Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandante: WN1 Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Temas: Contra sentencia que declaró caducidad de medio de control de reparación directa.
Concede amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por WN contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 22 de septiembre de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, WN pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso. A juicio del demandante, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 31 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que, en segunda instancia, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por WN contra la Rama Judicial (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) y el Ministerio de Relaciones Exteriores, expediente 25000-23- 36-000-2015-02151 02 (61628). 2.
Pretensiones De lo expuesto en la demanda de tutela, la Sala deduce que WN pretende que se deje sin valor ni efecto la sentencia del 31 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, y que, en su lugar, se ordene decidir de fondo la demanda de reparación directa. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Mediante auto admisorio del 27 de septiembre de 2023, el despacho sustanciador ordenó a la Secretaría que dé carácter reservado a las actuaciones adelantadas en la tutela de la referencia, esto es, que no exponga el nombre del actor y de las demás demandantes del proceso de reparación directa.
Lo anterior, en atención a que la discusión abordada en el proceso ordinario involucró datos sensibles y los nombres de los demandantes estuvieron sometidos a reserva. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
Actuación previa a la demanda de reparación directa WN nació el 26 de junio de 1957 en la ciudad de Bogotá, como hijo biológico de MAH y ER. MAH (padre) falleció el 13 de junio de 1965. MA (madre) murió el 4 de diciembre de 1965. El 25 marzo de 1968, con fundamento en documentos aparentemente falsos (autorización de juez de menores), el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió pasaporte a nombre del entonces menor WN, que salió con rumbo a los Estados Unidos, donde fue nacionalizado y adoptado por una pareja.
En ese momento, WN era huérfano y tenía 10 años. Según se afirma en la demanda, los padres adoptivos de WN lo sometieron a abusos sexuales, físicos, verbales y psicológicos, que derivaron en «trastorno de estrés postraumático». El 2 de julio de 2013, previa solicitud del demandante, el Ministerio de Relaciones Exteriores informó sobre la norma de pasaportes vigente para marzo de 1968 y le envió copia de la reseña del pasaporte junto con los anexos correspondientes.
El 11 de julio de 2013, el Ministerio de Relaciones Exteriores dio alcance a esa respuesta. El 3 de junio de 2015, WN formuló solicitud de conciliación prejudicial, con el fin de ejercer el medio de control de reparación directa contra la Rama Judicial y el Ministerio de Relaciones Exteriores. A juicio de WN, dichas entidades fueron responsables de las lesiones y perjuicios derivados del maltrato causado por los padres adoptivos, pues permitieron la salida irregular del país. El 6 de agosto de 2015, fue declarada fallida la audiencia de conciliación y se expidió la respectiva constancia de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial. 3.2.
Actuación judicial El 11 de septiembre de 2015, WN, IOHM (esposa) y LENH (hija) interpusieron demanda de reparación directa contra la Rama Judicial y el Ministerio de Relaciones Exteriores. WN alegó la reparación de los perjuicios derivados de la irregular salida del país cuando era menor de edad. IOHM y LENH reclamaron la reparación de perjuicios asociados a la imposibilidad de WN para conformar una familia, por causa de las secuelas derivadas de los abusos sufridos.
En audiencia inicial del 27 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, desestimó la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Por consiguiente, dicho ministerio apeló. Por auto del 24 de octubre de 2016, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, confirmó la decisión de desestimar la excepción de caducidad.
Mediante sentencia del 8 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, declaró patrimonialmente responsable al Ministerio de Relaciones Exteriores por la pérdida de arraigo familiar, la nacionalidad, el nombre de pila, los amigos de infancia, la lengua patria, las creencias religiosas y el equilibrio emocional de WN.
El tribunal encontró acreditada la falla en el servicio, toda vez que el pasaporte fue expedido de manera irregular y con desconocimiento de los derechos y capacidades de los menores. Por lo tanto, reconoció indemnizaciones por Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicios morales y por daño inmaterial a bienes y derechos convencional y constitucionalmente protegidos.
A favor de WN, fueron reconocidas indemnizaciones por perjuicios morales (100 MLMV) y por vulneración relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente reconocidos (100 SMLMV). A favor de IOHM y LENH fueron reconocidas indemnizaciones por perjuicios morales (50 SMLMV para cada una). El Ministerio de Relaciones Exteriores apeló, pues, a su juicio, no hubo nexo de causalidad entre el daño padecido por WN y la expedición del pasaporte.
Dijo que una es la función de expedir pasaportes y otra la actividad migratoria a cargo de otra entidad especializada. La parte actora también apeló, en cuanto, a su juicio, la Rama Judicial también incurrió en falla en el servicio. Por sentencia del 31 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa.
Luego de precisar que la caducidad puede verificarse en cualquier etapa procesal, explicó que el término de caducidad (2 años), empezó a contar el 2 de julio de 2013, cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores entregó a WN la documentación que permitió verificar la expedición irregular del pasaporte. Que, por ende, en principio, la caducidad fenecía el 3 de julio de 2015.
Que, el 3 de junio de 2015, el actor formuló solicitud de conciliación prejudicial, cuando faltaba 1 mes para cumplirse el término de caducidad. Que el término de caducidad se reanudó el 6 de agosto de 2015, cuando fue declarada fallida la conciliación prejudicial. Que, por ende, se reanudó el término de caducidad y el mes restante feneció el 7 de septiembre de 2015.
Que, sin embargo, la demanda fue radicada el 11 de septiembre de 2015, esto es, fuera del término de caducidad. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora sostuvo que la sentencia del 31 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, desconoce los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, toda vez que el tema de la caducidad fue decidió en providencias del 27 de septiembre de 2016 y del 24 de octubre de 2016.
Sostuvo que la sentencia cuestionada constituye una renuncia consciente frente a los daños sufridos por WN y a las irregularidades manifiestas cometidas por la Rama Judicial y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Que los daños sufridos por WN fueron derivados de la complicidad de funcionarios del Estado Colombiano, que permitieron que un menor huérfano fuera ilegalmente sacado del país y sometido a abusos.
Adujo que el Estado colombiano desconoció las obligaciones especiales de protección frente a los menores en situación de vulnerabilidad. Que WN era huérfano y fue irregularmente entregado en adopción. Que las autoridades colombianas no indagaron sobre las condiciones del hogar al que WN fue entregado en adopción. Afirmó que la caducidad debe contarse desde el momento en que pudo traducir los documentos entregados por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Que «el expediente es claro en afirmar que no fue si no hasta mi derecho de petición al Ministerio de Relaciones Exteriores cuando me enteré de los hechos de mi salida y de la forma irregular que sospeché en investigué y luego puse en marcha la demanda judicial. Adicionalmente crecí en una casa donde solo se hablaba inglés, mi español era muy escaso en ese entonces y cualquier documento que pude ver anteriormente no era Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entendible, hasta el derecho de petición y cuando mandé a traducir todos los documentos en cuestión a inglés».
Sostuvo que la autoridad judicial demandada asumió equivocadamente que WN era experto jurídico y que podría ejercer adecuadamente acciones legales contra las autoridades colombianas, pese a ser extranjero y no hablar el idioma español. Que lo que se evidencia en la providencia cuestionada es un desconocimiento sobre el fenómeno de trata de personas. 5.
Trámite Por auto del 27 de septiembre de 2023, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Además, en calidad de terceros con interés, se dispuso la notificación a IOHM, a LENH, al Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos del 3 y 18 de octubre de 2023. 6.
Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dijo que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora no identificó el defecto concreto en que pudo incurrir la sentencia del 31 de mayo de 2023. Que, en todo caso, la interpretación propuesta por la parte actora desconoce el artículo 328 del Código General del Proceso, que define la competencia del juzgador de segunda instancia y señala que esa competencia no está condicionada por las decisiones que deban adoptarse oficiosamente, como las relacionadas con la caducidad.
Dijo que la preeminencia y el carácter de orden público de la caducidad fue avalada en la sentencia C-250 de 2011, dictada por la Corte Constitucional. Que, por ende, la caducidad es un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente. Dijo que, de conformidad con los artículos 189 del CPACA y 303 del Código General del Proceso, la cosa juzgada sólo se predica respecto de sentencias ejecutoriadas.
