Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / Contrato realidad / Subordinación continuada / Defecto fáctico / Desconocimiento del precedente horizontal / Se niega el amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por María Mónica Villa Zapata contra la sentencia del 2 de marzo de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 66001-23-33-000-2017-00020-01.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 2 1.- El 14 de junio de 2023 la señora Villa Zapata presentó, a través de apoderado judicial, una acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y defensa.
A juicio de la actora, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia del 2 de marzo de 2023, que revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 66001-23-33-000-2017-00020-01. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<1.
TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO A LA DEFENSA y DERECHOS ADQUIRIDOS. 2. DECLARAR, que la sentencia o fallo de segunda instancia proferido en el proceso contencioso Administrativo 66001233300020170002001 emitida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en contra del MUNICIPIO DE PEREIRA violó por vía de hecho derechos fundamentales como DERECHO A UN DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO A LA DEFENSA, Y DERECHOS ADQUIRIDOS. 3.
ORDENA R dejar sin efecto la sentencia en segunda instancia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. 4. ORDENAR la revisión de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Se vinculó como secretaria y auxiliar de servicios administrativos en diferentes establecimientos educativos oficiales adscritos a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira, a través de distintos contratos de prestación de servicios que se extendieron desde el 15 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015. 3.2.- El 9 de junio de 2016 presentó una solicitud ante la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira con el fin de obtener el reconocimiento de la relación laboral que tuvo con dicha entidad, así como el pago de las prestaciones sociales correspondientes.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 3 Sin embargo, la petición fue negada a través del oficio No. 24515 del 23 de junio de 2016. 3.3.- El 17 de enero de 2017 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del oficio No. 24515 del 23 de junio de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, se reconociera la existencia de la relación laboral que tuvo con la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira desde el 15 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015.
También solicitó el reconocimiento y pago de sus derechos laborales durante ese periodo de tiempo. 3.4.- Mediante sentencia del 5 de abril de 2019 el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Consideró que se configuraron los elementos esenciales de la relación laboral: la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. Frente a la subordinación, adujo que en el proceso se probó que la accionante (i) desarrollaba sus actividades de manera permanente, (ii) estaba sujeta a un horario laboral y (iii) debía cumplir órdenes por parte de superiores.
Agregó que debido a varias interrupciones presentadas entre los contratos de prestación de servicios, se configuró el fenómeno de la prescripción parcial respecto de los períodos comprendidos entre el 28 de julio y el 18 de diciembre de 2009 y del 1° de agosto de 2011 al 1° de diciembre de 2012. 3.5.- Ambas partes interpusieron recurso de apelación contra dicha providencia. Los reparos de la actora se centraron en alegar que no operó prescripción alguna y, por tanto, debía reconocerse la existencia de la relación laboral desde el 15 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015 de forma ininterrumpida.
Por su parte, el Municipio de Pereira argumentó que no se había acreditado la subordinación continuada como elemento esencial de la relación laboral. 3.6.- Mediante sentencia del 2 de marzo de 2023 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Concluyó que no se acreditó la subordinación continuada en las labores prestadas por la accionante, pues no se probó con suficiencia que la actora (i) hubiese tenido que acatar órdenes, y (ii) hubiese tenido que cumplir con un horario laboral. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante afirma que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente horizontal, toda vez que a sus excompañeros de Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 4 trabajo, quienes estaban vinculados a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira bajo las mismas condiciones que las suyas, sí les fue reconocida la existencia de una relación laboral y, por ende, obtuvieron el reconocimiento y pago de sus acreencias laborales.
En ese sentido, asegura que se vulneró su derecho fundamental a la igualdad. 5.- Señala que también se configuró un defecto fáctico porque la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en <<omisión de la valoración de todo el material probatorio, que de haberse tenido en cuenta habría proferido otra decisión>>.
Agrega que de los medios de prueba que reposan en el expediente ordinario se pueden acreditar los tres elementos propios de la relación laboral. D. Oposiciones e intervenciones 6.- La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (accionado) solicita declarar la improcedencia de la acción. Sostiene que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, en tanto la accionante pretende utilizar la acción como una instancia adicional al proceso ordinario.
En todo caso, indica que la providencia enjuiciada se fundamentó en el acervo probatorio obrante en el expediente, razón por la cual no vulneró los derechos fundamentales de la actora. 7.- El Tribunal Administrativo de Risaralda (tercero con interés) allegó el expediente del proceso ordinario; sin embargo, no rindió informe. 8.- La Secretaría de Educación del Municipio de Pereira (tercero con interés) pese a estar debidamente notificada, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES 9.- Como cuestión previa, se negará la solicitud probatoria que la accionante presentó después de admitida la acción de tutela, al responder los informes de la autoridad accionada. La solicitud pretende que se tengan como pruebas trasladadas el acta de la audiencia de pruebas realizada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y los contratos de prestación de servicios suscritos entre la accionante y la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira. 10.- Esta solicitud no se presentó en las oportunidades procesales previstas para el efecto, pues no fue solicitada en el escrito de tutela y, además, en el auto admisorio de la tutela se exhortó a la accionante para que aportara las pruebas que tuviera en su Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 5 poder, so pena de aplicar las reglas de la carga probatoria.
Sumado a lo anterior, el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el juez de tutela <<tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas>>. 11.- Aclarado lo anterior, la Sala negará la solicitud de amparo porque no se encuentran configurados el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente que alega la parte actora.
E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 12.- Los requisitos se cumplen así: i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional1 porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y defensa, y se identificaron los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada (defecto fáctico y desconocimiento del precedente horizontal); iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la parte actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para obtener la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se notificó el 4 de mayo de 2023 y la tutela se interpuso el 14 de junio de 2023, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación2 como por la Corte Constitucional3; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. La autoridad judicial accionada no incurrió en un defecto fáctico porque tuvo en cuenta los medios de prueba que obraban en el expediente ordinario y su valoración fue razonable y adecuada 13.- Si bien la parte actora no indicó cuáles fueron, en concreto, los medios de prueba que no fueron valorados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia objeto de reproche, la Sala advierte que dicha autoridad judicial sí valoró adecuadamente el material probatorio que reposaba en el expediente ordinario. 1 Además, de acuerdo con la posición mayoritaria de la Sala, el asunto es de evidente relevancia constitucional porque los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, en la medida que los reparos se originan con la expedición de la providencia de segunda instancia, en tanto allí fue donde la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia que había accedido a las pretensiones. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 6 13.1.- Al respecto, la autoridad judicial accionada tuvo en cuenta los diez contratos de prestación de servicios que suscribió la accionante con la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira, así como los testimonios de Ana María Mejía Hoyos (excompañera de trabajo de la actora en la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira) y Andrés Felipe Tobón Álvarez (excompañero de trabajo de la actora en el colegio Hans Drews Arango)4. 13.2.
Respecto de los testimonios, la Subsección A encontró que si bien en ambas declaraciones se hizo alusión a que la accionante cumplía con sus labores en horarios entre las 6:00 o 7:00 a.m. y las 4:00 o 5:00 p.m, en ninguna de ellas se hizo referencia al número de días a la semana que la actora asistía a su <<lugar de trabajo>>. Aunado a ello, advirtió que las actividades que la accionante tenía a su cargo, tales como el apoyo operativo y asistencial destinado a elaborar un archivo con los datos de los alumnos y su ingreso a un sistema de datos, le permitían contar con un alto grado de autonomía en su ejecución. 13.3.- Sobre el particular, en la sentencia objeto de reproche se indicó: <<ambas declaraciones no pueden considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral a la contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte probatorio (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, etc.) que corrobore esa estricta exigencia, debe tenerse como un indicio, pero no necesariamente unívoco, concluyente y determinante de la subordinación, ya que también puede inferirse, razonablemente, que la señora María Mónica Villa cumplía ese horario motu proprio, pues al no presentarse prueba fehaciente del inicio y terminación de la presunta jornada, cabe igualmente entender que, una vez finalizaba sus labores habituales, aquella podía dar por cumplidas sus obligaciones contractuales>>. 13.4.- La autoridad judicial accionada también puso de presente que las declaraciones rendidas por la señora Mejía Hoyos y el señor Tobón Álvarez eran contradictorias entre sí respecto de los lugares y el periodo de vinculación de la actora.
Lo anterior, en la medida que la señora Mejía Hoyos aseguró haber trabajado con la accionante en la dependencia de Cobertura de la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira en el año 2013, mientras que el señor Tobón Álvarez afirmó que trabajó con la actora desde el 2009 hasta el 2014 en el colegio Hans Drews Arango, de manera que los tiempos no coincidían.
En ese sentido, la Subsección A consideró que ese tipo de inconsistencias <<restan credibilidad a las declaraciones de ambos testigos sobre las circunstancias de tiempo y lugar que pretendieron acreditar>>. 4 Colegio adscrito a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 7 13.5.- Ahora bien, la Subsección A no desconoció que en ambas declaraciones se manifestó que la actora acataba órdenes permanentes en desarrollo de sus labores.
Sin embargo, estimó que esas aseveraciones resultaban generales y abstractas, pues ninguno de los declarantes aseguró haber presenciado requerimientos o exigencias hacia la accionante sobre la forma en que realizaba sus labores; de hecho, puntualizó que <<no recordaron algún llamado de atención específico, en términos de fecha, modo o lugar; y no pudieron representar que los supuestos jefes directos de la demandante le hubieran hecho advertencias en relación con el incumplimiento de sus obligaciones>>. 13.6.- Así las cosas, la Sala considera que la Subsección A sí valoró los medios de prueba obrantes en el expediente ordinario de una manera razonable.
Del su estudio concluyó que no se configuró la subordinación como elemento esencial de la relación laboral porque la accionante no acreditó con suficiencia que la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira le hubiese impuesto un horario laboral, ni que las actividades que desarrollaba en virtud de los contratos de prestación de servicios hubiesen estado precedidas por órdenes permanentes o, en general, que el ente territorial hubiese tenido alguna manifestación de poder disciplinante sobre la actora.
G.- No se configuró el desconocimiento del precedente horizontal invocado por la parte actora 14.- La actora alega que se vulneró su derecho fundamental a la igualdad porque a sus excompañeros de trabajo en la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira y quienes también estaban vinculados bajo contrato de prestación de servicios sí les fue reconocida la existencia de su relación laboral y, por ende, obtuvieron el reconocimiento y pago de sus prestaciones laborales.
En este sentido, la Sala constata que la accionante no allegó las sentencias que decidieron los procesos de sus excompañeros de trabajo ni el número de radicado de tales procesos, lo cual imposibilita el estudio del cargo formulado. 15.- En todo caso, se advierte que la autoridad judicial accionada realizó un análisis del caso en concreto conforme a la normatividad aplicable y al acervo probatorio obrante en el expediente, de manera que falló en ejercicio de los principios de independencia y autonomía judicial.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-03177-00 Accionante: María Mónica Villa Zapata Se niega el amparo 8
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo presentada por María Mónica Villa Zapata.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto