CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: ELKIN ALONSO VERGARA FRANCO Demandado: RADIO TELEVISIÓN NACIONAL DE COLOMBIA RTVC S.A.S. Vinculado: MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia de 26 de marzo de 2026, proferida por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Elkin Alonso Vergara Franco en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC S.A.S., actualmente denominada Sistema de Medios Públicos del Estado Colombiano S.A.S. - INRAVISIÓN1, con el propósito de obtener la protección del derecho colectivo establecido en el literal j) del artículo 4.° 2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983. 2.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1) Se determine que al momento de incoarse la demanda se presenta inobservancia del derecho colectivo ‘j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;’ (sic) consagrado en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. 1 La modificación de su razón social fue aprobada mediante el Acta núm. 02 de 22 de agosto de 2025, correspondiente a la Asamblea de accionistas. 2 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […]”. 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. […]”. 2 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 2) Que se otorgue un plazo de un (1) años (sic) para instalar la Televisión Digital Terrestre garantizando este derecho y Servicios Públicos necesario (sic) en la comunidad. 3) Se determine que al momento de incoarse la demanda se presenta vulneración de los derechos colectivos invocados o de cualquier otro que no se haya invocado, ello en virtud del principio Iura Novit Curia; 4) Ordenar al accionado o a quien resulte responsable para que de forma inmediata y en caso de que no lo haya hecho al momento de la sentencia, inicie las acciones tendientes a dar cumplimiento a las obligaciones legales contenidas en las normas citadas, en aras de garantizar la el (sic) acceso a este Servicio Público. […]”4 (subrayado del texto). 3.
El actor afirmó que el municipio de Concepción no tiene cobertura del servicio de Televisión Digital Terrestre - TDT, a la fecha de presentación de la demanda. 4. Indicó que la sociedad demandada, mediante comunicación de 17 de marzo de 2023, informó que la estación TDT de Concepción estaba contemplada dentro del proyecto TDT 2023-2025.
La implementación de esa infraestructura se proyectaba para finales del año 2024, con el fin de beneficiar a 4.983 habitantes. 5. Agregó que la sociedad demandada mediante oficio de 1.º de agosto de 2025 respondió que el municipio de Concepción pese a no contar con señal digital dispone de señal analógica. El proyecto TDT 2024-2026 aprobado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, prevé el despliegue de 176 estaciones sujetas a aprobaciones y recursos presupuestales. 6.
Consideró que esas respuestas vulneran el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como los principios de planeación, eficiencia y oportunidad. Además, no han sido claras ni suficientes frente a la continuidad del proceso de implementación de la TDT en ese municipio. I.2.
Actuación procesal en primera instancia 7. La magistrada ponente de la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto de 5 de septiembre de 20255, admitió la demanda, vinculó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, ordenó la notificación a los sujetos procesales y dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 8.
El 20 de noviembre de 20256, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, porque no se formuló propuesta de pacto de cumplimiento. 4 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. 5 Cfr. Índice 10 del expediente digital de primera instancia. 6 Cfr. Índice 39 del expediente digital de primera instancia. 3 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 9.
En auto de 27 de noviembre de 20257, se decretaron las pruebas del proceso. 10. Mediante auto de 11 de febrero de 20268 se ordenó a las partes la presentación de los alegatos de conclusión y se le informó al Ministerio Público que podía emitir concepto. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC S.A.S.9 11.
La entidad indicó que el municipio de Concepción cuenta con cobertura para acceder a la televisión abierta radiodifundida en tecnología analógica de los canales nacionales de operación pública. Por lo tanto, ha garantizado la continuidad en la prestación del servicio a su cargo. 12. Adujo que no era posible cumplir la orden solicitada por el actor, consistente en instalar la estación de TDT en el término de un año, toda vez que la planeación e instalación de una nueva estación de televisión digital terrestre requiere de 15 y 24 meses desde la apropiación de los recursos presupuestales. 13.
Explicó que dicho proceso comprende las etapas de: i) elaboración de diseños técnicos; ii) obtención de permisos externos; iii) fabricación y adquisición de equipos y elementos; iv) ejecución de obras civiles y de energización; v) integración del sistema; vi) la realización de pruebas técnicas; y vii) puesta en operación de la estación. 14.
Advirtió que la TDT constituye una mejora de calidad cuyo despliegue se ejecuta por fases, conforme a la planeación sectorial junto a la disponibilidad presupuestal, y se encuentra condicionada a habilitantes externos. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones aprobó el proyecto TDT 2024-2026 con el cual se pretendía ampliar y optimizar la cobertura poblacional a través del despliegue de 176 estaciones TDT. 15.
Informó que en las vigencias 2024 y 2025 se ejecutó el despliegue de red más grande desde 2014 con 63 estaciones aprobadas. Sin embargo, la inclusión de la estación Concepción TDT dentro del proyecto TDT 2024-2026, depende de aprobaciones y asignaciones presupuestales. 16. Señaló que RTVC explicó al accionante el estado de la programación del proyecto y precisó que la ausencia actual de cobertura de TDT en el municipio de Concepción no obedece a una conducta negligente, sino al carácter progresivo del proceso de ampliación de cobertura de la televisión pública digital.
La priorización 7 Cfr. Índice 42 del expediente digital de primera instancia. 8 Cfr. Índice 65 del expediente digital de primera instancia. 9 Cfr. Índice 15 del expediente digital de primera instancia. 4 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco de inversión en infraestructura obedece a criterios técnicos y presupuestales de políticas públicas.
I.3.2. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones10 17. El ministerio se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las excepciones denominadas: i) “[…] Falta de legitimación por pasiva […]”; ii) “[…] el proyecto TDT 2024-2026 hace parte del Plan General de Cese de Emisiones Analógicas en Colombia - el municipio de Concepción Antioquia está incluido en la cobertura del proyecto TDT […]”; iii) “[…] ausencia de vulneración de derechos colectivos […]”; y iv) “[…] petición antes de tiempo […]”. 18.
Señaló que el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas - PGCEA es el instrumento previsto para finalizar, de manera ordenada, la televisión abierta analógica y pasar a TDT. En dicho plan opera un principio consistente en que no se finaliza la prestación analógica hasta que la TDT cubra ese servicio, lo que evitaría vacíos en la señal de televisión. El municipio de Concepción se encuentra incluido para el año 2026, por lo que el servicio digital llegará de forma progresiva, conforme avanza la implementación en todo el país. 19.
Refirió que el demandante no demostró la vulneración de derechos colectivos ni una omisión estatal en la prestación del servicio. Por el contrario, se encuentra en curso el Plan TDT 2024-2026 que proyecta la existencia de 176 estaciones adicionales para alcanzar un 97.4% de cobertura. La implementación de dicho plan corresponde a Inravisión S.A.S. 20.
Indicó que el artículo 12 de la Resolución 00391 de 2024, expedida por el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - FUTIC, establece una cláusula de indemnidad que determina la ejecución de los recursos como exclusiva y autónoma de la sociedad demandada. En consecuencia, ni el ministerio ni el FUTIC responden por las acciones u omisiones del operador.
El ministerio se encarga de la dirección y financiación, pero no de la ejecución técnica del proyecto. 21. Argumentó que exigir el cumplimiento de una obligación que se encuentra incluida en los cronogramas oficiales, cuando aún no ha alcanzado su etapa de implementación en el municipio referido, desconoce el principio de gradualidad y planeación de la política pública, así como el carácter futuro de la obligación que se pretende imponer.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 22. La Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de 26 de marzo de 202611, resolvió: 10 Cfr. Índice 17 del expediente digital de primera instancia. 11 Cfr. Índice 73 del expediente digital de primera instancia. 5 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco “[…]
PRIMERO: NEGAR el amparo del derecho colectivo invocado por el señor Elkin Alonso Vergara Franco.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente a las partes, Ministerio Público y Defensoría del Pueblo.
TERCERO: REMITIR copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluida en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998.
CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
QUINTO: ARCHIVAR el expediente una vez en firme la presente decisión. […]” (negrilla del texto). 23. El tribunal señaló que la reprogramación de la instalación de la tecnología de TDT en el municipio de Concepción no vulnera el derecho colectivo establecido en el literal j) del artículo 4.° de la Ley 472, porque no se probó que la comunidad careciera del servicio analógico de televisión pública o que su prestación fuera ineficiente. 24.
Manifestó que la televisión constituye un servicio de telecomunicaciones orientado a la transmisión de programación audiovisual y su función social radica en la construcción de la opinión pública, la circulación de la información y la promoción de la cultura. 25. Planteó que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ejerce competencias de dirección sectorial, formulación de políticas públicas, promoción del acceso, inspección, vigilancia y definición de lineamientos para el despliegue de infraestructura TDT.
Por su parte, la sociedad demandada tiene a su cargo la operación material de la red pública y la ejecución técnica de las actividades orientadas a garantizar la cobertura del servicio público de televisión pública, lo cual incluye la ejecución técnica del despliegue de la TDT en el territorio nacional. 26. Enfatizó que la TDT constituía la tecnología llamada a consolidar la transición digital mientras subsistiera válidamente la coexistencia regulatoria entre señal analógica y digital.
En ese sentido, la reprogramación de la implementación de dicha mejora tecnológica no implica automáticamente la lesión del derecho colectivo incoado. La señal analógica, por medio de la cual se suministra el servicio cuestionado, permanecía activa y funcionando, mientras se culminaba la implementación del componente digital. III. RECURSO DE APELACIÓN 27.
El recurrente12 sostuvo que el tribunal de primera instancia incurrió en una interpretación restrictiva del concepto de afectación de derechos colectivos al exigir la demostración de un daño actual del servicio. Sin embargo, omitió que la 12 Cfr. índices 79, 80 y 81 del expediente digital de primera instancia. 6 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco protección procede también cuando exista un peligro o amenaza sobre el derecho incoado. 28.
Argumentó que la implementación de la televisión digital terrestre no constituye una mejora opcional, sino una etapa estructural del proceso de modernización tecnológica del servicio público de televisión, orientado a garantizar mayor cobertura, calidad y pluralismo informativo. Por lo tanto, una dilación injustificada en su implementación genera brechas tecnológicas entre territorios, lo cual resulta incompatible con los principios de igualdad y universalidad del servicio público. 29.
Afirmó que a nivel nacional se está realizando un proceso de cese de emisiones analógicas, lo que implica que a mediano plazo los territorios que no cuenten con infraestructura digital quedarán rezagados en la prestación del servicio. En todo caso, la inclusión del municipio dentro de un proyecto futuro no garantiza la protección efectiva del derecho colectivo cuestionado. 30.
Sostuvo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha enfatizado que, en materia de acciones populares, el juez debe adoptar una interpretación favorable a la protección preventiva de los derechos colectivos, aun cuando existan dudas sobre la inminencia del daño. En consecuencia, consideró necesario ordenar medidas de seguimiento o la implementación de cronogramas verificables.
No obstante, pese a dicha afirmación, no citó ninguna sentencia de referencia. IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 31. Por medio de auto de 14 de abril de 202613, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2026. 32.
Mediante auto de 8 de mayo de 202614, se admitió el recurso de apelación, se informó a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con la alzada hasta la ejecutoria de esa decisión, y se advirtió que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. Igualmente, se informó al Ministerio Público que podía emitir concepto en la presente causa hasta que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 33. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115 y en el artículo 13 del Acuerdo 13 Cfr. Índice 86 del expediente digital de primera instancia. 14 Cfr. Índice 7 del expediente digital de segunda instancia. 15 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 7 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 080 de 12 de marzo de 201916, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 34. El demandante atribuyó a la demandada la transgresión del derecho colectivo establecido en el literal j) del artículo 4.° de la Ley 472, debido a que no existe prestación del servicio de Televisión Digital Terrestre en el municipio de Concepción. 35. La Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia vinculó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y, mediante sentencia de 26 de marzo de 2026, denegó las pretensiones de la demanda al considerar que el municipio cuenta con la prestación del servicio de televisión en su modalidad analógica y está planeado el tránsito a la TDT en la vigencia 2026. 36.
El demandante alegó que el tribunal le exigió la prueba de un daño actual, pese a que la acción popular procede frente a amenazas de los derechos colectivos. A su juicio, la demora en implementar la TDT en el municipio de Concepción genera una brecha tecnológica injustificada y la inclusión del municipio en un proyecto futuro no garantiza la protección efectiva del derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
En consecuencia, debían ordenarse medidas de seguimiento o un cronograma verificable. V.3. Análisis del caso concreto 37. Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará i) el fundamento constitucional y legal del servicio público de televisión; y ii) las pruebas sobre la presunta afectación del derecho colectivo invocado en el caso concreto.
V.3.1. El fundamento constitucional y legal del servicio público de televisión 38. El artículo 75 de la Constitución Política concibió el derecho al espectro electromagnético como un bien de uso público inajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Dicho derecho se exterioriza a través de la radio, la televisión y, en general, las telecomunicaciones. 39.
Los artículos 77 y 365 de la Constitución Política establecen el fundamento constitucional del servicio público de televisión. El artículo 77, modificado por el Acto Legislativo 02 de 21 de junio de 201117, atribuyó al Congreso de la República la competencia para fijar la política pública en materia de televisión. El artículo 365 dispuso que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y 16 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 17 “[…] Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia. […]”. 8 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco que, por lo tanto, este tiene el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. 40.
El servicio de televisión se relaciona con los artículos 1, 2, 7 y 20 de la Constitución Política, en tanto es medio receptor y difusor de ideas y está vinculado con el pluralismo, la democracia participativa, la diversidad cultural, la libertad de expresión y el derecho a informar y recibir información veraz e imparcial. También impone al Estado el deber de garantizar condiciones de igualdad en el acceso a los servicios públicos y a los medios de información18. 41.
La Ley 182 de 20 de enero de 199519 estableció que la televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado, cuya prestación corresponderá, a las entidades públicas, a los particulares y a las comunidades organizadas mediante concesión. 42. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 182 de 1995 la televisión tiene por objeto formar, educar, informar y recrear de manera sana.
Para cumplir esos fines, el servicio debe observar los principios de imparcialidad en la información, separación entre opinión e información, pluralismo político, religioso, social y cultural, respeto a la honra, buen nombre e intimidad, protección de la juventud, la infancia y la familia, igualdad, prevalencia del interés público sobre el privado y responsabilidad social de los medios de comunicación. 43.
El artículo 2 de la Ley 1341 de 30 de julio de 200920, modificado por la Ley 1978 de 25 de julio de 201921, señaló que el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones atiende a los principios denominados “[…] Prioridad al acceso y uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones […]”, “[…] Promoción de la inversión […]”, “[…] El derecho a la comunicación, la información y la educación y los servicios básicos de las TIC […]” y “[…] Acceso a las TIC y despliegue de infraestructura […]”, entre otros. 44.
El artículo 4 de la Ley 1978 de 2019, al modificar los numerales 7 y 13 del artículo 4 de la Ley 1341 de 2009, estableció el deber de garantizar el uso adecuado y eficiente del espectro radioeléctrico, como recurso escaso que debe maximizar el bienestar social. Además, señaló que el Estado debe incentivar la inversión para la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras TIC. 45.
Sobre el acceso al uso del espectro radioeléctrico, el artículo 11 de la Ley 1341 de 2009 complementó que: “[…] El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones adelantará mecanismos de selección objetiva, que fomenten 18 Corte Constitucional, sentencia de tutela T-599 de 1° de noviembre de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 “[…] Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones […]”. 20 “[…] Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TIC, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones […]”. 21 “[…] Por la cual se moderniza el Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC, se distribuyen competencias, se crea un Regulador Único y se dictan otras disposiciones […]”. 9 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco la inversión en infraestructura y maximicen el bienestar social, previa convocatoria pública, para el otorgamiento del permiso para el uso del espectro radioeléctrico y exigirá las garantías correspondientes. […] 46.
Por maximización del bienestar social en el acceso y uso del espectro radioeléctrico, el parágrafo 3 ibidem contempló “[…] la reducción de la brecha digital, el acceso universal, la ampliación de la cobertura, el despliegue y uso de redes e infraestructuras y la mejora en la calidad de la prestación de los servicios a los usuarios. Lo anterior, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales y las recomendaciones de la UIT.
En cualquier caso, la determinación de la maximización del bienestar social en el acceso y uso del espectro radioeléctrico estará sujeta a valoración económica previa. […]” (negrilla fuera del texto). 47. En materia de competencias, la Sala pone de presente que el artículo 18 de la Ley 1341 de 2009 asignó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones las responsabilidades de: i) promover la apropiación y masificación de las TIC; ii) asignar el espectro radioeléctrico con base en criterios técnicos y económicos; iii) ejercer inspección, vigilancia y control en el sector; iv) “[…] Asignar las concesiones para la operación del servicio público de televisión, así como adjudicar y celebrar los contratos de concesión de espacios de televisión […]”; v) “[…] Aprobar y suscribir antes de su vencimiento, la prórroga de los contratos de concesión de espacios de televisión abierta de RTVC, para lo cual las entidades concedentes cederán previamente a dichos contratos […]”; y vi) convenir con RTVC medidas para garantizar la continuidad del servicio en caso de suspensión, caducidad o terminación de los contratos con los operadores zonales o con los concesionarios de espacios de televisión, entre otras. 48.
El artículo 1.º del Decreto 1064 de 23 de julio de 202022 complementó que el ministerio se encarga de “[…] Definir la política pública y adelantar la inspección, vigilancia y control del sector Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, incluyendo el servicio de televisión abierta radiodifundida y el servicio de radiodifusión sonora, con excepción de aquellas funciones de inspección, vigilancia y control, a cargo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y a la Agencia Nacional del Espectro […]” y de “[…] Impartir los lineamientos para realizar el despliegue y promoción de la televisión digital abierta en Colombia […]”. 49.
Por su parte, Inravisión - Sistema de Medios Públicos del Estado Colombiano S.A.S., antes denominado Radio Televisión Nacional de Colombia23 es responsable 22 "[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones […]". 23El artículo 62 de la Ley 182 de 1995 establece que “[…] El Instituto Nacional de Radio y Televisión tendrá como objeto la operación del servicio público de la Radio Nacional y Televisión. Así mismo corresponde a la determinación de la programación, producción, realización, transmisión, emisión y explotación de la televisión Cultural y Educativa […]”.
Mediante Decreto 3550 de 28 de octubre de 2004, el Gobierno Nacional determinó la supresión del Instituto Nacional de Radio y Televisión y ordenó su disolución y liquidación, estableciendo, en su artículo 5 que “[…] Para todos los efectos previstos en el presente Decreto se entiende por Gestor del Servicio público de radio y televisión a la sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia, RTVC […]”.
La RTVC Cambio de nombre registrado en la Cámara de Comercio el 1 de abril de 2026 por el de Inravisión - Sistema de Medios Públicos del Estado Colombiano S.A.S. 10 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco de la prestación de los servicios de preproducción, producción, post producción y emisión y transmisión de la radio y televisión públicas nacionales, de conformidad con el artículo 6224 de la Ley 182 de 1995, modificada por la Ley 335 de 20 de diciembre de 199625, el artículo 1826 de la Ley 1507 de 10 de enero de 201227, los artículos 3328 y 4529 de la Ley 1978 de 2019, el Decreto 3550 de 8 de octubre de 200430 y el artículo 1.2.2.2. del Decreto 1078 de 26 de mayo de 201531. 50.
