministerio de Defensa Nacional alegó que el Convenio estableció fechas máximas para que los buques petroleros de casco sencillo pudieran seguir realizando viajes Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 internacionales, y que otorgó la potestad a los Estados parte para que definieran las fechas máximas hasta la cuales estos podrían operar en sus aguas jurisdiccionales.
Al respecto, se observa que las consideraciones del acto demandado señalan: “Que es necesario fijar fechas límite para que las naves y artefactos navales que transportan hidrocarburos a granel, pero que por su tonelaje, año de construcción o fecha de entrega, tipo de tráfico, clase de propulsión u otros motivos, no están dentro de las fechas que el Convenio MARPOL 73/78 enmendado ha establecido para la aplicación de las prescripciones relativas al doble casco”.
(Resaltados de la Sala). Es decir, que el acto acusado partió de la premisa de que las disposiciones sobre doble casco del Convenio MARPOL 73/78 no estaban en vigor para todas las embarcaciones, por razones asociadas a su peso muerto, año de construcción, entre otros motivos. Además, de acuerdo con lo manifestado en la contestación, la entidad consideró que el Convenio otorgaba una autorización a los Estados parte para definir las fechas a partir de las cuales no admitirían en sus aguas jurisdiccionales embarcaciones que transportaran hidrocarburos sin contar con doble casco.
Es decir, que la entidad entiende que el Convenio dejó en sus manos la entrada en vigor de sus disposiciones sobre el doble casco en las aguas jurisdiccionales del Estado colombiano. Y, en tal sentido, el acto atacado determinó en el artículo 1 que todas las embarcaciones que transportan hidrocarburos, independientemente de su tonelaje y de la fecha de construcción o adaptación, debían cumplir con dichas prescripciones del Convenio a partir del 30 de julio de 2013.
No obstante, las disposiciones del Convenio, relativas al doble casco, no contienen ninguna autorización explícita para que los Estados parte extiendan las exigencias del doble casco a naves de peso muerto menor al señalado. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 La Sala observa que las Reglas 20 y 21, en sus párrafos 5 y 7, y 5 y 6, respectivamente, establecen excepciones temporales para que los petroleros con casco sencillo puedan seguir operando después de las fechas límite generales consagradas en sus párrafos 4.
Y, en sus respectivos párrafos 8.2, señalan que un Estado parte puede denegar la entrada en los puertos o terminales mar adentro bajo su jurisdicción a los petroleros que operen bajo dichas excepciones. Empero, tales dispensas se refieren a la aplicación de las reglas a buques ya cubiertos por ellas, es decir, a naves de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas, construidas antes del 6 de julio de 1996 (Regla 20), y para naves de peso muerto igual o superior a 600 toneladas, que transportan hidrocarburos pesados (Regla 21), y no a la extensión de su alcance a buques más pequeños, que están expresamente fuera de los umbrales de tonelaje. 3.3.1.2.2.
Ahora, si bien es cierto que el Convenio MARPOL 73/78 no contiene una disposición expresamente encaminada a que los Estados parte extiendan las disposiciones sobre el doble casco a naves que transporten hidrocarburos y que cuenten con peso muerto inferior a 600 toneladas, la Sala procederá a analizar si las autoridades colombianas, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, pueden establecer tal exigencia. Al respecto, debe tenerse en cuenta la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar)15, la cual establece en el artículo 211: “Artículo 211 Contaminación causada por buques (…) 15 Sobre esta Convención, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó en el concepto del 4 de noviembre de 2004, consejero ponente: Gustavo Aponte Santos, radicación número: 1605, lo siguiente: “Esta Convención, aunque no ha sido suscrita por Colombia, es fuente de derecho internacional en los términos previstos en el artículo 7º del Código de Comercio, y por lo tanto, deberá ser considerada al momento de evaluar la viabilidad de incorporar al derecho interno la reglamentación aprobada por la OMI en la Resolución A 849 aprobada el 27 de noviembre de 1997”.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 2. Los Estados dictarán leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques que enarbolen su pabellón o estén matriculados en su territorio.
Tales leyes y reglamentos tendrán por lo menos el mismo efecto que las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados que se hayan establecido por conducto de la organización internacional competente o de una conferencia diplomática general. 3. Los Estados que establezcan requisitos especiales para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino, como condición para que los buques extranjeros entren en sus puertos o aguas interiores o hagan escala en sus instalaciones terminales costa afuera, darán la debida publicidad a esos requisitos y los comunicarán a la organización internacional competente.
(…) 4. Los Estados ribereños podrán, en el ejercicio de su soberanía en el mar territorial, dictar leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques extranjeros, incluidos los buques que ejerzan el derecho de paso inocente. De conformidad con la sección 3 de la Parte II, tales leyes y reglamentos no deberán obstaculizar el paso inocente de buques extranjeros. 5.
Para prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques, a los efectos de la ejecución prevista en la sección 6, los Estados ribereños podrán dictar, respecto de sus zonas económicas exclusivas, leyes y reglamentos que sean conformes y den efecto a las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados y establecidos por conducto de la organización internacional competente o de una conferencia diplomática general.
(…)” (Subrayas de la Sala). El artículo citado establece que los Estados pueden, en ejercicio de su soberanía sobre el mar territorial, dictar leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques que enarbolen su pabellón o estén matriculados en su territorio. Tales previsiones deben tener al menos el mismo efecto que las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados.
Asimismo, pueden establecer requisitos especiales para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino, como condición para que los buques extranjeros entren en sus puertos o aguas interiores o hagan escala en sus instalaciones terminales costa afuera. Debe tenerse en cuenta además que el parágrafo 2º del artículo 1432 del Decreto Ley 410 de 27 de marzo de 1971, Código de Comercio, señala que la autoridad marítima debe realizar la clasificación de las naves, desde el punto de vista técnico y de su uso.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 Adicionalmente, la Corte Constitucional manifestó lo siguiente en la sentencia C-269 de 2014: “4.8.1.2.2. Ha dicho la Corte sobre la autodeterminación que, con fundamento en ella, ‘el derecho internacional procura la convivencia pacífica entre las diversas culturas e ideales políticos, de forma tal que cada Estado pueda definir, con absoluta libertad, autonomía e independencia, su propio ordenamiento constitucional y legal.’ En esa dirección y en alusión al contenido de la Resolución 2131 (XX) de la Asamblea General de la Organización de Naciones de fecha 21 de diciembre de 1965 ‘Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en los asuntos internos de los Estados y protección de su independencia y soberanía’ destacó que el referido principio ‘condena toda clase de injerencia que atente contra la existencia misma de los otros Estados y que amenace la identidad política económica o cultural de cualquier orden, de sus pueblos’”.
De acuerdo con lo anterior, en virtud de la autonomía que le asiste a cada Estado para imponer las exigencias internas, de acuerdo con el derecho de autodeterminación y el principio de soberanía nacional, la Sala estima que Colombia goza de libertad para, en el marco de su propio ordenamiento constitucional y legal, establecer requisitos para embarcaciones adicionales que transporten hidrocarburos dentro de su jurisdicción. Particularmente, la Sala estima que el Estado puede establecer las exigencias relativas al doble casco para las naves de peso muerto inferior a 600 toneladas, aunque estas no se encuentren expresamente contempladas en el ámbito de aplicación de las Reglas 19, 20 y 21 del Anexo I del Convenio MARPOL 73/78, pues ello no involucra la inobservancia de alguno de sus postulados, lo cual ocurriría si uno de estos fuera excluido respecto de naves que expresamente estén contempladas en él, o si fuera extendido a un ámbito prohibido por él. Dicho de otro modo, el acto acusado no infringe el Convenio porque no inaplica una de sus reglas respecto de uno de los objetos a los está dirigida, y porque no la extiende a un objeto prohibido por él. 3.3.1.3.
En este orden, corresponde a la Sala establecer si la Dimar es la autoridad nacional con la competencia para adoptar esas reglas. Para tal Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 finalidad, es pertinente hacer las siguientes reflexiones sobre su naturaleza y funciones. 3.3.1.3.1.
Mediante el Decreto 3183 de 195216, se creó la Dirección de Marina Mercante. Esta fue reemplazada por la Dirección General Marítima y Portuaria, creada mediante el Decreto Ley 2349 de 197117, que en el artículo 1 prescribió: “Artículo 1. Créase la Dirección General Marítima y Portuaria, en reemplazo de la Dirección de Marina Mercante Colombia, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional, la cual tendrá como objetivos la dirección de la marina mercante, la investigación marítima y la regulación y control del transporte marítimo internacional y de cabotaje, así como también de los puertos del país”.
(Resaltados de la Sala). Luego, mediante el Decreto Ley 2324 de 1984, expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1983, se reorganizó la Dirección General Marítima y Portuaria, y en el artículo 4 se determinó su objeto, así: “Artículo 4º. Objeto. La Dirección General Marítima y Portuaria es la Autoridad Marítima Nacional que ejecuta la política del Gobierno en materia marítima y tiene por objeto la regulación, dirección, coordinación y control de las actividades marítimas, en los términos que señala este Decreto y los reglamentos que se expidan para su cumplimiento y la promoción y estímulo del desarrollo marítimo del país”.
(Resaltados de la Sala). Más adelante, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 1 de 199118, la Dirección General Marítima y Portuaria pasó a llamarse Dirección General Marítima (Dimar). La Dimar, entonces, es una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, que constituye la autoridad marítima nacional y tiene por objeto la regulación, dirección, coordinación y control de las actividades marítimas en el país. 16 Por el cual se organiza la Marina Mercante Colombiana. 17 Derogado por el Decreto Ley 2324 de 1984. 18 Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 3.3.1.3.2. Ahora bien, en cuanto a las competencias de la entonces Dirección General Marítima y Portuaria para expedir actos reglamentarios, vale traer a colación la providencia dictada por la Sección Primera de esta corporación el 5 de mayo de 197519, mediante la cual se suspendieron provisionalmente los efectos de varios de sus actos, al considerar que excedían las potestades que le confería la ley.
En esa oportunidad, la Sección sostuvo: “El Artículo 4o. del Decreto-Ley 2349 de 1971, en lo pertinente dice: ‘Son funciones del Director General (Marítimo y Portuario): 9), presentar a la aprobación del Gobierno Nacional los proyectos de reglamentos relacionados con las funciones de la dirección’. El Artículo 1353 del Código de Comercio es del siguiente tenor: ‘El Gobierno reglamentará el presente Título’.
(El Título en referencia comprende la materia relativa al Corretaje. Corredores en General y Corredores de Seguros). (…) Frente a disposiciones con fuerza de Ley según las cuales le corresponde a la Dirección General Marítima y Portuaria ‘fijar la dotación mínima de seguridad de las naves’ (Artículo 3 Dcto. 2349 de 1971), señalar los requisitos técnicos para efectos de matrícula de naves (Artículo 1440 del C. de C.) Regular y controlar la adquisición y construcción de naves evitando el derroche económico de esfuerzos (Artículo 3o. -10 Dcto. 2349 de 1971) y 5o.
Velar por la aplicación de las disposiciones contenidas en los convenios internacionales sobre seguridad de navegación y protección de la vida humana en el mar’, ‘no se advierte prima facie’ que el contenido de la resolución en referencia esté en contradicción con el de aquellas disposiciones; al parecer el acto acusado persigue su desarrollo.
Sin embargo, el ejercicio de esa función de reglamentación que se le otorga a la Dirección General Marítima y Portuaria está condicionado a la aprobación del Gobierno Nacional (Artículo 4o. - 9 del Dcto. 2349) para salvar el principio constitucional según el cual compete a éste el ejercicio de la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las Leyes’ (Artículo 120-3), lo cual significa que la Dirección General Marítima y Portuaria apenas tiene la iniciativa de esa reglamentación y no la competencia reglamentaria plena que, por ministerio de la Constitución se radica en el Gobierno; en otras palabras por virtud del Artículo 4o.-9 del Decreto citado, el poder decisorio sobre los reglamentos atinentes a las materias antes expresadas se mantiene en el Gobierno, en armonía con el Artículo 120-3 de la C. N.) De esta suerte ningún reglamento proveniente de la mencionada Dirección adquiere fuerza vinculante sin la aprobación ejecutiva y por lo tanto, la disposición en virtud de la cual se le otorgue plena eficacia jurídica a un acto de tal naturaleza sin dicha aprobación sería manifiestamente violatorio del Artículo 4o.-9o. del Decreto-Ley 2349 de 1971, como ocurre con la Resolución 165 de 1974, en cuyo Artículo 9o. se prescribe que ‘rige a partir de la fecha de expedición’.
Tercero. La Resolución 375 de 1974, expedida por el Director General Marítimo 19 Radicación número: 2279, consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 y Portuario, contiene una serie de normas reglamentarias sobre el transporte marítimo de cabotaje.
En el acto acusado se invoca el Artículo 3o.-4 del Decreto- Ley 2349 de 1971 que, efectivamente la señala esa función a la Dirección General Marítima y Portuaria. Pero como se expresó en el acápite anterior de esta providencia, tal atributo no significa que se haya librado el poder decisorio de esa dependencia administrativa la adopción de los actos reglamentarios de la Ley en la materia correspondiente, pues al tenor del Artículo 4o.-9 del mismo Decreto-Ley, lo que se le ha confiado es apenas la iniciativa de esos reglamentaciones, pues la decisión final se mantiene en cabeza del Gobierno como lo tiene previsto el Artículo 120-3 de la C. N. Por consiguiente, la Resolución 375 de 1974 dictada por la Dirección General Marítima y Portuaria que rige a partir de la fecha de su expedición según se dispone en su Artículo 12 entraña violación manifiesta del Artículo 4o.-9 del Decreto-Ley 2349 de 1971, en cuanto excluye el acto de aprobación gubernamental, previsto como condición previa de su vigencia. Cuarto. La Resolución 045 de 1975 emanada de la Dirección Marítima y Portuaria señala algunos requisitos además de los ya consignados en la Ley y en los reglamentos para la inscripción y expedición de la licencia de corredor de contrato de flotamento marítimo, regula lo relativo a una licencia provisional para el ejercicio de esta actividad y establece una incompatibilidad.
Se trata pues de un conjunto de disposiciones reglamentarias de una modalidad del contrato de corretaje que, conforme al Artículo 1363 del C. de C., sólo puede expedir el Gobierno nacional y que, por lo tanto no es de competencia de un órgano inferior de la administración como es la Dirección General Marítima y Portuaria, creada como dependencia del Ministerio de Defensa Nacional.
(Artículo 1o del Decreto-Ley 2349 de 1971)”. (Resaltados de la Sala). En esa oportunidad la corporación suspendió actos administrativos de contenido reglamentario expedidos por la Dirección General Marítima y Portuaria, al considerar que esta apenas tenía la iniciativa y no la competencia reglamentaria plena, la cual radicaba en el Gobierno nacional.
Particularmente, señaló que los actos de la entidad solo adquirían fuerza vinculante con la aprobación del Ejecutivo. 3.3.1.3.3. Posteriormente, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 63 del 22 de agosto de 198520, invocada por el demandante como sustento del cargo de falta de competencia, declaró inexequibles las expresiones “regulación” y “para su cumplimiento y” del artículo 4 del Decreto Ley 2349 de 1971, así como la expresión “regular”, contenida en los numerales 2º, 7º, 8º, 13º, 20º, 21º, 22º y 23º del 20 Proceso 1306.
Magistrado ponente: Alfonso Patiño Rosselli. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 artículo 521 ibidem, que establece las funciones de la entidad. Al respecto, la Corte sostuvo: “Artículo 4° Se acusa la expresión ‘y tiene por objeto la regulación, dirección, coordinación y control de las actividades marítimas, en los términos que señala este Decreto y los reglamentos que se expidan para su cumplimiento’.
(…) Las funciones de ‘regulación’ es decir, de dictar normas de carácter general en una esfera de las actividades nacionales, pertenecen al legislador, conforme al artículo 76-1 de la Carta. Su atribución a la Dirección General Marítima y Portuaria lesiona ese precepto constitucional. La expresión ‘para su cumplimiento y’ infringe el artículo 120-3 de la Carta, puesto que da lugar al equívoco de que por ‘los reglamentos’ se entiendan tanto los de orden interno que puede dictar la Dirección referida como los constituidos por los decretos reglamentarios cuya expedición es una de las atribuciones del Presidente de la República en cuanto suprema autoridad administrativa.
En consecuencia, la corporación declarará inexequibles el vocablo ‘regulación’ y la expresión ‘para su cumplimiento y’ y exequible el resto de la fracción acusada de este artículo. Artículo 5° La vista fiscal muestra que con excepción del numeral 25 los demás acusados de este artículo contienen disposiciones que en otros términos había consagrado el Decreto 2349 de 1971.
(…) De acuerdo con lo expresado sobre ‘regulación’ en el artículo 4° del Decreto 2324, la palabra ‘regular’ que figura en los numerales 2, 7, 8, 13, 20, 21, 22 y 23, desconoce el precepto constitucional consagrado por el artículo 76-1. (Resaltados de la Sala). El fallo citado concluyó que las expresiones “regulación” y “regular” de los artículos 4 y 5 del Decreto Ley 2349 de 1971 eran inexequibles pues aludían a la facultad de dictar normas de carácter general, la cual corresponde al legislador.
Asimismo, consideró que eran inexequibles las 21 “Artículo 5º. Funciones y atribuciones. La Dirección General Marítima y Portuaria tiene las siguientes funciones: (…) 2º Dirigir, regular, controlar y promover el desarrollo de la Marina Mercante, la investigación científica marina y el aprovechamiento de los recursos del mar. (…) 7º Regular, autorizar y controlar la adquisición, construcción, reparación, alteración, mantenimiento, utilización, desguace y venta de naves y artefactos navales.
Para estos efectos podrá exigir que las naves que se proyecten construir, tengan las características recomendadas por la Armada Nacional por razones de defensa. // 8º Regular, autorizar y controlar las actividades relacionadas con el arribo, atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de las naves y artefactos navales; practicar la visita de recepción a puerto colombiano a las naves y artefactos navales a través de las Capitanías de Puerto.
(…) 13. Regular, dirigir y controlar las actividades del transporte marítimo internacional y de cabotaje, público o privado; asignar, modificar o cancelar rutas y servicios u establecer las condiciones para la prestación de los mismos. (…) 20. Regular, autorizar y controlar la exploración de antigüedades y tesoros náufragos, adelantar los trámites de celebración y perfeccionamiento de los contratos de extracción o recuperación correspondiente. // 21.
Regular, autorizar y controlar las concesiones y permisos en las aguas, terrenos de bajamar, playas y demás bienes de uso público de las áreas de su jurisdicción. // 22. Regular, autorizar y controlar la construcción y el uso de las islas y estructuras artificiales en las áreas de su jurisdicción. // 23. (Derogado por la Ley 1 de 1991, artículo 47).
Regular, autorizar y controlar la construcción de puertos y muelles públicos y privados y la operación de los mismos de conformidad con las normas vigentes. (…)”. (Subrayas de la Sala). Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 disposiciones que dieran a entender que la Dirección General Marítima y Portuaria contaba con la potestad para emitir normas de contenido reglamentario, pues estas debían ser dictadas por el presidente de la República mediante decretos.
Además, la anterior providencia declaró inexequible la expresión “o las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y Portuaria”, contenida en el numeral 5º del artículo 1122 del Decreto Ley 2349 de 1971, “por lesionar los artículos 55 y 26 de la Carta”. No obstante, declaró exequible la expresión “dictar las reglamentaciones”, contenida en el numeral 7º23 del mismo artículo, por considerar que “no pugna con la Carta ya que se refiere a reglamentaciones dirigidas al cumplimiento de los objetivos y funciones de la Dirección General Marítima y Portuaria y no a disposiciones correspondientes a la esfera de la potestad reglamentaria presidencial”; es decir, porque se refiere a la expedición de reglas sobre los procedimientos internos de la entidad.
Es válido indicar adicionalmente que, en la sentencia C-212 de 199424, la Corte Constitucional se pronunció sobre una demanda de inconstitucionalidad contra varios numerales del artículo 5 del Decreto Ley 2324 de 1984 y, en cuanto al numeral 8º, ordenó “por haber operado la cosa juzgada, deberá ESTARSE A LO RESUELTO por la Corte Suprema de Justicia en fallo No. 63 del 22 de agosto de 1985”25. 3.3.1.3.4.
En este orden, se observa que, en la sentencia del 4 de junio de 199826, también invocada por el demandante como sustento del cargo de falta de competencia, esta Sección reiteró y acogió el criterio que había 22 “Artículo 11. Funciones del Director General. Son funciones del Director General: (…) 5º Imponer las multas o sanciones contempladas por la ley, los Decretos, o las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y Portuaria y conocer por vías de apelación de las que impongan los Capitanes de Puerto.
(…)”. 23 “7º Dictar las reglamentaciones y determinar los procedimientos internos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la Dirección General Marítima y Portuaria. (…)”. 24 Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 25 Ordinal segundo de la parte resolutiva. 26 Radicación: 11001-03-24-000-1998-04600-01, consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 expuesto en la sentencia del 23 de enero de 199727, en la que se pronunció sobre una demanda de nulidad contra el Reglamento No. 002- DIMAR-95, expedido por la Dirección General Marítima, por el cual se reglaban las actividades subacuáticas en los espacios marítimos jurisdiccionales de la República.
En esa oportunidad, sobre las potestades reglamentarias de la Dimar, la Sección dijo lo siguiente: “Como se puede apreciar, todas estas acusaciones, más que aludir a los motivos propiamente dichos del acto atacado, se refieren a un elemento distinto del mismo, cual es el de la competencia para su adopción, atendiendo su contenido, es decir, para expedir las disposiciones que contiene.
Por lo tanto, bajo esta óptica la Sala las examinará, de manera conjunta, en orden a lo cual se expone lo siguiente: a). El Director General Marítimo en verdad tiene atribuciones reglamentarias, que pudieran denominarse derivadas, las cuales van desde las relativas a la organización y funcionamiento interno de la entidad y la efectividad de las normas del decreto reorgánico de la DIMAR, que se da a través de directrices, circulares, órdenes, etc., de carácter interno (art. 7º, parágrafo y art. 11, num. 7), y otras con efectos externos, relativas a la manera como debe ejecutarse la política del gobierno en materia marítima (art. 4º), y el cumplimiento de sus objetivos y funciones respecto de las actividades que desarrollen los particulares en las áreas marinas bajo su control, según se desprende del artículo 132 del decreto en cita.
Pero tanto unas como otras únicamente pueden ejercerse con el fin de desarrollar y asegurar la precisa ejecución de las leyes relativas a los asuntos de su competencia, previa la reglamentación por el Gobierno. b). Por consiguiente, de ninguna manera pueden implicar otorgamiento al Director General Marítimo, de la facultad o competencia para dictar regulaciones nuevas, ni de reglamentar directamente la ley.
Esta limitación fue advertida por la Corte Suprema de Justicia, en el fallo del 22 de agosto de 1985 (proceso 1306), por el cual declaró inexequibles todas aquellas disposiciones del decreto 2324 de 1984, en las que se le atribuía competencia para dictar regulaciones, de donde se desprende el carácter puramente operativo de sus actuaciones.
Fue así como se declararon inexequibles del artículo 4º, el vocablo ‘regulación’ y la expresión ‘para su cumplimiento’; del artículo 5º, la palabra ‘regular’ utilizada en los numerales 2, 7, 8, 13, 20, 21, 22 y 23; del artículo 7º, la frase ‘sobre la ejecución de las normas de este decreto’ y del parágrafo del mismo artículo la expresión ‘no solo la que usualmente se denomina como tal, sino también’ y la palabra ‘disposiciones’; y del artículo 11, numeral 5, la expresión ‘las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y Portuaria’, entre otras.
Al punto, esta Sala ya tiene sentado que ‘ la función de ‘regulación’, es decir, de dictar normas de carácter general en una esfera de la actividad nacional, pertenece al legislador, conforme al artículo 150 numeral 1o. de la Carta (76 numeral 1o. de la anterior, vigente al momento de la declaratoria de inexequibilidad a que se ha hecho referencia) que consagra la llamada ‘cláusula general de competencia legislativa’ (Sentencia de 20 de agosto de 1993, M.P. 27 Radicación: CE-SEC1-EXP1997-N3694 (3694), consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Expediente 2181, actor Luis Carlos Sáchica Aponte). c). Su potestad reglamentaria entonces, queda supeditada a la ley y a la que a su turno expida el Gobierno, configurándose la desconcentración de esta potestad, alegada por la demandada, pero como tal no significa sustitución del legislador ni exclusión del Gobierno en su ejercicio, sino una técnica para distribuir entre los niveles jerárquicos de la Administración, el ejercicio de la función administrativa, preservando la jerarquía normativa que la acompaña”.
(Resaltados de la Sala). La Sala observa que el Consejo de Estado, Sección Primera, en las sentencias de 23 de enero de 1997 y 4 de junio de 1998, concluyó que la Dimar únicamente tenía atribuciones reglamentarias derivadas, las cuales solo le permitían desarrollar y asegurar la precisa ejecución de las leyes relativas a los asuntos de su competencia, previa la reglamentación por el Gobierno, y que de ninguna manera la autorizaban para dictar regulaciones nuevas, ni para reglamentar directamente la ley, con lo que se advirtió el “carácter puramente operativo de sus actuaciones”.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, para ello, se fundamentó en las conclusiones expuestas por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 63 del 22 de agosto de 1985, providencia que fue proferida en atención al marco jurídico de la época, que estaba supeditado a la Constitución de 1886. Y que, como se verá a continuación, las potestades reglamentarias del presidente de la República, así como de los Ministerios y de otras autoridades del sector central de la administración, evolucionaron con la Constitución Política de 1991, la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación, de manera que en la actualidad dichas autoridades tienen facultad para regular aspectos de carácter técnico, con los que tienen mayor cercanía. 3.3.1.3.5.
Es pertinente entonces señalar que la Constitución Política de 1991, en el artículo 189, numeral 11º, otorga al Presidente de la República la potestad reglamentaria, prerrogativa que, como se verá, se extiende a otros funcionarios de la Rama Ejecutiva: “Articulo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. (…)”. La Corte Constitucional precisó en la sentencia C-748 de 201128, que efectuó el control previo de constitucionalidad al proyecto de Ley Estatutaria 1581 de 2012, que la potestad reglamentaria “no puede interpretarse como una competencia omnímoda pues encuentra sus límites naturales en la ley que se pretende reglamentar y por supuesto en la Constitución, por ejemplo, cuando la materia que se pretender normar vía reglamentaria es objeto de reserva legal, como es el caso en análisis”.
Ahora, en lo que respecta específicamente a las competencias de los ministros, el artículo 208 de la Constitución Política señala: “Artículo 208. Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.
(Subrayas de la Sala). En cuanto a las funciones de los Ministerios, el artículo 59 de la Ley 489 de 199829 dispone: “Artículo 59. Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: (…) 3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto”.
(Subrayas de la Sala). Respecto de la potestad reglamentaria de los Ministerios, esta Sección manifestó en la sentencia del 29 de julio de 201030: “Adicionalmente resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades 28 Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales. 29 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 30 Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, radicación: 11001-03-24-000-2002-00249-01.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública. Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública.
