25000233600020160175601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa Número único de radicación: 25000233600020160175601 Demandante: Corporación para la Atención y el Diagnóstico de Enfermedades Milagroz Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud1 y Luis Fernando Hernández Vélez Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 20 de septiembre de 2018 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La Corporación para la Atención y el Diagnóstico de Enfermedades Milagroz presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Luis Fernando Hernández Vélez, en 1 En virtud del artículo 1.º del Decreto 1080 de 10 de septiembre de 2021, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderada el 29 de agosto de 2016 (Cfr. folio 2 del cuaderno núm. 1 del expediente). 2 Número único de radicación: 25000233600020160175601 ejercicio de los medios de control de nulidad3, nulidad y restablecimiento del derecho4 y, en subsidio, reparación directa5, en los siguientes términos: “[…] 3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES: 3.1.1.

Pretensiones Declarativas Principales: PRIMERA.- Que en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “por medio de la cual el liquidador se faculta a sí mismo como mandatario con representación para efectos de pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieran contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de i.-) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. (Negrillas fuera del texto) SEGUNDA.- Que se declare la inexistencia e inoponibilidad para la Corporación Milagroz de las supuestas decisiones administrativas contenidas en las Resoluciones núms. 5921 de 13 de agosto de 2014 y 5645 de esa misma fecha, por medio de las cuales el Agente Liquidador en virtud de su autodesignación ilegal, resolvió los recursos de reposición presentados por la actora contra las Resoluciones núm. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 003065 de 20 de mayo de esa misma anualidad y su consecuente ilegal notificación. TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la configuración de un silencio administrativo negativo respecto de los recursos de reposición oportunamente presentados por la actora contra las Resoluciones núms. 003065 de 20 de mayo de 2014 y 003347 de 30 de mayo de ese mismo año. CUARTA.- Que en consonancia con la anterior pretensión, se declare la nulidad del acto administrativo presunto que se configuró al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones núms. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 003065 de 20 de mayo de esa misma anualidad, así como la nulidad parcial de los numerales 1º, 2º y 3º de las citadas resoluciones por medio de las cuales se determinan, califican y gradúan las acreencias oportunamente presentadas con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, con ocasión a los vicios de: i.-) La infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. 3.1.2 Pretensiones Condenatorias Principales: PRIMERA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERITENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTISÉIS MIL CUATROCIENTOS VEINTISÉIS PESOS ($888.826.426), correspondientes a las acreencias reclamadas a través del radicado A04.19, debidas 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437. 5 Previsto en el artículo 140 de la Ley 1437. 3 Número único de radicación: 25000233600020160175601 y no pagadas a la CORPORACIÓN MILAGROZ, por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. SEGUNDA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de QUINIENTOS ONCE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($511.975.662), correspondientes a las acreencias reclamadas a través del radicado A03.14, debidas y no pagadas a la CORPORACIÓN MILAGROZ por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. TERCERA.- Que se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ a la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad que se prueben en el proceso a favor de la CORPORACIÓN MILAGROZ.

CUARTA.- Que como consecuencia de lo anterior, se CONDENE a las demandadas al pago de los intereses comerciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 20026, por medio del cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja, la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, su utilización en la prestación y demás normas concordantes, que tenía la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ para efectuar el pago, contados a partir de la fecha de la presentación de las reclamaciones Nos. A04.504 y A03.594.

QUINTA.- Que todas las sumas reconocidas sean debidamente indexadas en cada uno de los rubros aquí anotados, de conformidad con la Jurisprudencia del Consejo de Estado. SEXTA.- Que se repare integralmente al demandante, reconociéndole cualquier otro daño material o inmaterial demostrado en el transcurso del proceso. SÉPTIMA.- Que se reconozcan los gastos en que se está incurriendo por concepto de esta demanda, tales como: gastos de notificación, pago de peritos, publicaciones y, en especial, los relacionados con el pago de los honorarios que generan para los abogados que estudiaron y realizaron esta demanda.

OCTAVA.- Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. NOVENA.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.

3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE PRIMER ORDEN. 3.2.1. Pretensión Subsidiaria de “Primer Orden de Tipo Declarativo” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa principal núm. 5) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa y bajo el título de imputación objetivo de daño especial, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsables a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a mi 6 “[…] Artículo 4º.

Intereses moratorios. El incumplimiento de los plazos previstos para el pago o giro de los recursos de que trata este decreto causará intereses moratorios a favor de quien debió recibirlos, liquidados a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]”. 4 Número único de radicación: 25000233600020160175601 prohijada con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de SOLSALUD E.P.S. S.A. 3.2.2.

Pretensión Subsidiaria de Primer Orden de “Tipo Condenatorio”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión condenatoria principal núm. 1 del epígrafe 3.1.2.) Como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de MIL CUATROCIENTOS OCHOCIENTOS DOS MIL OCHENTA Y OCHO PESOS ($1.400´802.088), correspondientes a las acreencias reclamadas por la CORPORACIÓN MILAGROZ a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la operación administrativa que terminó en la liquidación de SOLSALUD E.P.S.

3.3. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “SEGUNDO ORDEN DE TIPO DECLARATIVO”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de primer orden) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa se DECLARE que la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la CORPORACIÓN MILAGROZ a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. Esta última, una Entidad Privada Promotora de Salud “EPS” que, no obstante constituirse como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, se encontraba avalada por el Estado Colombiano (titular y garante de la prestación del servicio público de salud), específicamente por la Superintendencia Nacional de Salud para la “administración” del “régimen contributivo” y “régimen subsidiado” en Colombia.

3.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “TERCER ORDEN DE TIPO DECLARATIVO” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de segundo orden) Bajo el título de imputación subjetivo de falta en el servicio, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal a que se sometió a la SOCIEDAD SOLSALUD E.P.S. S.A. NOTA.- Las pretensiones declarativas principales 1º, 2º y 3º, así como las pretensiones principales condenatorias núms. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º se mantienen en cualquiera de las hipótesis planteadas. […]” (Destacado incluido en el texto).

Actuación procesal en primera instancia 2. El Magistrado Ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 23 de enero de 2018, inadmitió la demanda para que la parte demandante precisara contra 5 Número único de radicación: 25000233600020160175601 quien se dirigían las pretensiones, comoquiera que no podía presentarse contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, por cuanto dichas entidades no expidieron los actos administrativos acusados ni contra el Agente Liquidador de Solsalud S.A. o Luis Fernando Hernández Vélez, como persona natural, debido a que, “[…] 1) mediante Resolución 004964 de (6 de junio de) 20147 […] se declaró terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. S.A. y con ello las obligaciones del agente liquidador, en este caso, del señor Fernando Hernández Vélez8 y 2) los actos demandados fueron proferidos por el señor Hernández Vélez en su calidad de liquidador de dicha sociedad y no como persona natural, razón por la cual no es posible que la demanda se dirija en su contra como persona natural […]”. 3.

Asimismo, solicitó que se aportara copia de las resoluciones núms. 2664 de 16 de mayo de 2014, 5921 y 5645 de 13 de agosto de 2014, junto con sus constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución y la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad respecto de las “[…] resoluciones núms. 2664 de 16 de mayo de 2014, 5921 y 5645 de 13 de agosto de 2014 y 3065 de 20 de mayo de 2014, 3347 de 30 de mayo de 2014 y 5885 y 5645 de 13 de agosto de 2014 […]”.

Por tanto, en los términos del artículo 170 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, ordenó su corrección dentro de los 10 días siguientes a su notificación. 4. Esta providencia se notificó por estado el 12 de febrero de 201810 y contra ella no se interpuso ningún recurso. Escrito de 23 de febrero de 2018 presentado por la parte demandante 5.

La parte demandante presentó escrito, el 23 de febrero de 201811, con el cual pretendió la subsanación de los defectos. En ese sentido, ratificó que “[…] las 7 “[…] Por medio de la cual se declara terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, identificada con el NIT. 804.001.273-5. […]”. 8 Sobre el particular, señaló “[…] En el caso particular del señor Fernando Hernández Vélez como agente liquidador de Solsalud E.P.S. S.A., en un caso similar, el Consejo de Estado señaló lo siguiente: […] es claro que Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación no goza de capacidad jurídica para hacer parte de este litigio, en la medida en que el proceso liquidatorio ya finalizó, tal y como consta en el certificado de existencia y representación. […] Adicionalmente, los efectos extintivos de la sociedad se hacen extensivos al señor Fernando Hernández Vélez, en calidad de agente especial liquidador de Solsalud, quien por consiguiente cesa en sus funciones y no puede representarla ni actuar en nombre de ella, desde el 6 de junio de 2014 […] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Radicación número: 68001-23- 33-000-2015-00276-01.

Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, de fecha veintiocho (28) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) […]”. 9 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 10 Cfr. Folio 100 del cuaderno núm. 1 del expediente, por lo que el término de ejecutoria vencía el 15 de febrero de 2018. 11 Cfr. Folios 1 a 327 del cuaderno núm. 3 del expediente. 6 Número único de radicación: 25000233600020160175601 pretensiones de la demanda se dirigían contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Luis Fernando Hernández Vélez […]”. 6.

Asimismo, respecto a las copias solicitadas y la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, indicó que, por un “lapsus calami”, en el acápite de pretensiones y en el resto de la demanda hizo referencia a las resoluciones núms. 2664 de 14 de mayo de 2014 y 5921 de 13 de agosto de 2014. En ese sentido, precisó que el pago de las acreencias A03.14 y A04.19, fueron negadas mediante las resoluciones núms. 3065 de 20 de mayo de 2014 y 3347 de 30 de mayo de 2014, respectivamente, y contra dichos actos se interpusieron recursos de reposición, los cuales fueron resueltos mediante resoluciones núms. 5645 y 5885 de 13 de agosto de 2014. 7.

Por lo anterior, aportó copia de los actos administrativos acusados, esto es, de las resoluciones núms. 3065 de 20 de mayo de 201412, 3347 de 30 de mayo de 201413, 5645 de 13 de agosto de 201414 y 5885 de 13 de agosto de 201415 expedidos por Luis Fernando Hernández Vélez, en su condición de Agente Especial Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A., junto a sus respectivas constancias de notificación. De igual forma, allegó la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.

Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 8. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de septiembre de 2018, rechazó la demanda, por considerar que la parte demandante no la corrigió en los términos que le fueron ordenados en el auto inadmisorio de la demanda, como se expone a continuación: “[…] En el auto de 23 de enero de 2018 se expusieron las razones por las cuales la presente demanda no podía dirigirse contra el Agente Especial Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A. así como tampoco en contra del señor Luis Fernando Hernández Vélez como persona natural. 12 Cfr. Folios 85 a 167 del cuaderno de subsanación de demanda del expediente.

“[…] Por la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud – Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación. […]”. 13 Cfr. Folios 182 a 303 del cuaderno de subsanación de demanda del expediente. “[…] Por la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud – Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación. […]”. 14 Cfr. Folios 169 a 178 del cuaderno de subsanación de demanda del expediente.

“[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 3065 […]”. 15 Cfr. Folios 182 a 303 del cuaderno de subsanación de demanda del expediente. “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 3347 […]”. 7 Número único de radicación: 25000233600020160175601 En la misma providencia se explicaron las razones por las cuales, tampoco podía admitirse que la demanda se dirigiera contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.

Pese a lo anterior, la apoderada de la parte actora se ratificó en señalar que las personas naturales y jurídicas anteriormente relacionadas constituyen la parte pasiva de la demanda y no expone razones adicionales a las que fueron expuestas en el libelo inicial que justifiquen su decisión. En consecuencia, la Sala no esgrimirá razones adicionales a las ya anotadas en el auto de 23 de enero de 2018 y tendrá por no subsanada la demanda en este aspecto […]” (Destacado fuera del texto). 9.

Adicionalmente, indicó, sobre los documentos allegados con la subsanación de la demanda, que contra las resoluciones núms. 3065 de 20 de mayo de 2014 y 3347 de 30 de mayo de 2014, se presentaron recursos de reposición, los cuales fueron rechazados por extemporáneos, mediante las resoluciones núms. 5645 y 5885 de 13 de agosto de 2014, respectivamente.

En ese sentido, consideró que la interposición de los referidos recursos de reposición no era obligatoria, según lo establecido en el artículo 7616 de la Ley 1437 y, en consecuencia, “[…] con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial no se interrumpió el cómputo del término de caducidad […], razón por la cual el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho mediante el cual se acudió a la jurisdicción se encuentra caducado y es una razón adicional para disponer el rechazo de la demanda […]”.

Fundamentos del recurso de apelación 10. La parte demandante presentó recurso de apelación contra el auto proferido el 20 de septiembre de 2018 que rechazó la demanda y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 10.1. Explicó que las pretensiones de la demanda se podían dirigir contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, por ser uno de los organismos que dirigían la vigilancia y control del Sistema de Seguridad Social en Salud, lo cual incluía a las entidades promotoras de salud y a las instituciones prestadoras de salud. 16 “[…] Artículo 76.

Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. […]”. 8 Número único de radicación: 25000233600020160175601 10.2. Refirió que no se configuró una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la Superintendencia Nacional de Salud, comoquiera que dentro de sus funciones se encontraba vigilar el cumplimiento de las normas de Seguridad Social en Salud, adelantar los procedimientos de intervención forzosa y liquidación y ejercer control y seguimiento eficaz a las actuaciones del agente liquidador designado para el procedimiento de liquidación forzosa. 10.3.

Señaló que las pretensiones de la demanda se podían dirigir contra el señor Luis Fernando Hernández Vélez, por cuanto: i) cumplió una función administrativa de manera transitoria, según lo establecido en el artículo 29517 del Decreto 663 de 2 de abril de 199318; ii) era un servidor público que podía responder por los daños ocasionados a los acreedores de la E.P.S., incluso cuando esta hubiera dejado de existir en el mundo jurídico, ya que el daño no estaba sujeto a la terminación de la entidad, y iii) en ejercicio de sus funciones, expidió actos administrativos que producían efectos jurídicos y eran susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 10.4.

Indicó que “[…] si en gracia de discusión, el ad quem comparte la posición jurídica de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se implora se ordene continuar con el proceso respecto a la Superintendencia de Salud, como responsable de las actuaciones irregulares cometidas por el entonces Agente Liquidador.

Lo anterior, en virtud de lo señalado en la reciente providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 25 de enero de 201819 y, en tal sentido, no enervar los derechos fundamentales de la confianza legítima y el acceso a la administración de justicia […]”. 11. Adicionalmente, sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisó que la demanda se presentó en ejercicio de los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y, en subsidio, reparación directa.

En ese sentido, explicó que la demanda cumplió con los requisitos de acumulación de pretensiones establecidos en el artículo 165 de 17 “[…]

ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación. […]”. 18 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 25 de enero de 2018, Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00320-01, Actor: Clínica Chicamocha S.A., Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y Superintendencia Nacional de Salud. 9 Número único de radicación: 25000233600020160175601 la Ley 1437, incluido el hecho de que no había operado la caducidad respecto de ninguno de los medios de control referidos, como se expone a continuación: “[…] Por lo anterior, es pertinente hacer mención a ciertos postulados normativos que nos lleven a tener un contexto más claro de la oportunidad de los medios de control que aquí se pretende, por lo que habrá de tenerse en cuenta: a) Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias: al plantear las pretensiones siguiendo los parámetros legales, es claro que en el caso concreto las súplicas no se excluyen entre sí, pues las de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho son presentadas como principales y las de reparación directa como subsidiarias, cumpliendo con ello otro requisito para aceptar con la acumulación. b) Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas: el fenómeno de caducidad no ha operado en ninguna de las pretensiones, teniendo en cuenta lo dispuesto en los numerales 1º, literal a, 2º literales d) e i) del artículo 164 del CPACA […].

Verificado lo anterior al caso de la referencia, encontramos que: i) En cuanto a las pretensiones planteadas en ejercicio de la nulidad simple: se busca dejar sin efectos el acto administrativo contenido en la Resolución núm. 00478 de 5 de junio de 2014 […]. Respecto a este acto administrativo, es claro que no opera el fenómeno de la caducidad, por tratarse de una resolución de carácter general a la que le es aplicable el artículo 137 del CPACA; lo anterior, en virtud de lo señalado en el artículo 164, numeral 1, literal a […]. ii) Pretensiones planteadas en ejercicio de la nulidad y restablecimiento del derecho: en lo que tiene que ver con las peticiones de nulidad y restablecimiento del derecho que atacan los actos mediante los cuales se resolvieron las reclamaciones presentadas por la Corporación Milagroz es dable inferir que en las mismas NO ES APLICABLE el término general de los cuatro (4) meses establecido en el literal d) del numeral 1º ibidem, según la cual, los actos administrativos producto del silencio administrativo pueden demandarse en cualquier tiempo.

Lo anterior, por cuanto el Agente Liquidador al haber expedido y notificado un acto administrativo con posterioridad a la terminación de la liquidación de la extinta Solsalud E.P.S. fundamentado en una auto habilitación ilegal que éste mismo se realizó, se tiene que la decisión adoptada resolviendo el recurso de reposición es inexistente e inoponible, por tanto, la consecuencia jurídica de no haber resuelto el recurso oportunamente interpuesto por el demandante, en los términos del artículo 83 del CPACA, se erige en un acto administrativo presunto de tipo negativo, que en virtud de la norma arriba citada, se puede demandar en cualquier tiempo.[…]”.

II. CONSIDERACIONES 12. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva cuando se demanda a personas jurídicas extintas; vi) marco normativo sobre la acumulación de pretensiones; vii) el análisis del caso concreto, y viii) las conclusiones. 10 Número único de radicación: 25000233600020160175601 Competencia 13.

Vistos: i) el artículo 12520 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) el artículo 15021 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) el artículo 24322 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; y iv) el artículo 24423 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 20 de septiembre de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 14. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos. 15. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 20 de septiembre de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 16. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el rechazo de la demanda, con el fin de determinar si se debe 20 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]” (Norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso). 21 “[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]” (Norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso). 22 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda […]” (Norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso). 23 “[…] Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos.

La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. 4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso […]” (Norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso). 11 Número único de radicación: 25000233600020160175601 revocar o no el auto de 20 de septiembre de 2018 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales 17. Vistos: i) el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; ii) el artículo 170 ibidem, sobre la inadmisión de la demanda; y iii) los artículos 302 y 305 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201224, sobre la ejecutoria y la procedencia de la ejecución de providencias judiciales. 18.

Esta Sección25 ha considerado que: i) una vez ejecutoriada una providencia, es obligatorio su cumplimiento; ii) de conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 si no se está de acuerdo con el auto por medio del cual se inadmitió la demanda, tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición; iv) cuando no se interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio, esta providencia queda ejecutoriada y se está obligado a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda conforme lo indica el artículo 169 ibidem; y v) en este último evento, si la demanda se rechaza porque la parte demandante no corrigió la demanda, no es viable controvertir las causales de inadmisión de la demanda, mediante la interposición de un recurso de apelación contra el respectivo auto que rechaza la demanda, atendiendo a que el auto por medio del cual se inadmitió está en firme y ejecutoriado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva cuando se demanda a personas jurídicas extintas 19. Vistos los artículos: i) 48, 49, 189 numeral 22 y 365 de la Constitución Política de Colombia; ii) 13 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199826; iii) 3.° del Decreto 1259 de 20 de junio de 199427. 20.

