CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2021 00248 00 (1467-2021) Demandante: Henry Flórez Quintero Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional) Temas: Resuelve recurso de reposición AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 30 de agosto de 2023, por medio del cual se inadmitió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Henry Flórez Quintero contra la sentencia del 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Antecedentes Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El señor Henry Flórez Quintero, por intermedio de su apoderado, presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo de segunda instancia del 11 de junio de 2020, emanado del Tribunal Administrativo del Quindío, en el que pidió lo siguiente: […] que se unifique la jurisprudencia en todo lo relacionado con el descuento y el criterio de topes de pago (entre 6 y 24 meses) y en su lugar se ordene el pago de la sentencia en la forma establecida en la Providencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, el 29 de Enero de 2008, dentro del Expediente Nº 76001-23-31-000-2000-02046-02, adelantado por la señora AMPARO MOSQUERA MARTÍNEZ contra la Contraloría General de la República, siendo su Consejero Ponente el Dr. JOSÉ (sic) MARÍA LEMOS BUSTAMANTE.
Trámite procesal El señor Henry Flórez Quintero, por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del Acta 014 SUBCO-JEFAT-29 del 26 de abril de 2016, proferida por la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales, personal del Nivel Ejecutivo y agentes de la Policía Nacional; y de la Resolución 178 de igual fecha, suscrita por el comandante del Departamento de Policía del Quindío, por la cual se dispuso, entre otros, su retiro del servicio activo.
La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Armenia (Quindío), el cual, a través de la sentencia del 30 de noviembre de 2019, denegó las pretensiones deprecadas por el señor Henry Flórez Quintero. El 11 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo del Quindío desató el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión referida en el numeral anterior, y decidió revocarla en los siguientes términos: i) declaró la nulidad parcial de la Resolución 178 del 26 de abril de 2016; ii) ordenó a la Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional) el reintegro –sin solución de continuidad– del señor Flórez Quintero al cargo de subintendente, el cual debía ser efectivo dentro de los 30 días siguientes a la comunicación de la providencia; iii) condenó a la parte pasiva al pago, a título de indemnización, de lo equivalente a los salarios y prestaciones sociales que el accionante dejó de devengar desde la fecha de su desvinculación hasta la ejecutoria de la sentencia, sin que las sumas a cancelar sean inferiores a 6 ni superiores a 24 meses de salario.
Además, dispuso descontar todo lo percibido por él como retribución de los trabajos que hubiese desempeñado tanto en el sector público como privado, como dependiente o independiente, en el tiempo que estuvo por fuera del servicio activo. El señor Henry Flórez Quintero, por intermedio de su apoderado, presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo de segunda instancia del 11 de junio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. El 30 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, inadmitió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Flórez Quintero contra la sentencia del 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso reposición y en subsidio súplica.
El auto recurrido El 30 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, inadmitió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Flórez Quintero contra la sentencia del 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, bajo los siguientes argumentos: […] para el despacho es forzoso concluir que no es posible admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia incoado por el señor Henry Flórez, ya que los reparos presentados por él, más que dirigirse a demostrar el desconocimiento de las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2008 de la Sala Plena del Consejo de Estado, buscan controvertir las razones por las cuáles el Tribunal Administrativo del Quindío i) no tuvo en cuenta el tiempo que duró por fuera del servicio activo de la Policía Nacional para efectos del ascenso; ii) confundió los términos grado y cargo; y iii) aplicó a su caso concreto las Sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional, en lo que refiere al límite de la indemnización de 6 a 24 meses de salarios y a los descuentos de lo devengado por concepto de ingresos públicos y privados, mientras estuvo desvinculado.
Además, porque no existe unidad de materia entre la mencionada providencia de unificación del 29 de enero de 2018 y la situación particular del recurrente, tal como se explicó en precedencia. En consecuencia, no hay lugar a dar trámite al presente asunto, por lo que, en virtud del artículo 265 del cpaca, se inadmitirá el recurso referenciado y se ordenará la devolución del expediente al tribunal de origen.