En ese sentido, desconocer a los Ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998”. (Subrayas de la Sala). De igual manera, conviene traer a colación la sentencia del 16 de abril de 202031, en la que esta Sección se refirió a la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la potestad de los Ministerios para expedir regulaciones técnicas o especializadas en determinado campo, con la finalidad de precisar detalles necesarios para la cumplida ejecución de la ley: “El 15 de octubre de 2008, la Corte introdujo varios conceptos relacionados con la posibilidad de que otras autoridades administrativas -distintas al Presidente- y para el caso concreto los Ministerios, estuvieran en la posibilidad de regular aspectos vertidos en una norma con rango legal, denominando tal fenómeno “microregulación”, dada la necesidad técnica de precisar detalles que resultan necesarios para la cumplida ejecución de la ley, en el escenario de análisis de exequibilidad de la Ley Nacional de Turismo que facultaba al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a reglamentarla: “13.- Por demás, la jurisprudencia constitucional ha reconocido a los organismos y a las autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden al Presidente de la República, una cierta competencia regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general.”32 Como lo ha señalado la Corte, resulta preciso tener presente que mientras al Presidente le corresponde expedir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los órganos subordinados deben, por su parte, emitir la regulación “necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad.
Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida.”33 14.- La justificación de esta asignación de regulación gradual consiste, a juicio de la Corte, en que precisamente son los organismos administrativos los depositarios de información relacionada de manera directa e inmediata “con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa.” La idea central en este lugar es que son precisamente los entes administrativos los que más cercanía reportan frente a “los temas reales de implementación de la legislación.” Ello trae como consecuencia que sean estos organismos quienes deban ser los encargados de aquello que la Corte denomina “microregulación de la ley.” Lo anterior enlaza con un aspecto detectado una y otra vez por la jurisprudencia constitucional, a 31 Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, radicación: 11001-03-24-000-2013-00231-00. 32 Corte Constitucional.
Sentencia C-917 de 2002. 33 Ibidem. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 saber, que resulta muy difícil para el Legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulación indispensables lo que sin duda constituye suficiente sustento respecto de que “sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente.” (…) (ii) En el caso de los Ministros del Despacho, ha acentuado la Corte que, en su calidad de autoridades administrativas, los Ministerios están investidos de facultades propias de la Administración dentro de las cuales se encuentra, precisamente, la facultad de regulación. Las regulaciones efectuadas por los Ministros, sin embargo, no poseen en el sistema de fuentes la misma jerarquía que aquellas que profiere el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria, por cuanto se hallan subordinados a ella.
De esta suerte, ningún Ministro que obre dentro del margen de sus competencias podría expedir una regulación técnica que se encuentre en contradicción con lo dispuesto por un Decreto Reglamentario del Presidente de la República. En otros términos, los Ministros pueden, desde luego, dictar normas de carácter general para regular aspectos técnicos u operativos dentro de la órbita de su competencia. Esta facultad, ha insistido la Corte, es de carácter residual y subordinada respecto de la atribución que radica en cabeza del Presidente de la República.
(…) 30.- Bajo las características antes señaladas, puede la Ley atribuirle a los Ministerios la función de emitir preceptos de orden general sin que por ello se vea reducida en su alcance la facultad reglamentaria puesta en cabeza del Presidente de la República, pues depende de y está subordinada a ella. No obstante, la Ley misma en cada caso concreto habrá de determinar el campo dentro del cual se le reconocen a los Ministerios facultades de regulación pues de esta forma se evita vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria por manera que la facultad de regulación que le cabe a los Ministerios se ejerza en los términos de la Ley y de los Reglamentos emitidos por el Presidente de la República.
Así las cosas, cuando la Ley establece que a un determinado Ministerio le corresponde trazar una regulación técnica o especializada en determinado campo, esto debe tener lugar en armonía con la Ley y con el Reglamento dictado por el Presidente con fundamento en la cláusula general de competencia que a estos entes les atribuye la Constitución.34” (Resaltados de la Sala).
Y sobre la misma temática, la providencia invocó también la jurisprudencia de esta corporación: “Con posterioridad, dicho legado fue aceptado por la Corporación en relación a controles de legalidad de actos proferidos por los Ministerios, tal y como se desprende de la Sentencia del 13 de septiembre de 2007, dictada en el expediente 11001 03 24 000 2002 00254 01, en la cual se dijo que: (…) ‘A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección 34 Sentencia C-1005 de 2008.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite.
Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones’”.
(Negrillas del original). Adicionalmente, en la sentencia C-810 de 2014, la Corte Constitucional se refirió a la potestad reglamentaria de organismos pertenecientes a la Administración, diferentes al presidente de la República, así: “Tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que esta facultad reglamentaria no se ubica únicamente en cabeza del Presidente de la República, en tanto existen otros organismos pertenecientes a la administración que pueden expedir regulaciones.
De allí que se afirme que en Colombia opera un sistema difuso de producción normativa de alcance general, cuya naturaleza está destinada a servir de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del ejecutivo-sistema difuso-; además, las materias a reglamentar por el CNJSA51 no tienen reserva de ley, consisten en asuntos técnicos que no han sido materia de regulación exhaustiva por el legislador, ni suponen la pérdida de la potestad reglamentaria del Gobierno nacional que, por el contrario, la subordina.
(…) Es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en sentido restringido, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en la Constitución Política y la responsabilidad del gobierno en este campo, con la posibilidad de contar con organismos especializados, que desarrollen de manera específica la intervención en temas complejos.” (Negrillas de la Sala).
De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que la Constitución Política de 1991 y la ley confieren al presidente de la República, a los ministros y a otros órganos de la Administración la potestad de reglamentar las leyes, asignación que hace efectivos los mecanismos de descentralización, delegación y desconcentración de funciones, fijados en la Ley 489 de 1998.
En todos los casos dicha potestad debe ejercerse “con sujeción a la Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro”35.
En particular, la potestad regulatoria de carácter residual, accesorio o auxiliar, de órganos del Ejecutivo distintos al presidente, cobra sentido cuando se requiere regular aspectos técnicos y especializados, necesarios para la debida ejecución de las leyes, que solo pueden ser definidos por los entes administrativos que tienen más cercanía con los temas reales de implementación de la legislación, quienes pueden pormenorizar el proceso de implantación de la voluntad legislativa.
La regulación así expedida, en todo caso, debe guardar armonía con la ley y con el reglamento dictado por el presidente. 3.3.1.3.6. Para el caso específico de la Dimar, debe tenerse en cuenta que el Gobierno nacional expidió el Decreto 5057 de 2009, que modificó parcialmente la estructura de esa entidad y, en el artículo 2, numeral 4º, que se invoca como fundamento en las consideraciones del acto demandado, le confirió al director general marítimo la función de expedir reglamentaciones técnicas orientadas, entre otros aspectos, a prevenir la contaminación marina por parte de los buques: “Artículo 2º.
Funciones del despacho del director. Son funciones del despacho del Director General Marítimo, las siguientes: (…) 4. Dictar las reglamentaciones técnicas para las actividades marítimas, la seguridad de la vida humana en el mar, la prevención de la contaminación marina proveniente de buques, así como determinar los procedimientos internos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la Dirección General Marítima.
(…)”. (Resaltados de la Sala). En atención a la competencia otorgada a la Dimar para expedir reglamentaciones técnicas, vale traer a colación la sentencia del 7 de julio de 2022, expedida la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación en un proceso de nulidad36: 35 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala.
Radicación: 11001-03-24-000-2010-00119-00. 36 Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, radicación: 110010326000201600140-00 (57819). Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 “El reglamento técnico 77.
Mediante Decreto 2416 de 1971 se estableció inicialmente, que: (i) la normalización técnica consiste en el proceso de formular y aplicar reglas con el propósito de establecer un orden, en una actividad específica, para beneficio y con la cooperación de los interesados y, en particular, para la obtención de una economía óptima de conjunto;
(ii) debe entenderse por norma técnica el compendio de especificaciones que definen, clasifican, califican o racionalizan un material, un producto o un procedimiento para que satisfaga las necesidades o los usos a que está destinado; (iii) en la resolución que oficialice una norma técnica debe indicarse si ésta tiene carácter obligatorio y precisarse su grado de obligatoriedad; y, (iv) habrán de adoptarse como normas oficiales obligatorias aquellas ‘que se relacionen con materiales, procedimientos o productos que afecten la vida, la seguridad o la integridad corporal de las personas’. 78.
Ya con la Constitución Política de 1991 se dispuso en su artículo 78 que serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y comercialización de bienes y servicios atenten contra la salud y la seguridad, mientras que en su artículo 333 estableció que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común. 79.
El Decreto 2416 de 1971 fue derogado por el Decreto 2269 de 1993, norma que en su artículo 2º, ajustado a un nuevo entorno constitucional, dispuso lo siguiente: (i) Definió la normalización técnica como la actividad que establece, en relación con una problemática actual o potencial, soluciones para aplicaciones repetitivas y comunes, con el objeto de lograr un grado óptimo de orden en un contexto dado, actividad que se materializa en la elaboración, la adopción y la publicación de las normas técnicas;
(ii) Precisó que las normas técnicas son aquellos documentos consensuados y aprobados por un organismo reconocido que suministra, para uso común y repetido, reglas, directrices y características para las actividades o sus resultados, y que se deben basar en los resultados consolidados de la ciencia, la tecnología y la experiencia, mientras sus objetivos deben ser los beneficios óptimos para la comunidad;
(iii) Incluyó el concepto de reglamento técnico, entendido como la reglamentación de carácter obligatorio expedida por la autoridad competente con fundamento en la ley, que suministra requisitos técnicos, bien sea directamente, o mediante referencia o la incorporación del contenido de una norma nacional, regional o internacional, una especificación técnica o un código de buen procedimiento.
(…) 84. Por otra parte, en la Decisión 376 de 1995, instrumento de la Comunidad Andina relativo al ‘Sistema Andino de Normalización, Acreditación, Ensayos, Certificación, Reglamentos Técnicos y Metrología’ se encuentra, lo siguiente: (i) Bajo el Anexo II, glosario de términos, se definió como Reglamento Técnico el documento aprobado por una autoridad competente ‘que contiene requisitos técnicos o hace referencia a normas o especificaciones técnicas o códigos de práctica o los integra a su contenido’.
Posteriormente, bajo los instrumentos modificatorios de la Decisión 376 de 1995 el reglamento técnico se definió como el documento en el cual ‘se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 disposiciones administrativas aplicables cuya observancia es obligatoria’, que puede incluir prescripciones, por ejemplo, en materia de terminología y símbolos aplicables a un proceso o método de producción”.
(Resaltados de la Sala). De acuerdo con lo anterior, el Decreto 2416 de 1971 señaló que los reglamentos técnicos constituyen reglas para un orden óptimo en actividades específicas, con carácter obligatorio explícito, como pueden ser compendios de especificaciones para materiales o productos, especialmente en asuntos de los que depende la vida o seguridad de las personas.
A su vez, el Decreto 2269 de 1993 los definió como documentos consensuados y aprobados por organismos reconocidos, basados en ciencia, tecnología y experiencia, con el objetivo de beneficiar a la comunidad. De igual manera, la Decisión 376 de 1995 de la Comunidad Andina definió el reglamento técnico como un documento aprobado por una autoridad competente que contiene o hace referencia a requisitos técnicos, especificaciones, o códigos de práctica. 3.3.1.3.7.
Siendo así, la Sala concluye que al actor no le asistió la razón al señalar que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 es nula por falta de competencia porque la facultad reglamentaria de la Dirección General Marítima per se es de carácter meramente operativo, ni porque esta no pueda dictar regulaciones nuevas ni reglamentar directamente la ley.
Como acaba de verse, los órganos del Ejecutivo tienen potestad para regular aspectos técnicos y especializados con los que tienen más cercanía. Tal es el caso de los requisitos técnicos que deben cumplir las naves que transportan hidrocarburos, los cuales pueden ser definidos con carácter obligatorio por la Dimar, con la finalidad de prevenir la contaminación marina proveniente de buques, en todo caso, guardando armonía con la Constitución y la ley.
Ahora, en cuanto a la supuesta configuración del vicio de falta de competencia por hacer extensivos los efectos del acto demandado a naves Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 de bandera extranjera37, la Sala advierte que, de acuerdo con el artículo 4 del Decreto Ley 2324 de 1984, la Dimar es la Autoridad Marítima Nacional y tiene por objeto la dirección, coordinación y control de las actividades marítimas, entre las cuales, conforme con el artículo 3, se encuentran las relacionadas con las naves nacionales y con las extranjeras.
Asimismo, el numeral 13º del artículo 5° ibidem consagra entre las funciones de la entidad la de dirigir y controlar las actividades del transporte marítimo internacional. Y el artículo 115 establece que la autoridad marítima verifica las condiciones de navegabilidad, seguridad y prevención de contaminación de una nave extranjera, para lo cual puede disponer su inspección y aún impedir su salida.
En suma, las competencias de la Dimar se extienden a las naves de bandera extranjera que realizan sus actividades dentro de la jurisdicción del Estado colombiano. Por lo tanto, tampoco se configura el vicio de falta de competencia por extender las disposiciones del acto demandado a naves extranjeras. 3.3.2. Por otra parte, el demandante alega que el acto administrativo demandado desconoce los preceptos constitucionales relacionados con la prelación del interés general, el debido proceso, el derecho al trabajo, la confianza legítima y los derechos colectivos.
Sin embargo, se observa que la demanda no plantea consideraciones particulares respecto del interés general, el debido proceso ni los derechos colectivos, y que la argumentación en este punto se centra en el peligro que el acto generaría sobre la confianza legítima y el derecho al trabajo de cientos de personas que por más de 30 años han vivido de las actividades del mar, bajo los preceptos del Convenio MARPOL 73/78.
Siendo así, el problema que a continuación debe abordar la Sala consiste en determinar si es nulo, por infringir el principio de confianza legítima, el acto administrativo que establece que las naves de peso muerto inferior 37 Lo cual se materializa en el artículo 4 del acto atacado. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 a 600 toneladas, que transporten hidrocarburos, deben contar con doble casco, si tal exigencia no se encuentra consagrada en un convenio internacional sobre la materia. 3.3.2.1.
De entrada, es pertinente recordar que, al estudiar los cargos de falta de competencia e infracción de normas superiores, la Sala concluyó que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 no desconoció el Convenio MARPOL 73/78, por lo que, contrario a lo aducido en la demanda, el acto el acto demandado no desconoció las expectativas que la comunidad tuviera fundadas en este.
En todo caso, conviene señalar que la garantía de la confianza legítima encuentra su origen en la Constitución Política, como desarrollo de los principios de seguridad jurídica, de respeto al acto propio y de buena fe, establecidos en el artículo 83 de la Carta, que dispone que “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Esta corporación ha sostenido que este principio “consiste en la expectativa genuina que alberga el particular, de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente. De acuerdo con ello, este principio se ve defraudado cuando la autoridad produce un cambio abrupto en sus comportamientos y decisiones, cambio que resquebraja la esperanza legítima que el administrado se ha fijado”38.
(Subrayas de la Sala). Sin embargo, “el desconocimiento del principio de confianza legítima por un cambio de reglamentación no es absoluto”39, pues la seguridad jurídica “no impide cambios en las reglas de juego pero sí exige que éstos no se 38 Consejo de Estado, Sección Primera Sentencia del 7 de mayo de 2015 C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. 11001-03-24-000-2014-00108-00. 39 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de septiembre de 2011, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación: 25000-23-24-000-2004-00862-01. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 hagan arbitraria y súbitamente sin consideración alguna por la estabilidad de los marcos jurídicos que rigen la acción de las personas y en desmedro de la previsibilidad de las consecuencias que se derivan para los particulares de ajustar su comportamiento a dichas reglas”40.
Es decir que, en estos casos, el Estado se encuentra en “la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación”41. (Subrayas de la Sala). En el sub lite, se advierte que el acto acusado se profirió el 25 de enero de 2013 y en el artículo 1 dispuso que sus exigencias sobre el doble casco entrarían a regir a partir del 30 de julio de 2013.
Asimismo, en el artículo 2 determinó un régimen de transición, así: “Artículo 2°. - Régimen de Transición: Las empresas que antes del 30 de julio de 2013, presenten a la Dirección General Marítima o a través de una Sociedad de Clasificación avalada en Colombia, un proyecto de modificación o transformación de la estructura de sus naves o artefactos navales o un plan de renovación de la flota, para cumplir con lo estipulado en el artículo 1° de esta resolución, tendrán un plazo máximo de 2 años a partir de la fecha de aprobación del proyecto, para realizar las modificaciones o transformaciones, tiempo durante el cual podrán seguir operando.
Parágrafo: Cuando no se presente el proyecto de modificación o transformación dentro del término aquí establecido, o el mismo no sea aprobado, o transcurra el plazo sin que se hubiese adelantado las modificaciones o transformaciones correspondientes, la Dirección General Marítima, con fundamento en lo preceptuado en el Decreto 804 de 2001, dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 66 y concordantes del Código Contencioso Administrativo y las demás normas que los modifiquen o adicionen”.
(Subrayas de la Sala). Valga mencionar que el interés por evitar que el cambio se realizara de forma arbitraria y súbita se ha materializado igualmente a través de resoluciones posteriores, en las cuales la Dimar ha prorrogado el plazo establecido en el artículo que acaba de citarse. Como ejemplo, se cita la Resolución 0005-2017 MD-DIMAR-SUBMERC del 5 de enero de 2017, que dispuso: “Artículo 1°.
Adicionar los siguientes parágrafos al artículo 2° de la Resolución número 022 del 25 de enero de 2013: 40 Corte Constitucional en Sentencia C-007 de 2002. 41 Corte Constitucional, Sentencia C-131 del 19 de febrero de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 ‘Parágrafo 2°.
Se amplía el plazo para realizar las modificaciones, transformaciones o renovación de flota de las naves y artefactos navales hasta el 31 de diciembre de 2021. Parágrafo 3°. Las empresas y armadores que a fecha 31 de diciembre de 2021 no hayan ejecutado el proyecto que fue previamente aprobado, ya sea como modificación, transformación o renovación de flota de sus naves y/o artefactos navales, además de haber rendido a la Dirección General Marítima el informe final de las actividades realizadas, no podrán seguir realizando operaciones de transporte de hidrocarburos a granel en áreas bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima’”.
(Subrayas de la Sala). Luego, mediante Resolución 0135-2018 MD-DIMAR-GLEMAR del 27 de febrero de 2018, la Dimar expidió el Reglamento Marítimo Colombiano (REMAC) y las disposiciones relativas a las actividades marítimas, quedaron incorporadas en la parte denominada REMAC 4, el cual fue modificado parcialmente por la Resolución 0840-2021 MD-DIMAR- SUBMERC-AREM del 16 de septiembre de 2021, que señaló: “Artículo 1°.
Modifíquese el artículo 4.4.3.1.2 del Capítulo 1 ‘De las Operaciones de Transporte de Hidrocarburos a Granel en Áreas Bajo la Jurisdicción de la Dirección General Marítima’, Título 3 Transporte de Hidrocarburos, Parte 3 ‘Naves y Artefactos navales’ del REMAC 4: ‘Actividades Marítimas’, el cual quedará así: Artículo 4.4.3.1.2. Régimen de transición. Se amplía el plazo para realizar las modificaciones, transformaciones o renovación de flota de las naves y artefactos navales dedicadas al transporte de hidrocarburos a granel hasta el día 31 de diciembre de 2023.
Parágrafo 1. Las naves y artefactos navales que a 01 de enero de 2024 no cuenten con doble casco, no podrán seguir realizando operaciones de transporte de hidrocarburos a granel en áreas bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima. Parágrafo 2. Las Empresas de Servicios Marítimos que pertenezcan al Grupo I Subgrupo 2. Suministro de combustible en el mar y que cuenten con naves y artefactos navales que cuenten con doble casco, cancelarán el cincuenta por ciento (50%) del valor de la renovación y/o expedición de la Licencia de Explotación Comercial’”.
(Subrayas de la Sala). Por lo tanto, para la Sala es claro que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 no infringió el principio de confianza legítima, por las razones alegadas en la demanda, pues si bien trajo disposiciones nuevas que debían ser implementadas por los interesados, confirió un plazo razonable para ajustarse a estas. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 3.3.2.2.
Por otro lado, la Sala deberá determinar si el acto administrativo demandado es nulo, por infringir el derecho al trabajo de la comunidad que se ve afectada con sus disposiciones, para lo cual se tendrá que establecer si es cierto que la implementación del doble casco es técnica y económicamente inviable, pues les impediría el acceso a diferentes poblaciones e involucraría un costo descomunal.
De entrada, la Sala advierte que el demandante no allegó ninguna prueba orientada a demostrar la alegada inviabilidad técnica de la adopción del doble casco, ni de la imposibilidad de las naves para acceder a diversas poblaciones del Litoral Pacífico Colombiano. En cuanto a las implicaciones económicas de la instalación del doble casco para embarcaciones pequeñas, el demandante allegó una cotización emitida por “el Perito Clase A -MARIO VARGAS”42.
Sin embargo, la Sala considera que tal documento es inconducente para la finalidad que se busca, pues para ello, en los términos del artículo 226 del Código General del Proceso (CGP), era necesaria una prueba pericial, la cual es procedente cuando se requiere verificar hechos que ameriten especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos, como ocurre en este caso con los aditamentos correspondientes al doble casco que debe instalarse a las embarcaciones que transporten hidrocarburos.
En suma, la Sala no encuentra probada ni la inviabilidad técnica, que se originaría por la imposibilidad para las pequeñas naves de acceder a poblaciones del Litoral Pacífico Colombiano, ni el supuesto costo desmesurado que el actor alega que tendría la adaptación a las disposiciones del acto demandado. Por lo tanto, no se encuentra configurado el cargo. 3.3.3.
Por último, la Sala deberá analizar si el acto demandado es nulo, por falsa motivación, si: (i) generaliza la aplicación de sus efectos a todo 42 Visible a folios 33 a 47 del expediente. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 tipo de naves, sin considerar las excepciones que se desprenden del Convenio MARPOL 73/78;
(ii) invoca como fundamentos los artículos 26 y 27 de la Ley 730 de 2001, los cuales se refieren a la conformidad que debe tener el acto con los convenios internacionales, pero infringe el referido Convenio, y (iii) señala que a nivel internacional se está limitando la operación de buques petroleros de casco sencillo, sin fundamentarse en algún tratado o convenio internacional aprobado por Colombia. 3.3.3.1.
Esta Sección ha explicado que la falsa motivación como vicio de nulidad debe ser entendido desde tres enfoques distintos, a saber: la falsa motivación de hecho, la falsa motivación en derecho y la indebida motivación, aspectos estos que deben ser analizados siempre desde el contenido mismo del acto censurado, es decir, atendiendo su alcance interno, lo que impone que el análisis haga referencia a lo que expone el acto administrativo en la parte motiva y en la resolutiva43.
En cuanto a la falsa motivación de hecho, esta supone un juicio de certeza, es decir, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona. Así, de advertir que son falsos, el juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma.
Por su parte, un cargo de falsa de motivación en derecho está orientado a atacar los supuestos jurídicos esgrimidos en la parte motiva y que sustentan la expedición del acto. La indebida motivación, a su vez, emerge del análisis del acto a partir de la congruencia que debe existir entre la motivación y la resolución. 43 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de abril de 2022. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 47 001 23 31 000 2012 00414 01. Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 A partir de las consideraciones precedentes, la Sala verificará si los argumentos esgrimidos por la parte recurrente configuran el vicio de falsa motivación. 3.3.3.2.
En cuanto a los dos primeros puntos, la Sala advierte que, si bien el demandante formula el vicio como una falsa motivación, con aparente ajuste a la modalidad de indebida motivación, lo que en el fondo hace es reiterar el argumento de infracción de norma superior, esto es, de desconocimiento del Convenio MARPOL 73/78. Por lo tanto, al respecto basta con reiterar que, al resolver los cargos de falta de competencia e infracción a norma superior, la Sala concluyó que la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 no desconoció dicho Convenio.
Por último, la Sala observa que, en el tercer punto planteado en el cargo, el demandante echa de menos la invocación de algún tratado o convenio internacional aprobado por Colombia, que sustente la afirmación según la cual a nivel internacional se estaría limitando la operación de buques petroleros de casco sencillo. La Sala advierte que las consideraciones de la Resolución 022 del 25 de enero de 2013 exponen lo siguiente: “Que internacionalmente se está limitando en algunos casos y prohibiendo en otros, la operación de buques tanque petroleros de casco sencillo, con el fin de minimizar los riesgos de derrame de hidrocarburos y los efectos perjudiciales al ambiente marino, de acuerdo a lo establecido en el Convenio internacional para prevenir la contaminación por buques y su Protocolo de 1978, Convenio MARPOL 73/78 enmendado Anexo I, aprobado por el Estado Colombiano a través de la Ley 12 de 1981”.
A juicio de la Sala, de acuerdo con el aparte citado, la afirmación del demandante es contraevidente cuando alega que el acto no soporta tal afirmación en un algún tratado o convenio internacional aprobado por Colombia, pues justamente se invoca Convenio MARPOL 73/78, que fue incorporado al ordenamiento colombiano a través de la Ley 12 de 1981.
Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 Además, se observa que el acto demandado no hace más que señalar una consecuencia fáctica que se estaría produciendo internacionalmente en virtud de la aplicación del Convenio MARPOL 73/78, el cual, en efecto, trajo la imposición del doble casco para determinadas embarcaciones que transportan hidrocarburos.
Por lo tanto, la Sala estima que tal argumento del acto no constituye un sustento de derecho del acto, pues se trata de un fundamento de hecho, razón por la cual no tendría que estar soportado en nuevos fundamentos jurídicos —otros convenios o tratados internacionales— como alegó el demandante. 3.3.4. De conformidad con todo lo expuesto, la Sala concluye que no se encuentra configurado ninguno de los cargos de nulidad formulados por el señor Balvino Gutiérrez Martínez contra la Resolución 022 del 25 de enero de 2013, proferida por la Dirección General Marítima (Dimar).
En consecuencia, la Sala denegará las pretensiones de la demanda. 3.4. Costas Visto el artículo 188 del CPACA, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas, teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad. 3.5.
Reconocimiento de personería Mediante memorial visible en el índice 46 del proceso en Samai, la abogada Sandra Marcela Parada Aceros renunció al poder a ella conferido por el Ministerio de Defensa Nacional. Por tanto, como la renuncia cumple con los presupuestos del artículo 76 del CGP, la Sala la aceptará. De igual manera, en el índice 53 se observa el poder conferido por dicha entidad a la abogada Diana Carolina Gutiérrez Rueda, a quien la Sala le Radicación: 11001 03 24 000 2013 00385 00 Demandante: Balvino Gutiérrez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 reconocerá personería, de conformidad con lo previsto en el artículo 74 ibidem.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia presentada por la abogada Sandra Marcela Parada Aceros al poder conferido por el Ministerio de Defensa Nacional, y RECONOCER personería a la abogada Diana Carolina Gutiérrez Rueda, para actuar en representación de dicha entidad, en los términos y para los fines del poder a ella otorgado. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.