Dicha normativa señala que: i) es obligación del Estado Colombiano garantizar para todos los habitantes del territorio nacional el derecho a la Seguridad Social; ii) al Estado le corresponde delimitar las políticas para la prestación de dicho 24 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de agosto de 2019; núm. único de radicación 25000234100020180034901. 26 “[…]

ARTÍCULO 13. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.[…]”. 27 “Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud.”. 12 Número único de radicación: 25000233600020160175601 servicio ya que se trata de una finalidad inherente al modelo adoptado en la Constitución Política de 1991; y iii) el servicio de seguridad social podrá ser prestado por los particulares. 21.

El control, inspección y vigilancia sobre la prestación del servicio de salud le compete al Presidente de la República, función que podrá ser delegada, entre otras, a las superintendencias de conformidad con lo señalado en el artículo 13 de la Ley 489, en este caso, dicha función fue delegada a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del artículo 3.° del Decreto 1259 de 1994. 22.

Vistos los artículos i) 1.º del Decreto 1015 de 24 de mayo de 200228; ii) 1.º del Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002, sobre la facultad conferida a la Superintendencia Nacional de Salud para, en los respectivos casos, aplicar a las Entidades Promotoras de Salud la figura de la intervención forzosa administrativa, la cual puede ser con la finalidad de liquidación; iii) 6.º del Decreto 506 de 25 de febrero de 200529, sobre el procedimiento para desarrollar la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación, señala que las medidas cautelares y la toma de posesión se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 23.

Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en que caso de que así lo determine y con el fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud y los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tomar posesión de las entidades vigiladas que cumplen funciones de EPS, de cualquier naturaleza, con el fin de administrarlas o liquidarlas. 24.

Vistos los artículos: i) 295 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero30, sobre régimen de control que debe desplegar en el proceso de liquidación forzosa, el que, para el caso del sector salud corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. 25. De la normativa citada, se desprende que un particular llamado “liquidador”, por mandato legal, desarrolla funciones públicas administrativas transitorias.

Las decisiones que expide producto del desarrollo de esas funciones tienen el carácter de actos administrativos, es decir, que las decisiones del liquidador en los términos 28 “Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001.”. 29 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. 30 Normativa aplicable, para el caso de sistema de salud, según lo previsto en el artículo 6.º del Decreto 506 de 2005 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. 13 Número único de radicación: 25000233600020160175601 expuestos gozan de los atributos de este tipo de actos, entre las cuales se encuentra la presunción de legalidad. 26.

Vistos los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 201031, sobre las funciones de seguimiento que debe desplegar la Superintendencia Nacional de Salud (para las entidades por ella vigiladas), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador. 27. Esta Sección, mediante auto de 28 de enero de 201632, precisó que el derecho a controvertir la legalidad de los actos administrativos expedidos durante el proceso de liquidación no podía estar supeditado a la existencia de la sociedad, debido a que los actos expedidos tenían efectos jurídicos independiente de su subsistencia. 28.

En este sentido, afirmó que los actos administrativos expedidos con ocasión del proceso de liquidación forzosa seguían produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, sin depender de la existencia de la entidad que es objeto de liquidación, por lo que resultaba procedente el análisis de legalidad de los actos que expida el liquidador aun cuando el procedimiento mencionado haya finalizado, por cuanto, lo contrario, sería aceptar que “[…] los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquier otro que se dicte en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, carecen de control o se encuentran blindados en cuanto a su impugnación judicial, cuestión ésta que resulta desacertada desde cualquier punto de vista. […]”33. 29.

Sobre el particular, esta Sección, en auto de 25 de enero de 201834, modificó la tesis sobre la legitimación por pasiva cuando se demanda a personas jurídicas extintas y que, por ende, no cuentan con capacidad para ser parte en procesos judiciales, y al efecto precisó lo siguiente: 31 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.”. 32 Auto de veintiocho (28) de enero de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015- 00041-01. Actor: Ministerio De Salud y Protección Social. Demandado: Solsalud Eps. S.A. en Liquidación. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Esta posición fue reiterada en Auto de 2 de junio de 2016. Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00723- 01. Actor: Municipio De Soacha. Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. en Liquidación - Superintendencia Nacional de Salud.

Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala. 33 Ibidem. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 25 de enero de 2018, Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00320-01, Actor: Clínica Chicamocha S.A., Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y Superintendencia Nacional de Salud. 14 Número único de radicación: 25000233600020160175601 “[…] Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la permanencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.

Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como SOLSALUD E.P.S. S.A. persigue «[…] mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y la extinción de la persona jurídica-sociedad […]»35 y que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido de la Resolución 004964 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador, Fernando Hernández Vélez (folios 743-772, Cuaderno Principal 2)36 y del certificado de existencia y representación legal de dicha entidad promotora de salud, en el cual consta la inscripción del mencionado acto administrativo (folios 775-776, Cuaderno Principal 2).

Lo anterior quiere indicar que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, como podría ser una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado por el demandante.

Nótese cómo el artículo 53 del CGP37 reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan. Esta Sala, entonces, modificará la tesis expuesta en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, por cuanto, como lo ha indicado esta Corporación, no es posible que una persona jurídica extinta, lo que le impide ser sujeto de derechos y obligaciones, pueda ser parte en un proceso judicial y estima, en consecuencia, que la decisión de 7 de julio de 2015, consistente en rechazar la demanda presentada por la CLÍNICA CHICAMOCHA S.A. frente a SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico […]”38.

(Se resalta). 35 Nota original de la providencia citada: REYES VILLAMIZAR, Francisco. Derecho Societario – Tomo II, Bogotá: Editorial Temis S.A.: 2002. Página 304. 36 Nota original de la providencia citada: En dicho documento se indicó: «[…]

RESUELVE

[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar terminada la existencia legal de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, con domicilio en Bucaramanga, identificada con el NIT: 804.001.273-5 y consecuentemente, la cancelación de las matrículas mercantiles de las Sucursales y/o Agencias de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, identificada con el NIT: 804.001.273-5 […]

ARTICULO SEGUNDO: Ordenar la inscripción de esta resolución en el Registro Mercantil de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la cancelación de la Matrícula Mercantil, la cancelación del registro como Agente Especial Liquidador de Fernando Hernández Vélez y la inserción en el certificado de existencia y representación legal del siguiente texto: […] Conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 4964 de 6 de junio de 2014 expedida por el Agente Especial Liquidador, la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. se encuentra Liquidada, por lo cual, a partir de la fecha de este registro ningún juez de la república pude (sic) admitir demanda en contra de la extinta sociedad al configurarse la falta de legitimación por activa) […]». 37 Nota original de la providencia citada: Como lo indica el artículo 53 del Código General del Proceso, son partes en un proceso judicial «[…] 1.

Las personas naturales y jurídicas […]». 38 Esta tesis fue reiterada por esta Sección. Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de julio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 68001-23-33-000-2015-00144-02; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de diciembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-01393-02. 15 Número único de radicación: 25000233600020160175601 30.

Asimismo, es importante resaltar que esta Sección, en reiterados pronunciamientos39, sobre la vinculación procesal de la Superintendencia Nacional de Salud en este tipo de controversias, se ha mostrado partidaria de considerar a dicha autoridad como parte demandada, por ser la encargada de la inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación forzosa.

En ese sentido, mediante auto de 28 de enero de 2016, señaló: “[…] 5.1.2.2.- De la Superintendencia Nacional de Salud De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.

Tal conclusión se reafirma si se lee lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”, pues allí se determina con claridad la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador.

Veamos: […]. De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo […]”. (Destacado fuera de texto). 31. Dicha tesis fue reiterada, mediante autos de 19 de julio de 201840, 19 de diciembre de 201941 y 26 de abril de 202142, en los cuales se concluyó que: “[…] en los procesos que se tramiten en contra de actuaciones de Solsalud E.P.S. S.A. (Liquidada) se tendrá como parte demandada a la Superintendencia Nacional De Salud […].

Así las cosas, será la Supersalud, con ocasión de sus funciones de seguimiento y control sobre las actuaciones del Agente Especial Liquidador, la entidad que debe fungir como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra los actos expedidos por dicho agente […]”. 39 En relación al tema, se encuentran, entre otros: Consejo De Estado, Sección Primera.

Auto de 28 de enero de 2016. Rad. 2015-00041-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00320-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015-00794-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de julio de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 68001-23-33-000-2015-00379-01. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de diciembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-01393-02. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 16 Número único de radicación: 25000233600020160175601 Marco normativo sobre la acumulación de pretensiones 32.

Visto el artículo 165 de la Ley 1437, sobre acumulación de pretensiones, el cual establece que en la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa. 33. Atendiendo a que la norma referida supra señala que la acumulación de pretensiones procede siempre que las pretensiones sean conexas y concurran los siguientes requisitos: “[…] 1.

Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. […]; 2.

Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias […]; 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas […], [y] 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. […]”. Análisis del caso concreto 34. La Sala observa que, en el caso sub examine, el Magistrado Ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 23 de enero de 2018, inadmitió la demanda, como quiera que evidenció que “[…] no es posible que se solicite la reparación del presunto daño causado por las entidades aludidas (Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud) y el señor Luis Fernando Hernández Vélez, porque, las primeras no fueron quienes expidieron los actos administrativos demandados y tampoco se han subrogado en las obligaciones de la extinta Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A., y respecto a la situación del señor Hernández Vélez […] 1) mediante Resolución 004964 de (6 de junio de) 201443 […] se declaró terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. S.A. y con ello las obligaciones del agente liquidador, en este caso, del señor Fernando Hernández Vélez44 y 2) los actos demandados fueron proferidos por el 43 “[…] Por medio de la cual se declara terminada la existencia legal de Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, identificada con el NIT. 804.001.273-5. […]”. 44 Sobre el particular, señaló “[…] En el caso particular del señor Fernando Hernández Vélez como agente liquidador de Solsalud E.P.S. S.A., en un caso similar, el Consejo de Estado señaló lo siguiente: […] es claro 17 Número único de radicación: 25000233600020160175601 señor Hernández Vélez en su calidad de liquidador de dicha sociedad y no como persona natural, razón por la cual no es posible que la demanda se dirija en su contra como persona natural […]”. 35.

Por lo anterior, ordenó a la parte demandante señalar “[…] de manera inequívoca contra quien dirige las pretensiones principales de la demanda, ya que se insiste, esta no se puede dirigir contra el Agente Especial Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A. y tampoco en contra del señor (Luis) Fernando Hernández Vélez como persona natural […] [y] contra quien dirige las “pretensiones condenatorias principales”, ya que como se dijo, no pueden estar dirigidas contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y al señor Luis Fernando Hernández Vélez. […]”. 36.

Asimismo, solicitó aportar copia de los actos administrativos acusados y la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 37. La parte demandante dentro del término de ejecutoria del auto citado supra no interpuso ningún recurso, por lo que quedó obligada a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda. 38.

La parte demandante dentro del término de subsanación45 presentó escrito de corrección de la demanda, ratificando que las pretensiones de la demanda se dirigían contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Luis Fernando Hernández Vélez. Asimismo, precisó los números de los actos administrativos acusados, allegó las copias solicitadas y la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 39.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de septiembre de 2018, rechazó la demanda, porque consideró que: i) no se corrigió en los términos indicados en el auto que Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación no goza de capacidad jurídica para hacer parte de este litigio, en la medida en que el proceso liquidatorio ya finalizó, tal y como consta en el certificado de existencia y representación. […] Adicionalmente, los efectos extintivos de la sociedad se hacen extensivos al señor Fernando Hernández Vélez, en calidad de agente especial liquidador de Solsalud, quien por consiguiente cesa en sus funciones y no puede representarla ni actuar en nombre de ella, desde el 6 de junio de 2014 […] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Radicación número: 68001-23- 33-000-2015-00276-01.

Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, de fecha veintiocho (28) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) […]”. 45 El auto de 23 de enero de 2018, por medio del cual se inadmitió la demanda, se notificó por el estado el 12 de febrero de 2018; el escrito de subsanación de la demanda se presentó el 23 de febrero de 2018. 18 Número único de radicación: 25000233600020160175601 inadmisorio de la demanda, en lo referente a contra quien se dirigían las pretensiones de la demanda, y ii) se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento.

Sobre la corrección de los defectos de la demanda 40. La parte demandante interpuso recurso de apelación, indicando que las pretensiones de la demanda se podían dirigir contra: i) la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, por ser uno de los organismos que dirigían la vigilancia y control del Sistema de Seguridad Social en Salud; ii) la Superintendencia Nacional de Salud, por ser la entidad responsable de vigilar y controlar las actuaciones de Solsalud E.P.S. S.A. y su agente liquidador, y iii) Luis Fernando Hernández Vélez, por ser el agente liquidador de Solsalud E.P.S. S.A. y, por tanto, el encargado de responder por los daños ocasionados a los acreedores de la referida entidad promotora de salud. 41.

Al respecto, es preciso indicar que, como consta en el certificado de existencia y representación legal de Solsalud S.A., expedido por la Cámara de Comercio de Bucaramanga46, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución núm. 4964 de 6 de junio de 2014 expedida por el Agente Especial Liquidador, la citada entidad promotora de salud fue liquidada. 42.

De lo anterior se colige que, conforme se explicó supra, en procesos que se tramiten contra actuaciones de Solsalud E.P.S. S.A. (liquidada) y/o actos administrativos expedidos por su Agente Liquidador, se tendrá como parte demandada a la Superintendencia Nacional de Salud, en atención a sus funciones como autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos contra las entidades que se encuentran en proceso de liquidación forzosa. 43.

De conformidad con lo anterior, se advierte que, en el caso sub examine, la parte demandante, aun cuando no presentó recurso de reposición, dio cumplimiento a lo ordenado en el auto inadmisorio de la demanda, en lo referente a señalar contra quien dirigían sus pretensiones, por cuanto, al ratificar que las pretensiones de la demanda se dirigían contra las autoridades señaladas inicialmente en la demanda, si bien no excluyó a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Luis Fernando Hernández Vélez, tuvo como parte demandada a la Superintendencia Nacional de Salud; autoridad que con ocasión de sus 46 Cfr. folio 3 del cuaderno núm. 2 del expediente. 19 Número único de radicación: 25000233600020160175601 funciones de inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones del Agente Liquidador, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial, funge como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra los actos expedidos por dicho agente. 44.

En ese sentido, la Sala advierte que, aun cuando la Superintendencia Nacional de Salud no expidió los actos acusados, es posible exigir un pronunciamiento para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador que ésta nombró, con el fin de que puedan ser controlados por esta jurisdicción y que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de este proceso judicial. 45.

En ese orden de ideas, la Sala considera que no se configuró la causal de rechazo prevista en el numeral 2. ° del artículo 169 de la Ley 1437, comoquiera que la parte demandante corrigió los defectos en los términos indicados en el auto de 23 de enero de 2018 proferido por el Magistrado Ponente de la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 46.

Sobre el particular, la Sala considera importante aclarar que, no obstante lo anterior, el Tribunal no podía usar la facultad de inadmitir la demanda para ordenarle a la parte demandante incluir reformas, como lo es la sustracción de algunos de los sujetos de la parte pasiva, debido a que la inadmisión recae sobre los requisitos formales de la demanda, máxime si se tiene en cuenta que la parte demandante endilgo omisión y responsabilidad en la actuación administrativa a cada una de las personas que conformaban la parte demandada.

Sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 47. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto proferido el 20 de septiembre de 2018, indicó que “[…] el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho mediante el cual se acudió a la jurisdicción se encuentra caducado y es una razón adicional para disponer el rechazo de la demanda […]”. 48.

En ese sentido, argumentó que, según los documentos allegados con la subsanación de la demanda, contra las resoluciones núms. 3065 de 20 de mayo de 2014 y 3347 de 30 de mayo de 2014, se presentaron recursos de reposición, los cuales fueron rechazados por extemporáneos, mediante las resoluciones núms. 5645 y 5885 de 13 de agosto de 2014, respectivamente.

Al respecto, 20 Número único de radicación: 25000233600020160175601 consideró que la interposición de los referidos recursos de reposición no era obligatoria, según lo establecido en el artículo 7647 de la Ley 1437 y, en consecuencia, “[…] con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial no se interrumpió el cómputo del término de caducidad […]”. 49.

La parte demandante, en su recurso de apelación, precisó que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y, en subsidio, reparación directa. En ese sentido, explicó que la demanda cumplió con los requisitos de acumulación de pretensiones establecidos en el artículo 165 de la Ley 1437, incluido el hecho de que no había operado la caducidad respecto de ninguno de los medios de control referidos. 50.

Sobre el particular, argumentó que “[…] los actos administrativos producto del silencio administrativo pueden demandarse en cualquier tiempo […] el Agente Liquidador al haber expedido y notificado un acto administrativo con posterioridad a la terminación de la liquidación de la extinta Solsalud E.P.S. fundamentado en una auto habilitación ilegal que éste mismo se realizó, se tiene que la decisión adoptada resolviendo el recurso de reposición es inexistente e inoponible, por tanto, la consecuencia jurídica de no haber resuelto el recurso oportunamente interpuesto por el demandante, en los términos del artículo 83 del CPACA, se erige en un acto administrativo presunto de tipo negativo, que en virtud de la norma arriba citada, se puede demandar en cualquier tiempo.[…]”. 51.

Al respecto, es preciso indicar que esta Sección, mediante auto de 26 de abril de 202148, al referirse sobre la caducidad del medio de control en un asunto similar, en el que se demandó la nulidad de resoluciones expedidas por el Agente Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A.; consideró que, respecto a las pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda dirigida contra actos producto de silencio administrativo, podía ser presentada en cualquier tiempo, y, respecto a las pretensiones de reparación directa, el término para presentación de la demanda era de 2 años contados, a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, que para el caso objeto de examen 47 “[…] Artículo 76.

Oportunidad y Presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […] Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. […]”. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 21 Número único de radicación: 25000233600020160175601 correspondía a la fecha en la que se declaró terminada la existencia de Solsalud E.P.S. S.A., como se expone a continuación: “[…] En el presente asunto, la demanda fue admitida como «[…] de nulidad, a la que se acumulan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa […]». 10.

Cabe poner de relieve que, al realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, se tuvo en cuenta que respecto de las pretensiones de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sub judice no operaba el fenómeno de la caducidad, ya que, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA, cuando la demanda se dirige contra actos producto del silencio administrativo, como ocurre en el presente asunto, la misma puede ser presentada en cualquier tiempo. 11.

Ahora bien, en relación con las pretensiones de reparación directa, se tuvo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 ibidem, el término para la presentación de la demanda es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño y, para el presente asunto, coinciden la demanda y la contestación de la misma, en que aquello acaeció el 6 de junio de 2014, fecha en la que se declaró terminada la existencia de SOLSALUD E.P.S.[…]”. 52.

Por lo anterior, se precisa que, de conformidad con la jurisprudencia referida supra, no resulta procedente la declaratoria de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se cuestiona la legalidad de un acto producto del silencio administrativo y, en lo ateniente al medio de control de reparación directa, se debe contabilizar dicho término para la oportuna presentación de la demanda, el cual corresponde a 2 años contados, a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. 53.

No obstante lo anterior, es preciso indicar que la Sala observa que, en el caso sub examine, aun cuando la parte demandante presentó la demanda en ejercicio de los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y, en subsidio, reparación directa, el Tribunal no se pronunció sobre la acumulación de pretensiones y si esta reunía los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 165 de la Ley 1437. 54.

Por tanto, la Sala revocará el auto de 20 de septiembre de 2018 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, para que, en su lugar, provea sobre su admisibilidad, previa verificación de los requisitos legales de procedibilidad, y se pronuncie sobre la acumulación de pretensiones. 22 Número único de radicación: 25000233600020160175601 Conclusiones 55.

En suma, la Sala revocará el auto de 20 de septiembre de 2018 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda, y ordenará remitir el expediente a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 20 de septiembre de 2018, por medio del cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.