El recurso de reposición. El apoderado del señor Henry Flórez Quintero interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica, por las razones que se exponen a continuación: i) Advirtió que al haberse inadmitido el recurso lo que correspondía era que se procediera de conformidad con el artículo 261 del cpaca y por ende se debía otorgar al actor el término de 5 días contados a partir de la notificación para subsanar las falencias del recurso. ii) Teniendo en cuenta la determinación adoptada por el despacho se debe concluir que no se utilizó la figura jurídica de la inadmisión, sino que se procedió con el rechazo de plano el recurso extraordinario de jurisprudencia. iii) «La sentencia citada como fuente formal para pretender la viabilidad del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia (sic) si se ajusta al asunto en comento, pues por cuanto son análogas las situaciones de ambos casos». iv) La sentencia de unificación de jurisprudencia que se estima contrariada es la decisión proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 29 de enero de 2008, dentro del proceso con radicado 76001233100020000204602, a esta providencia debe dársele el trato de sentencia de unificación atendiendo las funciones que ostenta la Sala Plena, contempladas en el numeral 3. ° del artículo 111 del cpaca. v) «No ha nacido a la vida jurídica una nueva sentencia que recoja la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, de la que solicitamos la unificación, razón por la cual, una Sección de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como lo es la Sección Quinta no está facultada legalmente para recoger la jurisprudencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, como lo hizo en el fallo del 19 de Mayo de 2016, y que inspiró el nuevo fallo de Segunda instancia del once (11) de junio de dos mil veinte (2020), del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO».
Consideraciones Cuestión previa El recurso de reposición que ocupa la atención del despacho fue presentado el 14 de septiembre de 2023, es decir, en vigencia de la Ley 2080 de 2021. Así pues, para la decisión del recurso se tendrán en cuenta las normas previstas en la citada ley. Lo anterior, comoquiera que el artículo 86 ibidem dispone que esta última ley es aplicable a los procesos iniciados en vigencia del cpaca, pero «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
El problema jurídico Se circunscribe a determinar si el despacho podía o no inadmitir por improcedente el recurso extraordinario de jurisprudencia presentado por el señor Henry Flórez Quintero contra la sentencia del 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Análisis del despacho. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, el despacho encuentra mérito suficiente para no reponer el auto del 30 de agosto de 2023, por las siguientes razones: El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 al 268 del cpaca, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación del derecho por parte de los jueces.
A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en otras palabras, no habrá lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita. Por su parte, el artículo 262 ejusdem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Sobre la última exigencia, conviene precisar que no basta con la simple indicación del fallo de unificación desconocido por el ad quem, sino que es indispensable que el interesado allegue argumentos contundentes que demuestren su transgresión o desconocimiento. De igual modo, en recientes pronunciamientos de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ha indicado que es de imperioso cumplimiento que el precedente vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis, así: De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.
De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]». [Se resalta] En este orden, la situación particular del recurrente, que se estudió y se resolvió en la sentencia impugnada de manera extraordinaria, debe tener relación directa con la ratio decidendi del fallo de unificación presuntamente contrariado, mas no con los argumentos tenidos en consideración en la obiter dicta (fundamentos de paso) de dicha providencia. Por otra parte, el artículo 265 del cpaca establece lo siguiente: Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen. El recurso será inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones: Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262.
Cuando por cuantía, la providencia no fuere objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. [Apartes resaltados por la Sala] De acuerdo con la norma transcrita, el Legislador incluyó la figura de «inadmisión», con efecto de rechazo de la demanda, en los eventos en los que el recurso sea improcedente, entre otras razones, por no reunir los requisitos del artículo 262 ibidem.
Teniendo en cuenta lo anterior y atendiendo que, al revisar el recurso, se evidenció que a pesar de que la providencia indicada por el actor se trataba de una sentencia de unificación de jurisprudencia, esta no resultaba aplicable a la situación del señor Flórez Quintero por cuanto no existe unidad de materia entre su caso particular y el resuelto en la decisión adoptada el 29 de enero de 2008 por la Sala Plena del Consejo de Estado, pues en esta última no se fijaron reglas jurisprudenciales sobre el límite en el pago de la indemnización por reintegro ni sobre los descuentos provenientes de ingresos privados; por lo tanto, se concluyó que se debía dar aplicación al parágrafo del artículo 265 del cpaca, esto es, inadmitir la demanda con efecto del rechazo y, por ende, no era procedente concederle al actor el término de 5 días para subsanar.
Ahora bien, en cuanto a los argumentos encaminados a que se le debe dar la connotación de sentencia de unificación a la decisión proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 29 de enero de 2008, dentro del proceso con radicado 76001233100020000204602, es necesario reiterar que dentro del auto recurrido no se indicó que dicha providencia no tuviera tal categoría, por lo tanto, el recurso, en ese aspecto, no reprocha lo decidido en el auto recurrido; en consecuencia, no se repondrá la decisión adoptada mediante providencia del 30 de agosto de 2023.
Por otro lado, y dado que el actor interpuso el recurso de súplica se ordena la remisión del presente asunto al despacho del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. No reponer el auto del 30 de agosto de 2023, por medio del cual el despacho inadmitió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Henry Flórez Quintero contra la sentencia del 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, remitir el expediente de la referencia al despacho del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente YEAC/DDG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.