Conforme al marco normativo supra, la Ley 182 de 1995 permite identificar la televisión abierta radiodifundida como una modalidad específica del servicio público 24 Artículo derogado por el artículo 51 de la Ley 1978 de 2019. 25 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones […]”. 26 “[…]
ARTÍCULO
18. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO. El Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos destinará anualmente, como mínimo, el 60% de sus recursos para el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión. En cualquier caso, el giro de los recursos para cada uno de los operadores se efectuará en una sola anualidad y no por instalamentos, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida la ANTV, sin que en ningún caso tales recursos puedan ser destinados a gastos de funcionamiento, excepto para el caso de RTVC.
Sin perjuicio de lo previsto en los incisos anteriores, el Fondo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Fontic) destinará al Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, para el fortalecimiento de la televisión pública y los contenidos digitales y audiovisuales como mínimo el 10% de los ingresos derivados de la asignación de los permisos para uso de las frecuencias liberadas con ocasión de la transición de la televisión análoga a la digital.
El Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos destinará anualmente para cubrir los gastos de funcionamiento de la ANTV, como máximo el equivalente a 0,3% de los ingresos brutos generados por la industria abierta y cerrada independientemente de la modalidad de prestación durante el año inmediatamente anterior al del cálculo que para el efecto realizará cada año el mencionado fondo.
Todos los ingresos que se perciban por concepto de concesiones para el servicio de televisión, en cualquiera de sus modalidades, serán destinados a la financiación de la operación, cobertura y fortalecimiento de la televisión pública abierta radiodifundida; financiar, fomentar, apoyar y estimular los planes, programas y proyectos orientados a la promoción de contenidos audiovisuales y apoyar los procesos de actualización tecnológica de los usuarios de menores recursos para la recepción de la televisión digital terrestre radiodifundida.
En caso de ser necesario la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, transferirá al Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, los recursos suficientes para que pueda cumplir con el pago de las acreencias que se reciban o resultaren del proceso liquidatorio de la Comisión Nacional de Televisión y que deben ser asumidas por la ANTV y el Fondo en mención.
PARÁGRAFO 1 o. Con el fin de hacer más eficiente la utilización de los recursos que el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos destina a financiar la televisión pública, el servicio de Televisión Digital Terrestre a cargo de la RTVC, o quien haga sus veces, y los canales regionales, será prestado a través de una misma infraestructura de red. […]” (negrilla fuera del texto).
Ley derogada por el artículo 51 de la Ley 1978 de 2019. 27 “[…] Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones. […]” (negrilla fuera del texto). 28 “[…] RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PARA LOS OPERADORES DEL SERVICIO DE TELEVISIÓN ABIERTA RADIODIFUNDIDA.
Los operadores del servicio de televisión abierta radiodifundida establecidos a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, podrán mantener sus concesiones, licencias, permisos y autorizaciones hasta por el término de los mismos, así como renovarlos, bajo la normatividad legal vigente en el momento de su expedición, y con efectos solo para estas concesiones, licencias, permisos y autorizaciones.
Los operadores del servicio de televisión abierta radiodifundida establecidos a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley que se acojan al régimen de habilitación general, se someterán a las reglas definidas en el artículo 68 de la Ley 1341 de 2009. Una vez en el régimen de habilitación general y durante el período de transición, los operadores del servicio de televisión abierta radiodifundida pagarán: a) Lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 62 de la Ley 182 de 1995, y b) El precio de la concesión o de su prórroga, que se encuentre pendiente por pagar al momento en que se acojan al régimen de habilitación general, distribuido en pagos anuales: Los saldos pendientes de pago serán ajustados en el mismo porcentaje de variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC).
Una vez finalizado el periodo de transición, les será aplicable la contraprestación única periódica señalada en los artículos 10 y 36 de la Ley 1341 de 2009 y, entre otros, ya no les serán aplicables los literales a) y b) del presente artículo. La inclusión en el régimen de habilitación general de los operadores del servicio de televisión abierta radiodifundida no implica la modificación de la clasificación legal de este servicio conforme lo define la Ley 182 de 1995.
Esto incluye el cumplimiento de todas las demás obligaciones de origen legal, reglamentario, regulatorio, aplicables al servicio […]”. 29 “[…]
ARTÍCULO 45. Transferencia a Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC. El Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones podrá transferir a Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC), gestor de la radio y la televisión pública, los recursos para la prestación del servicio y el fortalecimiento:de la radio y la televisión pública nacional, la administración, operación y mantenimiento de la red pública nacional de la radio y la televisión, la migración de los medios públicos a las plataformas convergentes, la producción de contenidos y la recuperación de la memoria de la radio y la televisión pública. […]” (negrilla fuera del texto). 30 “[…] Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, y se ordena su disolución y liquidación. […]”. 31 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones […]”. 11 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco de televisión32.
Esta modalidad se diferencia de la televisión cableada, cerrada y satelital, según la tecnología utilizada para transmitir la señal; y de la televisión por suscripción, según los usuarios autorizados para recibirla. 51. De acuerdo con el artículo 16.1.2.1 de la Resolución CRC 5050 de 10 de noviembre de 201633, adicionado por el artículo 3 de la Resolución CRC 6383 de 9 de septiembre de 202134, esta clase de servicio llega al usuario desde una estación transmisora por medio del espectro electromagnético y se propaga sin guía artificial.
El canal radioeléctrico se puede multiplexar, lo que permite que el operador emita diferente programación para distintos usuarios en el territorio nacional. 52. El artículo 16.1.2.2 dispone que la Comisión de Regulación de Comunicaciones reglamentará los aspectos relacionados con la implementación del estándar digital terrestre actualizado a DVB-T2 en Colombia. 53.
El artículo 16.1.2.3 de la Resolución CRC 5050 establece que la Televisión Digital Terrestre será gratuita35. Además, dispone que los operadores de televisión abierta deben brindar sin costo y de manera simultánea la oferta de contenidos que se emitan bajo el sistema analógico. 54. El artículo 16.1.2.5 señala que las características técnicas de las señales digitales de televisión a radiodifundir se encuentran establecidas en el título V de la 32 De conformidad con los artículos 18, 19, 20, 21 y 22 de la Ley 182 de 1995, el servicio público de televisión se clasifica a partir de los siguientes cuatro criterios: i) la tecnología principal de transmisión utilizada; ii) los usuarios del servicio; iii) la orientación general de la programación emitida; y iv) los niveles de cubrimiento del servicio.
En relación con la tecnología de transmisión, el artículo 19 de la Ley 182 señaló que la televisión puede ser radiodifundida, cableada y cerrada, o satelital, así: “[…]
ARTÍCULO 19. Clasificación del servicio en función de la tecnología de transmisión. La clasificación en función de la tecnología atiende al medio utilizado para distribuir la señal de televisión al usuario del servicio. En tal sentido la autoridad clasificará el servicio en: a) Televisión radiodifundida: es aquella en la que la señal de televisión llega al usuario desde la estación transmisora por medio del espectro electromagnético, propagándose sin guía artificial; b) Televisión cableada y cerrada: es aquella en la que la señal de televisión llega al usuario a través de un medio físico de distribución, destinado exclusivamente a esta transmisión, o compartido para la prestación de otros servicios de telecomunicaciones de conformidad con las respectivas concesiones y las normas especiales que regulan la materia.
No hacen parte de la televisión cableada, las redes internas de distribución colocadas en un inmueble a partir de una antena o punto de recepción; c) Televisión satelital: es aquella en la que la señal de televisión llega al usuario desde un satélite de distribución directa. […]” (negrilla fuera del texto). Según los usuarios del servicio, la televisión puede ser abierta o por suscripción. La televisión abierta es aquella cuya señal puede ser recibida libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación. En cambio, la televisión por suscripción es aquella cuya señal está destinada únicamente a personas autorizadas para su recepción, con independencia de la tecnología de transmisión utilizada.
De acuerdo con la orientación general de la programación, el servicio puede clasificarse en televisión comercial y televisión de interés público, social, educativo y cultural. En atención al nivel de cubrimiento, la televisión puede clasificarse según el origen y destino de la señal en televisión internacional y televisión colombiana. Además, desde el punto de vista territorial, puede ser nacional, zonal, regional o local, dependiendo del área geográfica en la cual se autoriza y presta el servicio.
El artículo 29 de la Ley 182 de 1995 dispone que el derecho de operar y explotar medios masivos de televisión debe ser autorizado por el Estado, atendiendo las posibilidades del espectro electromagnético, las necesidades del servicio y su prestación eficiente y competitiva. Además, establece que el servicio está sometido a intervención, dirección, vigilancia y control del órgano regulador correspondiente. 33 "[…] Por la cual de compilan las Resoluciones de Carácter General vigentes expedidas por la Comisión de Regulación Comunicaciones […]". 34 “[…] Por la cual se compilan y se simplifican disposiciones contenidas en las normas de carácter general vigentes expedidas por las extintas Comisión Nacional de Televisión -CNTV- y Autoridad Nacional de Televisión -ANTV-, relacionadas con las funciones de la Sesión de Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC-, se adiciona el Titulo XVI a la Resolución CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones […]”. 35 El artículo 16.1.2.4 de la Resolución CRC 5050 regula el porcentaje de gratuidad para que el 50% de la totalidad de la oferta televisiva anual radiodifundida en los subcanales digitales sea libre y gratuita.
También establece que, en la porción de la múltiplex digital correspondiente al canal principal, el 100% de la programación ofrecida debe ser libre y gratuita, con excepción de la televisión local sin ánimo de lucro. 12 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco Resolución CRC 5050 de 2016.
Ese título contiene reglas sobre especificaciones técnicas de la red y de los receptores del servicio de TDT en Colombia, bajo el estándar DVB-T2. 55. El artículo 16.3.2.2 de la Resolución CRC 5050 de 2016 establece que el servicio de televisión abierta radiodifundida digital terrestre se presta en canales radioeléctricos configurados en múltiplex digitales, dentro de las bandas atribuidas para el servicio de televisión y en las frecuencias definidas por las autoridades competentes.
El parágrafo 1 del artículo ibidem señala que “[…] La administración de frecuencias para el servicio de televisión abierta radiodifundida digital terrestre TDT se realizará bajo los principios de gestión eficiente del espectro radioeléctrico, su protección y optimización […]”. 56. El artículo 4.13.1.336 establece los principios de acceso y uso a la infraestructura de televisión abierta radiodifundida.
Por su parte, el artículo 4.15.3.3 indica las disposiciones para la configuración de cada múltiplex digital para la prestación del servicio mediante la TDT. 57. En suma, la TDT es una modalidad de televisión abierta radiodifundida digital, transmitida por el espectro electromagnético, gratuita para los usuarios y sometida a reglas técnicas específicas sobre estándar digital, frecuencias, señales, red y receptores.
Su regulación busca actualizar el servicio público de televisión frente a los avances tecnológicos, garantizar el acceso libre y gratuito a los contenidos principales y asegurar un uso eficiente del espectro radioeléctrico. 36 “[…]
ARTÍCULO
4.13.1.3. PRINCIPIOS DE ACCESO Y USO A LA INFRAESTRUCTURA DE TELEVISIÓN ABIERTA RADIODIFUNDIDA. El acceso y uso de las instalaciones de los proveedores de la infraestructura y los operadores solicitantes se regirán conforme a los siguientes principios y obligaciones: 4.13.1.3.1. Libre y leal competencia. El acceso y uso de las instalaciones deberán propiciar escenarios de libre y leal competencia que incentiven la inversión actual y futura en el sector de TIC y que permitan la concurrencia al mercado, con observancia del régimen de competencia, bajo precios de mercado y en condiciones de igualdad. 4.13.1.3.2.
Trato no discriminatorio con Acceso Igual - Cargo Igual. Los proveedores de la infraestructura deberán dar igual trato a todos los operadores y no podrán otorgar condiciones menos favorables que las que se otorgan a sí mismos o a algún otro operador. Las condiciones de acceso no deben ser menos favorables que las que utilice para sí mismo o a las ofrecidas a otros que se encuentren en las mismas circunstancias técnicas de acceso y a las que otorgan a empresas matrices, subordinadas, subordinadas de las matrices o empresas en las que sea socio el proveedor correspondiente o a las que utilice para sí mismo dicho proveedor.
Los proveedores de la infraestructura deberán otorgar iguales o similares condiciones de remuneración por el acceso y uso a la instalación, cuando de por medio se presentan condiciones de acceso y uso similares. 4.13.1.3.3. Remuneración orientada a costos eficientes. La remuneración del acceso y uso de las instalaciones por parte de los operadores debe estar orientada a costos eficientes y sujetos a los principios y la metodología definida en el ANEXO 4.7 del TÍTULO DE ANEXOS. 4.13.1.3.4.
Separación de costos por elementos de red. Los costos para la provisión de los elementos, funciones y servicios necesarios para efectuar el acceso y/o uso, deben estar separados en forma suficiente y adecuada, de tal manera que los operadores involucrados en la relación de acceso no deban pagar por elementos o instalaciones que no necesiten para la prestación de sus servicios, lo anterior con el fin de garantizar la transparencia en la remuneración por el acceso y/o uso. 4.13.1.3.5.
Publicidad y Transparencia. Los proveedores de la infraestructura deben suministrar la información técnica, operativa y de costos asociados, que requieran los demás operadores o proveedores con motivo de la relación de acceso y/o de uso. 4.13.1.3.6. Buena fe. Los proveedores de la infraestructura tienen el derecho y la correspondiente obligación de adelantar de buena fe la celebración y ejecución de los acuerdos referidos al acceso a redes de otros proveedores.
Se tendrá como indicio en contra de la buena fe, la demora injustificada y la obstrucción de las negociaciones tendientes a lograr acuerdos de acceso y uso, así como el entorpecimiento, por acción o por omisión, de su celebración, de su ejecución, de la aplicación de actos de fijación de condiciones de acceso y uso, así como de los otros actos expedidos por la CRC que determinen el uso y acceso de la infraestructura. 4.13.1.3.7.
Uso razonable y eficiente: El acceso a la instalación esencial es un derecho. Por ésta razón deberá garantizarse el acceso en condiciones eficientes. 4.13.1.3.8. No restricción. Los proveedores de la infraestructura se abstendrán de imponer restricciones a cualquier servicio de televisión abierta, de otros operadores de televisión abierta, salvo en aquellos casos que por disposición legal, reglamentaria, judicial o regulatoria estos estén prohibidos o restringidos. […]”. 13 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 58.
La Resolución CRC 5050 de 2016 especificó las definiciones técnicas de la operación de la televisión abierta radiodifundida, la cual puede ser por transmisión análoga o por transmisión digital terrestre, sin que esto modifique ni condicione la modalidad de radiodifusión que la caracteriza. 59. Cabe destacar que la transición de televisión análoga a televisión digital terrestre se fundamenta en un proceso progresivo.
La Comisión Nacional de Televisión - CNTV en el Acuerdo 008 de 22 de diciembre de 201037 adoptó para Colombia el estándar europeo DVB-T como estándar de televisión digital terrestre. Posteriormente, mediante el Acuerdo CNTV 004 de 201138, dicho estándar se actualizó a DVB-T2, con el propósito de incorporar una tecnología más eficiente para la transmisión digital de señales de televisión. 60.
La CNTV, al reglamentar la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre en el Acuerdo CNTV 002 de 4 de abril de 201239, estableció un régimen de transición desde la tecnología análoga hacia la tecnología digital, cuya fecha límite para el cese de las emisiones analógicas era el 31 de diciembre de 2019. 61.
Dicho plazo se modificó a través de las Resoluciones 795 de 2019 y 04672 de 30 de diciembre de 202240. El artículo 1 de la Resolución 04672 de 2022 señaló: “[…]
ARTÍCULO 1. Modificación del artículo 8 del Acuerdo CNTV 002 de 2012. Modificar el artículo 8 del Acuerdo CNTV 002 de 2012, modificado por la Resolución 795 de 2019, el cual quedará así: “Artículo 8. Cese de las emisiones de televisión terrestre con tecnología analógica. El proceso de cese de emisiones analógicas de televisión abierta radiodifundida iniciará a partir del 31 diciembre de 2022, de conformidad con lo establecido en el presente artículo.
Para tal efecto podrán realizarse ceses parciales y escalonados conforme lo señalado en los parágrafos tercero y cuarto del presente artículo. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con base en los análisis, estudios, avances, desarrollos, implementaciones realizados y evolución de los indicadores de cobertura y conocimiento definirá las condiciones de apagado regionales y progresivos en el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas.
Parágrafo 1. Para realizar el cese de emisiones de televisión abierta radiodifundida analógica en un municipio o en el conjunto de municipios cubiertos por una estación transmisora, los operadores de televisión abierta radiodifundida deberán contar con cobertura del servicio de Televisión Digital Terrestre (TDT) en las condiciones definidas en la Resolución CRC 5050 de 2016 o aquella que la modifique, sustituya o adicione.
Para el caso de RTVC, este deberá dar estricto cumplimiento al plan de despliegue de TDT para las vigencias 2023-2025 que sea 37 “[…] Por el cual se adopta para Colombia el estándar de televisión digital terrestre DVB-T y se establecen las condiciones generales para su implementación. […]”. 38 “[…] Por medio del cual se modifica el artículo 47 del Acuerdo 003 del seis (6) de mayo de 2010 modificado por el artículo 1o del Acuerdo 004 de 2010. […]”. 39 “[…] Por medio del cual se establece y reglamenta la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre -TDT. […]”. 40 “[…] Por la cual se modifica el artículo 8 y deroga el parágrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo CNTV 002 de 2012 […]”. 14 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco finalmente aprobado por el Ministerio de TIC con el fin de garantizar la cobertura de la señal digital que permita realizar el cese de emisiones en las condiciones definidas en el Parágrafo 2 de la presente Resolución. Parágrafo 2.
Los operadores de televisión abierta radiodifundida deberán realizar ceses de emisiones de televisión abierta radiodifundida analógicas siguiendo los lineamientos establecidos en el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas (PGCEA), y previa aprobación del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Parágrafo 3.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en cualquier momento y previo proceso de divulgación y análisis con los agentes involucrados, entre ellos, los operadores del servicio de televisión abierta, entidades del sector y las entidades territoriales, podrá realizar planes piloto de cese de emisión de la señal analógica en cualquier área del territorio nacional, que tengan como finalidad evaluar e identificar el impacto de las estrategias del Plan General de Cese de Emisiones Analógicas.
Parágrafo 4. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con la participación de los operadores del servicio de televisión abierta radiodifundida, actualizará el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas – PGCEA, con el fin de adecuarlo a las disposiciones de la presente Resolución, y promoverá su ejecución. El Plan General de Cese de Emisiones podrá ser actualizado de conformidad con la ejecución de las estrategias y la evolución de los indicadores definidos en él. […]” (negrilla fuera del texto). 62.