Que, por ende, frente a los autos del 27 de septiembre y 24 de octubre de 2016 no puede predicarse la cosa juzgada. Que, de hecho, la propia sentencia cuestionada advirtió sobre la procedencia de decidir nuevamente sobre el tema de la caducidad. Alegó que la parte actora pretende una instancia adicional, por cuanto el tema de la cosa juzgada fue objeto de estudio en la sentencia cuestionada.
Que, además, el demandante propone un argumento nuevo, relacionado con la contabilización de la caducidad desde la traducción de los documentos entregados por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Que «este argumento que, además de insistir en la inconformidad en torno a la declaratoria de la caducidad, pretende reabrir el debate suscitado en torno al instituto procesal, en concreto, la fecha a partir de la cual debió iniciar el cómputo del término de caducidad».
Sostuvo que, por lo demás, la declaratoria de caducidad impedía pronunciarse sobre la responsabilidad frente a los daños sufridos por WN. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial manifestó que la tutela es improcedente, toda vez que la parte actora no acreditó la existencia de perjuicio irremediable.
Agregó que, en todo caso, la sentencia atacada da cuenta de una decisión razonablemente justificada. Solicitó que se declarara la falta de legitimación en la casusa por pasiva, por cuanto «dentro de las atribuciones de la entidad no se encuentra la de dar órdenes a los despachos judiciales». El Ministerio de Relaciones Exteriores también adujo la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que «no tiene dentro del ámbito de sus competencias dar solución a las pretensiones sometidas ante los jueces de instancia […] va dirigida al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y no obra solicitud alguna frente este ente Ministerial configurando».
Sostuvo que, en todo caso, la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sentencia cuestionada fue proferida con respeto al debido proceso y con base en argumentos razonables. Indicó que el hecho de la decisión desfavorable no demuestra la vulneración de derechos fundamentales. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, aportó copia magnética del expediente de reparación directa, pero nada dijo con respecto al fondo del asunto.
IOHM y LENH no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificadas de la admisión de la tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa El Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial alegaron que carecen de legitimación en la causa por pasiva y solicitaron la desvinculación del trámite de tutela de la referencia. De la revisión del proceso ordinario, la Sala encuentra que el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial comparecieron al proceso de reparación directa en calidad de demandados.
Luego, tienen interés directo en el resultado de este proceso, habida cuenta de que la decisión que aquí se adopte podría afectar la situación jurídica concreta de dichas entidades. En consecuencia, se denegará la desvinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por WN para dejar sin efectos la sentencia del 31 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que, en segunda instancia y de manera oficiosa, declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa interpuesta contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Rama Judicial.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que concederá el amparo solicitado, porque en la providencia acusada se incurrió en defecto fáctico al decidir sobre la caducidad de la acción sin considerar el oficio S-GPSN-13.026945 del 11 de julio de 2013, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el que se dio alcance al oficio notificado el 2 de julio de 2013.
Ese documento constituye parte esencial de la respuesta a la petición del 14 de mayo de 2013 y, por lo tanto, debió tenerse en cuenta al determinar el momento a partir del cual se empezaría a contar la caducidad de la acción. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia cuestionada y se ordenará a la autoridad judicial demandada que dicte una nueva decisión. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, (iii) defecto fáctico por indebida valoración probatoria y (iv) análisis del caso concreto. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad La Sala comienza por verificar si la solicitud de amparo promovida por WN cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional se encuentra acreditada, pues en caso de que hubiere un error en la declaratoria de caducidad estaría comprometido el derecho de acceso a la administración de justicia del actor, en la medida en que la decisión cuestionada implica que WN no obtenga una decisión de fondo frente a los dañosos antijurídicos que alega haber sufrido.
La Sala tampoco puede pasar por alto que las circunstancias expuestas por WN ponen de presente que sufrió afectaciones que lo impactaron negativamente de manera física, psicológica y social, al punto que le causaron una discapacidad. En efecto, en el proceso de reparación directa obra como prueba la traducción oficial de la providencia del 9 de marzo de 2006, dictada por la Administración de la Seguridad Social de Miami, que dispuso lo siguiente: «Para resumir brevemente, lo declaro discapacitado a partir del 30 de agosto de 1997, debido a un trastorno de estrés postraumático tan severo que su discapacidad reúne los requisitos de una de las discapacidades relacionadas en la lista de discapacidades»4. 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 4 Ver cuaderno de pruebas del proceso de reparación directa.
Índice 13 de Samai. El archivo puede consultarse en el link contenido en el archivo denominado “110010315000202305318001RECIBEMEMORIALMEMORIALES20231009052647%20.pdf» Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esas circunstancias otorgan relevancia constitucional al asunto y habilitan a la Sala, en calidad de juez de tutela, para hacer un análisis de fondo e integral.
Ese análisis, además, encuentra respaldado en los artículos 13 y 47 de la Constitución Política. El artículo 13 de la Constitución Política reconoce que no todas las personas se encuentran en igualdad de condiciones. Por diferentes razones, pueden encontrarse en una circunstancia de debilidad manifiesta, y en ese caso el Estado debe protegerlas.
A su turno, el artículo 47 de la Constitución resguarda de manera concreta a las personas en situación de discapacidad, al establecer que “El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.
La Corte Constitucional5 ha explicado que estos mandatos buscan “la superación de la igualdad formal o aparente ante la ley y garantizar la igualdad real, material o efectiva6, mediante un trato diferente (medida afirmativa o de discriminación inversa7), orientado a garantizar la igualdad material8, cuando haya lugar a ello”9”. La aplicación de los artículos 13 y 47 de la Constitución a la situación presentada en la demanda permite identificar que se trata de un caso que requiere un análisis integral por parte del juez de tutela, pues las circunstancias de la vulneración de los derechos que alega WN están intrínsecamente vinculadas a la condición de menor de edad que tenía para el momento en que salió del país y a la situación de discapacidad que ahora presenta.
La tutela también cumple el requisito de inmediatez, porque fue interpuesta en los 6 meses siguientes a la notificación de las providencias cuestionadas, según lo exige la Sala Plena del Consejo de Estado. En efecto, la tutela fue radicada el 22 de septiembre de 2023 y la sentencia cuestionada fue notificada mediante correo electrónico del 16 de agosto de 2023, esto es, cuando había transcurrido 1 mes y 5 días.
Está cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la providencia cuestionada es de segunda instancia y no sería pasible de recursos. Además, no se advierte que los argumentos expuestos por la parte actora puedan encuadrarse en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión (artículo 250 de CPACA). Asimismo, advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene del desconocimiento de las especiales circunstancias expuestas en el proceso de reparación directa. 5 Sentencia T-169 de 2019. 6 Cita original de la sentencia: “Bajo esta concepción, ha destacado que la igualdad: “(i) es un concepto “relacional” porque siempre se analiza frente a dos situaciones o personas que pueden ser comparadas a partir de un criterio determinado y jurídicamente relevante; y (ii) no constituye un mecanismo “aritmético” de repartición de cargas y beneficios, en tanto toda sociedad debe adoptar decisiones políticas que implican, en cierto momento histórico, mayores beneficios para ciertos sectores, en detrimento de otros.” Sentencia C-115 de 2017, para. 23.
Posición reiterada en la Sentencia T-603 de 2017”. 7 Cita original de la sentencia: “Al respecto, esta Corporación ha distinguido dos tipos de acciones afirmativas; aquellas que se erigen en el artículo 13 superior destinadas a población marginada o en condición de debilidad manifiesta y aquella fundadas en normas constitucionales que protegen de manera concreta a ciertos sujetos, como el caso de las personas de la tercera edad (artículo 46 C.P.), los discapacitados (art. 47 C.P.), los adolescentes (art. 45 C.P.) y las mujeres (art. 43 C.P.) Sentencia C-184 de 2003, reiterada en Sentencia T-894 de 2014”. 8 Cita original de la sentencia: “Sobre este punto consultar, sentencias C-293 de 2010, C-371 de 2000, C-964 de 2003 y C-293 de 2010”. 9 Cita original de la sentencia: “Al respecto, la Corte ha explicado que “no todo trato diferente es reprochable desde el punto de vista constitucional, pues un trato diferente basado en razones constitucionalmente legítimas es también legítimo, y un trato diferente que no se apoye en esas razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibido” Sentencia C-520 de 2016”.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la actora cuestiona la decisión de segunda instancia adoptada en un proceso de reparación directa. 5. El defecto fáctico por indebida valoración probatoria En materia probatoria, el sistema procesal colombiano no se rige por una tarifa legal, sino por el principio de la libre valoración de la prueba.
Así lo establece el artículo 176 del Código General del Proceso cuando señala que «las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos». En virtud del principio de libre valoración de la prueba y de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas del proceso.
Es al juez a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, mediante una valoración libre y discrecional, y bajo las reglas de la sana crítica. De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por la valoración probatoria tenga ciertas restricciones, pues la prevalencia de dichos principios solo puede ceder cuando la decisión tenga errores sustanciales y estos provengan directamente de deficiencias en la valoración, a tal punto que no corresponda con la sana crítica, que no atienda a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, y que no respete la Constitución ni la ley.
En ese caso, la decisión se tornaría en arbitraria y habilitaría la intervención del juez de tutela. Resulta ilustrativo citar algunos supuestos previstos por la Corte Constitucional, en sentencia SU-257 de 2021, para determinar cuándo una providencia judicial incurre en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Esos supuestos son: (i) Si la conclusión que extrae de las pruebas que obran en el expediente es “por completo equivocada”.
Podría decirse que, en este evento, la decisión puede ser calificada de irracional, toda vez que la conclusión es diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. Esta desproporción podría ser identificada por cualquier persona de juicio medio. (ii) Si la valoración que adelantó no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. (iii) Si las pruebas no han sido valoradas de manera integral. Caso en el que se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. (iv) Si la conclusión se basa en pruebas que no tienen relación alguna con el objeto del proceso (impertinentes); que no permiten demostrar el supuesto de hecho (inconducentes); o que fueron decretadas y practicadas, por ejemplo, desconociendo el derecho al debido proceso de una de las Partes. 6.
Análisis del caso concreto El 11 de septiembre de 2015, WN, su esposa y su hija interpusieron demanda de reparación directa contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Rama Judicial, por haber incurrido en falla del servicio. A juicio de la parte actora, la falla consistió en que entidades estatales permitieron que WN, cuando tenía 10 años, saliera del país, a pesar de que el pasaporte se expidió con fundamento en una sentencia falsa y en días inhábiles.
Según se relata en la demanda de reparación directa, WN fue llevado a Estados Unidos, donde los padres adoptivos lo Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sometieron a abusos sexuales, físicos, verbales y psicológicos, que derivaron en «trastorno de estrés postraumático».
En la audiencia inicial del 27 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, declaró no probada la excepción de caducidad que propuso el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esa decisión fue apelada y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 24 de octubre de 2016, la confirmó. El proceso volvió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, luego de agotar el trámite correspondiente, mediante sentencia del 8 de marzo de 2018, declaró patrimonialmente responsable al Ministerio de Relaciones Exteriores por la pérdida de arraigo familiar, la nacionalidad, el nombre de pila, los amigos de infancia, la lengua patria, las creencias religiosas y el equilibrio emocional de WN.
Sin embargo, con ocasión de la apelación que presentó el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, consideró que, a pesar de que el tema de la caducidad había sido objeto de discusión y decisión en las providencias del 27 de septiembre y 24 de octubre, ambas de 2016, debía analizarse nuevamente.
En lo que interesa, la sentencia cuestionada señaló lo siguiente: Al margen de que el análisis de la caducidad haya sido un asunto discutido y controversial desde la audiencia inicial, que, inclusive, suscitó la formulación de un recurso de apelación frente a la decisión denegatoria de la excepción de caducidad planteada por el Ministerio de relaciones Exteriores y, con todo y que el Tribunal de instancia y, aun, esta Subsección al decidir la apelación de la mencionada excepción, dieran por superado dicho presupuesto, lo cierto es que, por tratarse de un instituto procesal de ineludible verificación que condiciona la facultad del juez de segunda instancia para resolver de fondo la controversia, a tal punto que está contemplado como una situación sobre la que el juez debe pronunciarse de oficio, máxime cuando se le concibe - a la caducidad— como una disposición de orden público que no admite renuncia ni apartamiento del deber de declararla siempre que se encuentre acreditada, la Sala retomará oficiosamente el estudio de este presupuesto, en tanto advierte una discrepancia en la forma en que el fallador de instancia realizó el conteo de los términos y, entendiendo que es su obligación volver sobre este aspecto.
Hasta aquí, la Sala encuentra que la decisión acusada no incurre en ninguna irregularidad, pues el hecho de que en otras etapas del proceso se hubiese analizado si estaba o no cumplido el presupuesto procesal de la caducidad de la acción, no impedía al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, volver a analizarlo. El artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 prevé que «en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada».
Esta norma habilita al juez de lo contencioso administrativo para pronunciarse sobre cualquier excepción que encuentre probada así haya sido objeto de pronunciamiento anterior. Incluso, la Corte Constitucional, en sentencia SU-335 de 2023, precisó que respecto de las providencias que resuelven sobre excepciones “no es predicable el principio procesal de la cosa juzgada judicial que fijan los artículos 189 del CPACA y 303 del CGP, en tanto son providencias judiciales que están lejos de constituir una sentencia ejecutoriada o un auto ejecutoriado que pone fin al proceso de forma atípica.
Solo respecto de estas categorías de providencias judiciales es que opera la cosa juzgada judicial bajo las características de ser definitiva, inmutable e inmodificable”. Ahora, no ocurre lo mismo con el momento a partir del cual la autoridad judicial demandada comenzó a contar el término de caducidad de la acción de reparación directa.
Veamos. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia cuestionada precisó que la caducidad debía contarse desde el 2 de julio de 2013, «fecha en la cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le envió [a WN] la documentación que sirvió de base para la expedición del pasaporte y, por tanto, tal como lo estableció la primera instancia, en ese momento "pudo acceder a toda la información de los trámites judiciales y administrativos surtidos ante las autoridades colombianas para que siendo menor de edad, y huérfano de padre y madre, viajara fuera del país"».
En este punto, la autoridad judicial demandada puso de presente que no había “información certera del momento preciso en el que WN se enteró de las acciones y omisiones que les achaca a las demandadas y que precedieron y permitieron su salida del país cuando aún era menor de edad”. Que, por lo tanto, se atendría “al dicho del demandante, según el cual "no tenía idea como actuaron las autoridades colombianas hasta el derecho de petición"10; esto es, hasta cuando el 2 de julio de 2013 el Ministerio de Relaciones Exteriores, en respuesta al derecho de petición de información, le remitió los documentos que reposaban en sus archivos referentes al trámite de expedición del pasaporte11”.
De la revisión del proceso de reparación directa, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada no valoró integralmente los documentos que conformaban la respuesta completa a la petición del actor. Concretamente, no tuvo en cuenta que el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante oficio del 11 de julio de 2013, dio alcance al oficio notificado el 2 de julio de 2013.
Para respaldar esta afirmación, la Sala se referirá al trámite relacionado con el derecho de petición que presentó WN, el cual fue considerado en la sentencia objeto de tutela como punto inicial para determinar la caducidad de la acción. Los documentos que reseñará la Sala obran como prueba en el proceso de reparación directa. El 14 de mayo de 2013, WN presentó un derecho de petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, en los siguientes términos (se transcribe literalmente): (…) en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y con el lleno de los requisitos del artículo 5 del Código Contencioso Administrativo, con todo respeto me dirijo a ustedes con el fin de solicitarles.
Doctores, 1) Para marzo 25, de 1968, cuales eran los requisitos mínimos que el Ministerio de Relaciones Exteriores requería para autorizar y expedir Pasaporte a un menor de edad huérfano y de 10 años de edad para salir del país a Estados Unidos sin acompañamiento de ningún adulto. 2) Para el caso concreto, cuales fueron los documentos que sirvieron de soporte al Ministerio de Relaciones Exteriores para autorizar y expedir el pasaporte # (…) de 36 páginas, firmado por el señor (…) como jefe de división consular, expedido en Bogotá el 25 de marzo de 1968 a nombre de (…). 3) En el evento de tener el Ministerio de Relaciones Exteriores los documentos que sirvieron de soporte para la expedición del pasaporte a que me refiero solicito a mi costa, se expidan copias completas de esos documentos.
Motiva mi solicitud la necesidad mía de saber exactamente cuales fueron los tramites y documentos que el Ministerio de Relaciones Exteriores en marzo 23 de 1968 requirió para que autorizara y se me expidiera un pasaporte siendo yo huérfano y que en ese momento estuve viviendo con tío en Bogotá, el señor (…) no era mi curador legal en ese momento y sin que mediara ninguna sentencia judicial nombrándolo curador especial (…) mi tio entrego a mi y a mi hermana (…) de 6 años a una pareja de ancianos estadounidenses el de 60 años y ella de 72 años (…) donde sufrí extensos abusos psicológicos, físicos y sexuales (…). 10 Cita original de la sentencia: “Tal como lo manifestó en el interrogatorio de parte.
Ibid”. 11 Cita original de la sentencia: “A folio 21 del cuaderno de pruebas, se encuentra el correo mediante el cual, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó los documentos solicitados por el demandante, de los cuales este, a vuelta de mensaje electrónico, acusó el recibido”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 11 de junio de 2013 (notificado a WN el 2 de julio de 2012), el director de asuntos migratorios, consulares y servicio al ciudadano, informó al demandante que la “norma de pasaportes vigente para marzo 25 de 1968 era el Decreto de 1959, el cual respecto a los requisitos exigidos para tramitar pasaporte a los menores de edad que soliciten pasaporte, presentaran una autorización para viajar, expedida de acuerdo con las disposiciones legales vigentes”.
Además, se adjuntó la reseña del pasaporte y los anexos correspondientes. Entre los anexos se entregó el oficio 484 del 23 de marzo de 1968 suscrito por el Juez Primero Civil de Menores y dirigido al Ministerio de Relaciones Exteriores, Sección Pasaporte, el cual dice: “Atentamente comunico a Ud. Que por providencia de marzo veintidós de mil novecientos sesenta y ocho, dictada en el juicio de la referencia, se concedió permiso para salir del país a los menores (…) con destino a Miami, Estados Unidos”.
El 3 de julio de 2013, WN pidió al Ministerio de Relaciones Exteriores que diera alcance a la respuesta del 2 de julio de 2013, pues no se entregó la sentencia del 22 de marzo de 1968, dictada por el Juez Primero Civil de Menores, a la que se hace referencia en el oficio 484. Adicionalmente, WN explicó: “No creo posible que el Ministerio de Relaciones Exteriores pudiera haber autorizado mi pasaporte y salida del país basado en un comunicado mas no en el permiso actual, sin pedir la providencia dictada en el juicio de la referencia, del cual el oficio 484 hace referencia. La información completa de esa providencia era de suma importancia para proteger todos mis derechos siendo un niño huérfano de 10 años.
Pido además por favor si existe una copia de cualquier declaración o documento adicional que el señor (…) haya dado al Ministerio de Relaciones Exteriores para solicitar mi salida del país”. El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante oficio S-GPSN-13.026945 del 11 de julio de 2013, dio alcance a la respuesta del 2 de julio de 2013, en los siguientes términos: “En atención a la adición de su derecho de petición recibido por esta oficina, radicado el día 03 de julio de 2013, atentamente me permito informarle que la documentación que se le ha enviado como respuesta a su primera petición es toda la que reposa en el Archivo General de la Nación”.
A partir de lo anterior, la Sala concluye que el trámite de la petición del 14 de mayo de 2013 terminó con la respuesta del 11 de septiembre de 2013, no con el oficio notificado el 2 de julio de 2013. Fue mediante el oficio del 11 de septiembre de 2013 que el Ministerio de Relaciones Exteriores dio continuidad a la respuesta previamente proporcionada.