La parte motiva de la Resolución 04672 de 2022 explica: “[…] El MinTIC publicó en su página web, en julio de 2020, el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas (PGCEA) en el micrositio https://www.mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-de-prensa/Noticias/145967:Colombia- avanza-en-el-proceso-de-migracion-a-la-Television-Digital-Terrestre, en el que establecieron las estrategias que se desarrollarán conjuntamente entre el MinTIC y los diferentes agentes del sector, así como los indicadores que se tendrán en cuenta y serán objeto de análisis y medición para realizar el apagado analógico en las diferentes zonas del país. El MinTIC permitió la presentación de comentarios y observaciones al PGCEA hasta el 5 de agosto de 2020 y realizó la divulgación el 1o. de septiembre de 2020 con los agentes interesados, incluyendo operadores del servicio de televisión y gremios del sector, con el fin de recibir aportes y contribuciones que permitan su permanente actualización, conforme lo establece el parágrafo segundo del citado artículo 8o. de del Acuerdo 002 de 2012.
En el proceso de socialización, varios operadores manifestaron su preocupación respecto a los municipios que tienen cobertura del servicio de televisión en tecnología analógica y que aún no tienen cobertura de Televisión Digital Terrestre, los cuales se verían afectados de realizarse el cese de emisiones analógicas previsto para el 31 de diciembre de 2022, pues dejarían de recibir el servicio de televisión radiodifundida.
Con el fin de realizar un diagnóstico de las zonas que dejarían de recibir el servicio de televisión radiodifundida en virtud el cronograma previsto en el PGCEA, a saber: Región norte 30 de junio de 2021, región central 31 de diciembre de 2021, región occidente 30 de abril de 2022, región sur 31 de agosto de 2022 y región oriental 31 de diciembre de 2022, y realizar los ajustes que correspondan en el citado Plan, el MinTIC verificó la información reportada por los operadores de televisión radiodifundida respecto del uso de frecuencias, así como el resultado de las verificaciones en campo realizadas por la extinta Autoridad Nacional de Televisión 15 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco (ANTV) y por la Agencia Nacional del Espectro (ANE).
El MinTIC, en la vigencia 2021, solicitó a los operadores del servicio de televisión regional información actualizada de cobertura de las redes analógicas y digitales. Así mismo, se revisó la información brindada por el gestor de la red pública de TDT y por el gestor de la red de los operadores privados. A partir de lo anterior, el MinTIC pudo establecer que: i) los operadores privados nacionales han alcanzado las metas de cobertura establecidas en sus contratos de concesión y en las resoluciones de renovación para el uso del espectro radioeléctrico y han realizado simulcast (sic) analógico-digital en cada uno de los municipios objeto de su obligación de cobertura; ii) el operador público nacional Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC) ha alcanzado la meta de cobertura establecida en la Resolución ANTV 1857 de 2018 “Por la cual se modifica el plan de cobertura en tecnología digital para la televisión abierta radiodifundida del operador público nacional” que se ubica en un nivel superior al 92,26 % de la población, no obstante, no ha realizado la sustitución tecnológica a digital en la totalidad de los municipios que poseen señal analógica radiodifundida, por lo tanto, no se ha presentado la condición de simulcast analógico-digital en algunos municipios; y que, iii) los operadores del servicio de televisión regional presentan una situación similar de sustitución tecnológica a nivel municipal, puesto que logran su cobertura en TDT a medida que el gestor público de la red, RTVC, implementa los planes de ampliación de cobertura digital.
Como resultado de lo anterior, el MinTIC concluyó que, en las diferentes regiones establecidas en la estrategia de cese de emisiones del PGCEA existen municipios con cobertura de señal analógica de televisión pública nacional y regional, y sin cobertura TDT. Con el fin de garantizar que la población que actualmente tiene acceso al servicio de televisión abierta pública nacional y regional mediante la recepción de la señal radiodifundida, continúe accediendo a dicho servicio luego de producirse el cese de emisiones analógicas, el gestor de la red pública de televisión, RTVC, por solicitud de este Ministerio, presentó el 27 de septiembre de 2021 una propuesta para el despliegue de infraestructura de transmisión en TDT en aquellas poblaciones cubiertas con tecnología analógica y sin cobertura de TDT para el periodo 2022-2025, de modo tal, que para la vigencia 2022 el MinTIC aprobó el proyecto presentado por RTVC para la implementación de 20 estaciones, y RTVC presentó la propuesta para el despliegue de TDT para las vigencias 2023-2025, la cual se encuentra en proceso de evaluación por parte de este Ministerio, con lo cual se garantizará la cobertura en las mencionadas poblaciones.
Además del despliegue de infraestructura por parte de RTVC, el MinTIC deberá adelantar la actualización del PGCEA de acuerdo con lo dispuesto en la presente Resolución e iniciar el proceso de articulación con los operadores del servicio y los demás actores involucrados para iniciar su ejecución, con el fin de disminuir los riesgos asociados al cese de emisiones analógicas y dar inicio al cese de emisiones analógicas.
Así mismo, con el fin de que los operadores puedan gestionar de manera eficiente la prestación del servicio y los costos asociados al mantenimiento de las redes analógicas, se hace necesario establecer las condiciones para que, previa autorización del MinTIC, los operadores realicen ceses de emisiones parciales, sin que se afecte la prestación del servicio y se derogan las condiciones establecidas en el parágrafo 1o. del artículo 9o. del Acuerdo CNTV 002 de 2012. […]” (negrilla fuera de texto). 16 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 63.
Como puede apreciarse el apagado analógico se convirtió en un proceso progresivo, en el que no puede finalizar la señal análoga en un municipio si no existe cobertura de TDT en las condiciones fijadas para tal efecto. 64. El ministerio demandado orienta ese proceso mediante el PGCEA. La versión de julio de 2023 de dicho plan se estructura sobre cuatro estrategias principales: i) estrategia de cese de emisiones de las estaciones de televisión analógica; ii) estrategia de monitoreo y seguimiento; iii) estrategia de comunicaciones; y iv) estrategia de apoyo a la población. 65.
El plan establece los siguientes bloques funcionales para el cese de actividades: 66. Esto significa que el cese de emisiones analógicas debe ser un proceso planificado, progresivo y coordinado, que requiere recursos importantes y la participación de todos los actores del sector. Además, contempla la posibilidad de realizar apagados parciales o escalonados desde un plan de comunicaciones que informe a los usuarios y facilite su migración hacia la TDT. 67.
El PGCEA señala que en diciembre de 2013 la Unión Europea y Colombia suscribieron el convenio de financiación ICI-ALA/2012/024-143, cuyo objeto fue apoyar la migración de la televisión análoga a la TDT bajo el estándar DVB-T2, buscando mejorar la calidad del servicio, aprovechar las ventajas de la tecnología digital y fortalecer la red pública como herramienta de cohesión social, innovación y desarrollo económico.
Allí se recomendó: 17 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco “[…] Se resaltan las siguientes recomendaciones frente al cese de emisiones analógicas41: • Aconseja adoptar un modelo próximo a los casos europeos, sobre la base de los siguientes aspectos: 1) definición de planes piloto; 2) definición de áreas geográficas con un relativo grado de homogeneidad; 3) definición de fechas de encendido y apagado ajustadas a cada caso; 4) establecimiento de mecanismos de coordinación entre los diferentes actores y ámbitos geográficos de actuación. • Combinar medidas y políticas orientadas a facilitar el proceso de transformación tecnológica por parte del conjunto de los sectores implicados (y no sólo actores públicos), junto con medidas específicas orientadas a integrar, informar, incentivar, fomentar, apoyar y asistir a los sectores más vulnerables de la población42. • Involucrar el mayor número de sectores de la sociedad y actores implicados en el proceso de transición digital.
Asimismo, aconseja la descentralización y adaptación territorial de las correspondientes campañas. • Conocimiento preciso de los mapas de cobertura de la señal de TDT respecto de las coberturas de emisiones en analógico, para a partir de ello, poder determinar criterios objetivos de decisión de apagado analógico. • Contar con un plan exhaustivo con un calendario completo y realista43 para el cese de emisión analógico incluyendo todas las actividades correspondientes y a todas las partes interesadas y prever mecanismos de inspecciones y verificaciones de las coberturas de señal de TDT y del grado de penetración en los hogares. • Resulta necesario medir y monitorizar el proceso de transición a la TDT desarrollado en Colombia si se desea que este sea un proceso gestionado y finalizado con éxito.
No cabe un proceso sin métricas perfectamente definidas y con datos capturados por las empresas especializadas de modo cíclico, lo cual garantiza un proceso de apagado o cese de emisiones analógicas, coordinado y coexistente con el mantenimiento del servicio en TDT. • Se recomienda la definición de un plan de seguimiento, basado en la propuesta de metodología diseñada en esta actividad, con un alcance y presupuesto definidos, que establezca los análisis y estudios que se desarrollaran desde el presente hasta la finalización del proceso de cese de emisiones analógicas. […] Sería deseable que el Cese Analógico se diera en un marco legal de carácter convergente entre el sector de las telecomunicaciones y audiovisual en el que se encuentre integrado el servicio televisivo. 41 Documento: Derecho comparado, casos de éxito y de mejores prácticas sobre la materia, experiencias internacionales del proceso de transición de la televisión analógica a la digital, y su eventual aplicabilidad a la realidad de Colombia, 2018.
Elaborado por BAa en Consorcio con Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals y Persidera, en el marco de la Asistencia técnica para la implementación de la TV Digital en Colombia establecida en el convenio de financiación suscrito entre Colombia y la Unión Europea. Documento: Elaboración de la Hoja de Ruta normativa conducente a la ejecución del procedimiento de apagado de la señal de televisión analógica y el encendido de la televisión digital TDT, 2017.
Elaborado por BAa en Consorcio con Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals y Persidera, en el marco de la Asistencia técnica para la implementación de la TV Digital en Colombia establecida en el convenio de financiación suscrito entre Colombia y la Unión EuropeaÍdem. 42 Hogares con bajos ingresos, personas mayores, personas con discapacidad, minorías étnicas, hogares situados en zonas fronterizas o de difícil acceso, entre otros. 43 El cambio de las estimaciones genera inseguridad jurídica y plantea problemas de planificación económica a los distintos actores presentes en el mercado.
Igualmente, los cambios de fechas generan en los usuarios una mayor sensación de inseguridad y vulnerabilidad 18 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco • Desarrollar una institucionalidad regulatoria acorde a los principios anteriores, convergentes e independientes que agrupe en su seno a los diferentes organismos que hoy en día detentan competencias en materia televisiva (TDT) y, en concreto, que incorpore las competencias en materia de espectro radioeléctrico. • Incorporar al ordenamiento jurídico interno colombiano y a su práctica regulatoria, las mejores prácticas internacionales en materia de gestión del espectro radioeléctrico y, en concreto, las referidas a su valoración, teniendo en cuenta la especificidad del servicio de televisión y su reserva para el uso por parte de los diferentes prestadores del servicio de televisión radiodifundida. • Adecuar la normativa colombiana a las necesidades de valoración del espectro y de fijación de criterios para el pago por obtención del correspondiente título habilitante para la prestación del servicio, así como de la cuantía de las tasas por reserva y uso del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio de comunicación audiovisual televisiva.
Y, por último, pero relevante en lo que se refiere a este documento se formuló como recomendación: • Aprobar una agenda regulatoria para el proceso de cese de emisiones analógicas y encendido digital que cubra no solo hasta el 31 de diciembre de 2019, sino, en lo que se haga necesario, el periodo inmediatamente posterior al post-cese analógico. […]” (negrilla fuera de texto). 68.
Del marco normativo expuesto se destaca que la televisión es un servicio público vinculado con la libertad de expresión, el acceso a la información, la diversidad cultural y la igualdad en el acceso a los medios de comunicación. 69. La Ley 182 de 1995 permite identificar la televisión abierta radiodifundida como aquella cuya señal llega al usuario desde una estación transmisora, por medio del espectro electromagnético y sin guía artificial, y que puede ser recibida libremente por cualquier persona ubicada dentro del área de cobertura.
La televisión análoga y la televisión digital terrestre comparten la misma naturaleza de televisión abierta radiodifundida, pues ambas transmiten la señal por espectro electromagnético desde estaciones terrestres con diferente tecnología. 70. El tránsito de la televisión análoga a la TDT se estructuró como un proceso progresivo, parcial y escalonado, condicionado a la existencia de cobertura digital y orientado por el PGCEA, con el fin de evitar que el apagado analógico afecte el acceso de la población al servicio público de televisión gratuita. 71.
En ese proceso, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene competencias específicas de dirección, política pública, inspección, vigilancia y control del sector, así como de promoción del despliegue de la televisión digital abierta y definición de las condiciones para el cese de emisiones analógicas. Por su parte, INRAVISIÓN S.A.S. cumple un papel operativo esencial como gestor de la red pública y responsable de la emisión y transmisión de la televisión pública nacional, razón por la cual debe ejecutar los planes de despliegue de infraestructura TDT necesarios para garantizar que la población 19 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco cubierta por señal analógica pueda continuar accediendo al servicio mediante señal digital. 72.
En las sentencias de 29 de octubre de 201844 y 7 de febrero de 201945, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que la acción popular resulta procedente para proteger los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como los derechos de los consumidores y usuarios, cuando se demuestra una falta absoluta de acceso al servicio público de televisión gratuita. 73.
Para la Sala, la televisión pública permite acceder a contenidos informativos, educativos, culturales e institucionales, de modo que su falta afecta la igualdad material de los habitantes de los municipios apartados frente a quienes reciben la señal en otras zonas del país. 74. En la sentencia de 29 de octubre de 201846, la Sección Primera explicó que los actos administrativos que acreditaban la financiación de un plan de inversión para el desarrollo de un proyecto de acceso al servicio público de televisión gratuita en un municipio sin cobertura no eran suficientes para excluir la responsabilidad del ministerio, la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV47 y de la Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC S.A.S., porque dichas entidades debían ejercer funciones de seguimiento, supervisión y verificación sobre la ejecución del proyecto, así como controlar el cumplimiento del cronograma y ejecutar las medidas. 75.
En todo caso, ese criterio aplica cuando se demostró una omisión absoluta en la prestación del servicio, pues la jurisprudencia de esta Sección también ha precisado que el legislador diseñó un modelo de prestación de los servicios de 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación núm. 85001-23-31-000-2015- 00034-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación núm. 85001-23-33;000-2017 - 00075-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés 46 Se destaca el siguiente apartado: “[…] XII.
En el recurso de apelación, la ANTV aseguró que en el marco de la Ley 1507 de 2012 ha emitido las resoluciones N.º 2363 de 2014 y 26 de 2015, en virtud de las cuales se acredita que ha adelantado las gestiones que se encuentran a su alcance para garantizar el servicio público de televisión en el Municipio de Nunchía. Veamos: […] La Resolución 174 de 2015, en términos semejantes a los estipulados en la Resolución 2363 de 2014, contiene sendos artículos según los cuales la ANTV se obliga en relación con RTVC, tanto al desembolso de cada una de las sumas asignadas para cada vigencia, como a la realización de un conjunto de acciones específicas encaminadas a la supervisión sobre la ejecución del Plan de Inversión. […] De conformidad con la ley y con los actos administrativos señalados, la ANTV en el recurso de apelación se advierte que las obligaciones de esta entidad, en lo concerniente al objetivo de garantizar la prestación del servicio público de televisión en el Municipio de Nunchía, no se extinguen con la mera aprobación de la financiación de los planes de inversión de los respectivos proyectos del servicio de televisión, sino que también se extienden a otro tipo de actuaciones como son los requerimientos periódicos de la documentación e información relativa al desarrollo de la gestión para la implementación de los proyectos, así como la correlativa verificación y seguimiento, incluso mediante la realización de visitas, del cumplimiento del cronograma de ejecución y de las obligaciones estipuladas, para efectos de lograr la finalización exitosa de los proyectos.
Además, valga resaltar que en el documento final de consultoría contratado por RTVC para la ejecución del plan de inversión “Estructuración Proyecto Acceso Universal de Televisión – DTH Social”, antecedente de las Resoluciones previamente indicadas, también se establece que la ANTV, para efectos de cumplir con su deber de garantizar el acceso al servicio de televisión, tiene bajo su responsabilidad funciones de licenciamiento para el servicio de televisión satelital, así como reglamentación de la prestación del servicio de Televisión Satelital Social.
En cuanto a este último punto, debe agregarse que el Documento Conpes N.º 3815 de 2 de octubre de 2014 recomienda a la ANTV, junto con la Comisión de Regulación de Comunicaciones, debe expedir la regulación especial en la que se incluyan las condiciones bajo las cuales RTVC operará la red satelital y prestará el servicio DTH Social. […]”. 47 La Ley 1978 de 2019 suprimió y ordenó liquidar la ANTV.
La Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) asumió funciones de regulación y de inspección, vigilancia y control en materia de contenidos, mientras que el ministerio asumió las demás funciones de inspección, vigilancia y control que antes correspondían a la ANTV. 20 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco telecomunicaciones conforme al cual el Estado debe promover, en la medida de sus capacidades institucionales, presupuestales y técnicas, el acceso progresivo de los habitantes del territorio nacional a las tecnologías de la información y las comunicaciones, incluidas las zonas rurales, apartadas o de difícil acceso. 76.
En las sentencias de 23 de abril de 202048, 3 de marzo de 202349, 30 de noviembre de 202350 y 1 de febrero de 202451, entre otras, se explicó que el estudio de la vulneración del derecho colectivo a la eficiente prestación de los servicios de telecomunicaciones en el componente de telefonía móvil, se orienta a verificar si las entidades públicas accionadas actuaron diligentemente en el marco de las competencias asignadas en las Leyes 1341 de 2009, 1978 de 2019 y 2108 de 29 de julio de 202152, en el contexto de las capacidades, recursos y dificultades técnicas existentes. 77.
En este contexto, la Sala valorará el material probatorio a efectos de verificar si se acreditó una amenaza o vulneración del derecho colectivo al acceso al servicio público de televisión abierta gratuita. V.3.2. Las pruebas sobre la presunta amenaza o vulneración del derecho colectivo invocado 78. Existen tres supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares.
El primero es la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos53. El segundo la acreditación de una acción u omisión por parte de las autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales54. El tercero la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados55. 79.
Frente al cumplimiento de los referidos supuestos en el caso concreto, se destaca que la Dirección de Tecnologías Convergentes de la RTVC informó mediante oficio núm. 202304400011871 de 17 de marzo de 202356, lo siguiente: “[…] RTVC - Sistema de Medios Públicos en la búsqueda de lograr ampliar la cobertura de televisión digital terrestre, solicitó al Ministerio de Tecnologías de la 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, radicación número: 85001-23-33-000-2018-00146-01 (AP), actor: Personería municipal de Chámeza. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de marzo de 2023.
Rad. Núm.: 88001-23-33-000-2018-00021-01 (AP). C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, Radicación núm.: 85001 23 33 000 2021 00141 01, actor: Personería municipal de Nunchía. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes, Radicación núm.: 63001-23-33-000-2021-00102-01, actor: Personería municipal de Génova y otro. 52 “[…] Por medio de la cual se modifica la ley 1341 de 2009 y se dictan otras disposiciones. […]”. 53 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2015, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación núm. 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP).
El artículo 9. ° de la Ley 472 previó que: “[…] Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos […]”. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2011, radicación núm. 25000-23-27-000-2005-00654-01(AP), C.P. María Elizabeth García González. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2011, radicación núm. 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 56 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “2ED_accion_popular__rtvc(.pdf) NroActua 4”. 21 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco Información y las Comunicaciones - MINTIC la aprobación y financiación de un proyecto de despliegue de estaciones TDT a ejecutarse entre los años 2023 y 2025 - en adelante Proyecto TDT 2023-2025-, para de esta manera poder brindar mayor cobertura de la televisión pública nacional abierta en tecnología digital terrestre TDT en condiciones óptimas y de calidad a aquellas poblaciones que no cuenta con el servicio.
En ese orden, se precisa que en las estaciones TDT contempladas a desplegar en el marco del Proyecto TDT 2023-2025, se encuentra la estación Concepción, la cual se pretende implementar a finales del año 2024 en el municipio de Concepción - Antioquia, beneficiando a 4.983 personas de acuerdo con el censo DANE 2018 proyectado a 2023. […]”. 80.
Posteriormente, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones expidió la Resolución núm. 00391 de 29 de abril de 202457, por la cual se asignaron recursos y se ordenó un desembolso para la financiación de la propuesta del despliegue e implementación de las estaciones TDT de operación nacional y regional programadas dentro del Plan de Despliegue TDT 2024-2026. 81.
En dicho documento se indicó que la RTVC, como gestor de la red pública de televisión, ha ejecutado diversas etapas de despliegue TDT logrando una cobertura poblacional del 92.26%. Sin embargo, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que definió la política de invertir en infraestructura de TDT para reemplazar el servicio de televisión analógica, es necesario implementar proyectos adicionales que mejoren la experiencia del usuario y que ofrezcan el acceso a la televisión digital a las zonas que cuentan actualmente con el servicio de televisión analógica. 82.
En los anexos de la citada resolución se aportó la ficha del proyecto que señala lo siguiente: “[…] 2.2 Objetivo General Brindar acceso al servicio de televisión abierta radiodifundida en tecnología de televisión digital terrestre (TDT), implementando 176 estaciones de TDT (66 en 2024, 87 en 2025 y 23 en 2026), de operación nacional y regional, que permitan expandir y reforzar la cobertura TDT para alcanzar el 97,4% de cobertura poblacional nacional cubierta, según predicciones teóricas. […] 2.4.
Alcance A continuación, se presenta la relación de las 176 estaciones a implementar junto con las vigencias en que se proyecta el despliegue o implementación: […] 57 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “2ED_accion_popular__rtvc(.pdf) NroActua 4”. 22 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco Las 176 estaciones por desplegar fueron elegidas con base en los siguientes criterios: • Realizar la migración tecnológica a digital, en estaciones de televisión existentes (nacionales y regionales) que operan actualmente en tecnología analógica. • Certeza de disponibilidad de predios para la implementación de los servicios nacionales y regionales (convenio, arriendo o propiedad). • Estaciones de televisión pública en tecnología analógica que cubran poblaciones sin cobertura previa de la TDT pública (nacional y/o regional). • Las estaciones de televisión pública en tecnología analógica, que llevan más de 5 años fuera de servicio a causa de siniestro o imposibilidad de operación, no son objeto de migración tecnológica a digital en el proyecto TDT 2024-2026.
La cobertura de televisión digital para la población que se cubría con estas estaciones se considerará en el futuro plan de acceso universal por parte del MinTIC. Para una mayor información referente al alcance de la instalación de cada estación en cuanto a poblaciones a cubrir, operadores a desplegar, zonas de cese de emisión analógica a la que pertenece la estación y fechas estimadas de despliegue, favor remitirse al Anexo 1.
Cobertura Teórica 176 estaciones TDT. Nota: En caso de presentarse situaciones de fuerza mayor o caso fortuito se modificarán las fechas de implementación de las estaciones donde se presente alguna de estas condiciones. […] a. LÍNEA DEL TIEMPO […]” (negrilla del texto). 23 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 83.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones adujo, mediante oficio de 24 de junio de 202558, que la RTVC es el operador habilitado para la prestación del servicio público de televisión y cuenta con permiso para el uso del espectro radioeléctrico para tal fin. Igualmente, indicó que es la encargada del diseño, despliegue y operación de sus respectivas redes de cubrimiento para la prestación de este, atendiendo las distintas condiciones y obligaciones de cobertura definidas para dichos operadores. 84.
La sociedad demandada dio respuesta a la solicitud presentada por el demandante, remitida por competencia desde el ministerio, mediante oficio núm. 202504000037431 de 1 de agosto de 202559 en los siguientes términos: “[…] Con respecto al servicio de televisión pública, es preciso indicarle que para el municipio de Concepción Antioquia se cuenta con señal en el sistema analógico trasmitida desde la estación Concepción, la cual proporciona el servicio de los canales nacionales de operación pública;
Canal Uno, Señal Colombia y Canal Institucional. Respecto a la cobertura de Televisión Digital Terrestre - TDT, le informamos que el municipio de Concepción Antioquia no cuenta con esta señal, no obstante, Radio Televisión Nacional de Colombia S.A.S. - RTVC - Sistema de Medios Públicos en la búsqueda de lograr ampliar la cobertura brindada a través de esta tecnología, solicitó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - MINTIC la aprobación y financiación de un proyecto de despliegue de estaciones TDT, para de esta manera poder brindar mayor cobertura de la televisión pública nacional abierta en tecnología TDT, en condiciones óptimas y de calidad a aquellas poblaciones que no cuentan con el servicio, permitiendo una mayor eficiencia en la prestación del servicio de televisión. En ese orden, se precisa que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - MINTIC aprobó el Proyecto TDT 2024-2026, con el cual se pretende ampliar y optimizar la cobertura poblacional a través del despliegue de 176 estaciones TDT, las cuales están sujetas a aprobaciones y fondos proporcionados por este ministerio y entre las que se encuentra la estación Concepción TDT.
La estación Concepción TDT proporcionará cobertura de la señal digital para los canales de televisión pública de operación nacional; Señal Colombia, Canal Institucional y Canal Uno, el canal regional Teleantioquia y los canales de audio Exploremos, Radio Nacional de Colombia y Radionica. […] En resumen, del universo de 176 estaciones contempladas en el proyecto TDT 2024-2026, se ha logrado la implementación de 63 estaciones hasta la fecha, lo que permite incrementar la cobertura de TDT a un 95% a nivel general.
En concordancia con lo anterior, el avance global del proyecto respecto al total de estaciones beneficiadas alcanza un 35% de su implementación a espera de una nueva asignación de recursos para su continuidad. […]” (negrilla fuera de texto). 85. En cuanto a la prórroga de los términos en la ejecución del proyecto para la implementación de la TDT en el municipio de Concepción, RTVC S.A.S., actualmente denominada INRAVISIÓN S.A.S., expidió el informe de 17 de 58 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “2ED_accion_popular__rtvc(.pdf) NroActua 4”. 59 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “2ED_accion_popular__rtvc(.pdf) NroActua 4”. 24 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco diciembre de 202560, en respuesta al requerimiento del tribunal.
De ese documento se destaca lo siguiente: “[…] el municipio de Concepción fue mencionado en 2023 como una proyección preliminar, condicionada a la disponibilidad de recursos, viabilidad técnica y habilitantes regulatorios, sin que ello constituyera un compromiso de ejecución ni una inclusión contractual. Posteriormente, en el marco de la estructuración del Proyecto TDT 2024-2026 y de la Resolución FUTIC 00391 de 2024, se priorizó la ejecución de la Fase VII con 63 estaciones distintas, razón por la cual Concepción no hizo parte de los contratos ejecutados en 2024-2025 y quedó reprogramado dentro del universo de estaciones proyectadas para vigencias posteriores, conforme a criterios técnicos, presupuestales y de política pública sectorial. 2.
Programación estimada dentro del año 2026. Si bien el municipio de Concepción se encuentra incluido dentro del listado de estaciones proyectadas del Proyecto TDT 2024-2026, no es técnicamente viable fijar un mes específico de ejecución para 2026, toda vez que la implementación se encuentra condicionada a la concurrencia de factores habilitantes externos, entre ellos: asignación de frecuencia por parte de ANE y MinTIC, disponibilidad presupuestal FUTIC, acceso al sitio, energización y permisos complementarios.
En consecuencia, cualquier programación detallada solo puede definirse una vez se materialicen dichos habilitantes, conforme a la ruta crítica técnica de una estación TDT. En cualquier caso, advertimos que la planeación, instalación, integración y puesta en operación de una nueva estación TDT usualmente está entre los 15 y 24 meses, contados a partir de la apropiación/disponibilidad presupuestal […]. 3.
Consideración expresa del oficio RTVC radicado interno No. 20230440011871 del 17 de marzo de 2023. Del análisis técnico del referido oficio se precisa que RTVC informó que, en el marco del Proyecto TDT 2023-2025, se adelantaban gestiones ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - MinTIC - para la financiación del proyecto de despliegue de estaciones TDT, señalando que el municipio de Concepción “se pretende implementar a finales del año 2024”.
Dicha expresión corresponde a una proyección indicativa, formulada dentro de un escenario de planeación preliminar y condicionada expresamente a la disponibilidad de recursos, a la priorización sectorial y a la expedición de los actos administrativos y habilitantes técnicos correspondientes, tal como se desprende del propio contenido del oficio.
En consecuencia, el mencionado oficio no constituye un compromiso vinculante, ni un acto administrativo que ordene la ejecución inmediata de una estación TDT, ni mucho menos una obligación exigible en un plazo determinado, sino una manifestación de intención sujeta a los principios de planeación, eficiencia y sostenibilidad fiscal que rigen la ejecución de proyectos de infraestructura pública en el sector TIC.
Así mismo, debe señalarse que, con posterioridad a dicha comunicación, el MinTIC aprobó la ejecución del Proyecto TDT 2024-2026, en cuyo marco se estructuró y ejecutó la Fase VII (63 estaciones), sin que el municipio de Concepción hiciera parte de los contratos financiados en las vigencias 2024- 2025, quedando dicho municipio reprogramado para fases posteriores, conforme a la priorización técnica, presupuestal y regulatoria vigente. 60 Cfr. Índice 54 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “59_MemorialWeb_Respuesta- InformetecnicoDTC(.pdf) NroActua 54”. 25 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco Por lo anterior, no existe contradicción entre el oficio RTVC No. 20230440011871 del 17 de marzo de 2023 y la programación actual del Proyecto TDT 2024-2026, ni se configura incumplimiento alguno por parte de RTVC, dado que la planeación fue ajustada legítimamente dentro del marco normativo y presupuestal aplicable. […]” (negrilla fuera de texto). 86.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones indicó el 23 de enero de 202661 lo siguiente: “[…] Se informa que sí existió un ejercicio de planeación denominado Proyecto TDT 2023-2025, el cual fue formulado por RTVC como un escenario técnico indicativo para la continuación del proceso de migración de la televisión pública de analógica a digital […] sin embargo, no contó con acto administrativo de asignación de recursos ni con apropiación presupuestal aprobada para su ejecución en la vigencia 2023.
En razón a lo anterior, la ejecución efectiva del despliegue de nuevas estaciones TDT quedó supeditada a la disponibilidad real de recursos del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Como resultado del proceso […] se asignaron recursos exclusivamente para la vigencia 2024 […]. En este contexto, el Municipio de Concepción (Antioquia), que en ejercicios técnicos preliminares había sido considerado para finales del año 2024, fue incorporado dentro del Plan TDT 2024-2026 con programación para la vigencia 2026.
Esta reprogramación obedeció a razones de carácter técnico, administrativo y presupuestal, relacionadas con la priorización de estaciones en zonas con mayores brechas de cobertura, la limitación de recursos disponibles para la vigencia 2024, el enfoque progresivo previsto en el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas y la necesidad de distribuir las estaciones restantes dentro de una planeación plurianual ajustada a la disponibilidad financiera del Fondo Único TIC. […] se aclara que el Plan de Despliegue TDT 2024– 2026 establece la programación de las estaciones a nivel de vigencia anual, sin desagregar la ejecución en semestres, trimestres o fases específicas dentro de cada año. En consecuencia, si bien el Municipio de Concepción (Antioquia) se encuentra previsto para la vigencia 2026, a la fecha no es posible determinar con precisión el periodo específico de dicha anualidad en el cual se llevará a cabo la instalación de la estación TDT, pues […] está condicionada, como ya se ha mencionado, a la disponibilidad presupuestal para asegurar su financiamiento y su implementación a través del Gestor de la Red Pública de Televisión, función actualmente en cabeza de Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC.
Finalmente, se precisa que el despliegue de la Televisión Digital Terrestre en el territorio nacional responde a un esquema progresivo, gradual y condicionado a la disponibilidad de recursos públicos, conforme al marco normativo vigente, sin que ello implique una exclusión del Municipio de Concepción, el cual se encuentra formalmente incluido en la planeación plurianual adoptada por el sector. […]” (negrilla fuera de texto). 87.
En ese contexto, la Sala resalta que el servicio público de televisión está definido en el artículo 2 de la Ley 182 de 1995 como “[…] un servicio de 61 Cfr. Índice 60 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “72_MemorialWeb_Otro- 262026802_379828INF(.pdf) NroActua 60”. 26 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco telecomunicaciones que ofrece programación dirigida al público en general o a una parte de él, que consiste en la emisión, transmisión, difusión, distribución, radiación y recepción de señales de audio y video en forma simultánea […]”. 88.
Dentro de la prestación de ese servicio, hay una distinción en las tecnologías de transmisión de la señal de televisión abierta que, de acuerdo con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones62 se divide en televisión analógica y televisión digital terrestre – TDT. La primera “[…] utiliza señales analógicas para transmitir audio y video mediante ondas de radio en las bandas de muy alta frecuencia (VHF) y ultra alta frecuencia (UHF), que se propagan libremente por el aire […]” y la segunda “[…] es un sistema de transmisión de imágenes y sonido basado en señales digitales, compuestas por códigos binarios donde cada bit representa dos estados posibles de la señal.
Estas señales se transmiten a través de ondas de radio en la banda de frecuencias ultra alta (UHF), propagándose libremente por el aire […] ofrece ventajas como la transmisión en alta definición (HD), mayor cantidad de canales disponibles, tanto de audio como de video y un uso más eficiente del espectro radioeléctrico, lo cual impulsa el desarrollo del llamado dividendo digital […]”. 89.
El Acuerdo 002 de 4 de abril de 2012, mediante el cual inició la implementación formal en Colombia de la TDT, señaló que “[…] la TDT, antes que promover la homogeneidad de la programación del operador del canal, permite la emisión de diferente programación, de manera tal que se amplíe la oferta televisiva de los operadores de los canales nacionales, regionales o locales en los términos del literal a) del artículo 20 de la Ley 182 de 1995, sumado al ofrecimiento de beneficios adicionales para los televidentes […]”. 90.
En el plenario se acreditó la prestación del servicio público de televisión en el municipio de Concepción a través de su estación analógica, lo cual permite la continuidad de la prestación del servicio mientras se realiza la transición a la tecnología TDT. La cobertura de la televisión digital terrestre en el municipio está proyectada para el año 2026, conforme al cronograma del Plan TDT 2024-2026. 91.
Las etapas necesarias para la implementación de esta tecnología son: i) ingeniería y diseño, que incluye la selección del lugar y los estudios de radio, antena y altura; ii) permisos externos para el uso del espectro electromagnético; iii) fabricación de transmisores, antenas, feeders y accesorios, con sus respectivos plazos de fabricación y logística; iv) ejecución de la obra civil y energización, incluidas acometidas, medidores y normalizaciones; v) integración y pruebas, con las mediciones de cobertura, documentación y aceptación por parte de la interventoría; y vi) encendido y estabilización, mediante ventanas de prueba coordinadas con el modelo de administración, operación y mantenimiento de la infraestructura de los medios públicos. 62 Información visible en la página web de la entidad: https://mintic.gov.co/portal/inicio/Micrositios/Television-Abierta/Servicio- de-Television-Abierta/. 27 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 92.
Por lo anterior, no es posible garantizar de manera inmediata la cobertura digital en todo el territorio nacional, pues su implementación requiere de una planeación y ejecución adecuada de las citadas etapas en aspectos técnicos, presupuestales y operativos. 93. Cabe destacar que el hecho consistente en que la acción popular tenga una naturaleza preventiva y proceda no solo frente a daños consumados, no implica que el actor popular se releve de acreditar de manera objetiva la existencia de una amenaza real, no hipotética, directa, inminente, concreta y actual63. 94.
En el presente asunto, no se demostró la suspensión del servicio público de televisión gratuita, ni la orden de efectuar el apagado analógico que afecte actualmente a la comunidad. Por el contrario, la Resolución 04672 de 2022 explica que el cese de emisiones analógicas debe realizarse cuando los operadores cuenten con cobertura de televisión digital terrestre en las condiciones definidas por la regulación aplicable.
En otras palabras, el hecho de que exista un proceso nacional de cese de emisiones analógicas no significa que la población del municipio de Concepcion quede automáticamente sin servicio. 95. Para la Sala la transición de la televisión análoga a la televisión digital terrestre fue diseñada normativa y técnicamente como un proceso progresivo y escalonado, condicionado a la existencia de cobertura digital y orientado por el Plan General de Cese de Emisiones Analógicas, precisamente para garantizar el servicio público de televisión gratuita. 96.
La TDT representa una modernización tecnológica relevante del servicio público de televisión abierta radiodifundida. Sin embargo, su despliegue no implica una obligación de ejecución inmediata en todo el territorio nacional. Por el contrario, su implementación depende de condiciones técnicas, presupuestales, regulatorias y operativas que justifican un desarrollo progresivo, planificado y escalonado. 97.
Esta conclusión resulta compatible, por analogía, con el criterio jurisprudencial aplicado por la Sección Primera en materia de telecomunicaciones móviles, según el cual la ampliación de cobertura y la incorporación de desarrollos tecnológicos deben valorarse atendiendo las capacidades institucionales, los recursos disponibles, las dificultades técnicas del territorio y las gestiones efectivamente adelantadas por las autoridades competentes. 98.
En esa medida, la ausencia de cobertura inmediata de TDT en el municipio de concepción no configura una vulneración del derecho colectivo previsto en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472, porque se acreditó que las accionadas adoptaron mecanismos de planeación, seguimiento y ejecución progresiva orientados a garantizar la continuidad del servicio y evitar que el cese de emisiones analógicas deje a la población sin acceso a la televisión gratuita. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm.: 76001 23 33 000 2021 00657 01. 28 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco 99.
En este caso, no se advierte que el tribunal exigiera indebidamente la prueba de un daño consumado. Por el contrario, las accionadas han actuado dentro del marco de sus competencias legales y reglamentarias, de manera progresiva y coordinada, atendiendo las condiciones técnicas, presupuestales y operativas propias del proceso de transición de la televisión análoga a la televisión digital terrestre. 100.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, conforme a las consideraciones expuestas en este apartado. 101. Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201264 y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201965, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de marzo de 2026 por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado 64 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 65 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, radicación núm. 15001-33-33-007-2017-00036-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 29 Radicación núm. 05001-23-33-000-2025-01059-01 Demandante: Elkin Alonso Vergara Franco GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.