Al informarle al actor que se habían remitido todos los documentos custodiados en el Archivo General de la Nación, la entidad reconoció, implícitamente, que no contaba con una copia de la sentencia del 22 de marzo de 1968, dictada por el Juzgado Primero Civil de Menores, y que presuntamente había concedido permiso para que WN saliera del país. Es relevante reiterar que el objeto de la acción de reparación directa es la declaratoria de la falla del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Rama Judicial, por haber permitido que WN saliera del país, presuntamente, con un pasaporte expedido de forma irregular, pues, según el demandante, tuvo como fundamento una sentencia inexistente o falsa y que tanto el pasaporte como los documentos que le sirvieron de soporte fueron expedidos en días no hábiles.
De ahí la importancia de considerar el oficio del 11 de julio de 2013, pues las pruebas antes mencionadas demuestran que la petición del 14 de mayo de 2013 tenía como fin conocer las circunstancias en las que WN salió del país. El trámite de esa petición terminó con el oficio del 11 de julio de 2013, cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores dio alcance a la respuesta notificada el 2 de julio de 2013 y proporcionó al demandante una comprensión más clara de las circunstancias que rodearon su salida Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del país y, en especial, de los documentos que reposaban en el Archivo General de la Nación. Excluir ese oficio del estudio de la caducidad de la acción de reparación directa condujo a un análisis parcial de los hechos y afectó la integralidad en el análisis jurídico, pues incide directamente en la decisión de haber declarado probada la caducidad y de abstenerse de decidir el fondo del asunto.
En efecto, como la autoridad judicial demandada estimó que el trámite de la petición terminó el 2 de julio de 2013, a partir de esa fecha contó el término de la caducidad. En resumen, hizo el siguiente análisis: (i) que, en principio, el término de caducidad fenecía el 3 de julio de 2015; (ii) que, el 3 de junio de 2015, el actor formuló solicitud de conciliación prejudicial, cuando faltaba 1 mes para cumplirse el término de caducidad;
(iii) que el término de caducidad se reanudó el 6 de agosto de 2015, de modo que la suspensión duró 2 meses y 3 días; (iv) que, por ende, se reanudó el término de caducidad y el mes faltante feneció el 7 de septiembre de 2015, y (v) que, no obstante, la demanda fue radicada el 11 de septiembre de 2015, esto es, 4 días después del vencimiento del término de caducidad.
Indudablemente, si la autoridad judicial demandada hubiese considerado el oficio del 11 de julio de 2023 como punto de partida para contar la caducidad de la acción habría llegado a la conclusión de que la presentación de la demanda de reparación directa se realizó dentro del plazo establecido por la ley. El deber de valorar integralmente las pruebas obligaba a la autoridad judicial demandada a considerar el oficio del 11 de julio de 2013, como parte esencial de la respuesta a la petición del 14 de mayo de 2013.
Con mayor razón, cuando el análisis de la caducidad fue de oficio, pues si bien los jueces están habilitados para verificar que las demandas se presenten oportunamente, también tienen el deber de revisar integralmente las pruebas que obran en el proceso ordinario y así poder determinar el momento a partir del cual comenzar el cómputo de la caducidad de la acción. La omisión en la valoración integral de los documentos que constituían la respuesta a la petición del 14 de mayo de 2013 representa una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia previsto en el artículo 229 de la Constitución Política.
Este derecho no se limita únicamente al acceso formal a la administración de justicia, sino que también garantiza una resolución de fondo. Por supuesto, esta garantía no puede traducirse en el derecho a obtener una decisión favorable a las pretensiones. Lo verdaderamente importante es la decisión de fondo, bien sea favorable o desfavorable.
En consecuencia, se accederá al amparo solicitado, se dejará sin efectos la sentencia objeto de tutela y se ordenará al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que dicte sentencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de WN, por las razones expuestas. En consecuencia, se dispone: Radicado: 11001-03-15-000-2023-05318-00 Demandantes: WN 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Dejar sin efectos la sentencia del 31 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que, en segunda instancia, declaró la caducidad de la acción de reparación directa interpuesta por WN contra la Rama Judicial y el Ministerio de Relaciones Exteriores, expediente 25000-23-36-000- 2015-02151 02 (61628). 3.
Ordenar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte sentencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas. 4. Denegar la desvinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 5.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Con salvamento de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN