Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2021-00750-00 (4262-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: José Eduardo Leiva Bogotá Tema: Causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Sentencia de única instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que revocó la decisión emitida el 11 de noviembre de 2015 por el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda presentada por José Eduardo Leiva Bogotá contra esa entidad. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó la revisión de la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que revocó la decisión emitida el 11 de noviembre de 2015 por el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-055-2016-00514- 00 (01), a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por José Eduardo Leiva Bogotá contra esa entidad, encaminadas a la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó i) la revocatoria de la sentencia del 13 1 En lo que sigue Ugpp. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp de septiembre de 2019; ii) la declaratoria de que José Eduardo Leiva Bogotá no le asistía el derecho a que la pensión reconocida le fuera liquidada con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicio, es decir, que debían excluirse los conceptos de: auxilio de alimentación y primas de navidad, vacaciones y servicios; iii) la declaratoria de que la pensión reconocida debió calcularse conforme con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al tenor de lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 y el Decreto 1158 de 1994, esto es con la inclusión de la asignación básica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados; y iv) la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la prestación, debidamente indexadas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. José Eduardo Leiva Bogotá nació el 13 de septiembre de 1942 y prestó sus servicios en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi4 del 4 de agosto de 1967 al 30 de junio de 19935, para un total de 9327 días. El último cargo que ocupó fue como técnico operativo. 3.2.

Consolidó su estatus pensional el 13 de septiembre de 1997, fecha para la cual cumplió 55 años de edad. 3.3. Mediante Resolución 23888 del 9 de septiembre de 1998, Cajanal le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $304.874,01 efectiva a partir del «1° de julio de 1993»6. 3.4. La Ugpp expidió la Resolución UGPP 07073 del 18 de febrero de 2016, por la cual negó la reliquidación de la pensión de vejez solicitada con fundamento en que la liquidación se debía realizar teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. 3.5.

La anterior decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 15874 del 15 de abril de 2016. 3.6. Contra las anteriores decisiones José Eduardo Leiva Bogotá presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.7. El Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá conoció el asunto en primera instancia y con fallo del 11 de diciembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda.

Al respecto destacó que se apartaba del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado y, en su lugar, daría 2 Providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T039 de 2019, A326 de 2014 y A229 de 2017. 3 Sentencia SU-52001-23-33-000-2012-00143-01 del agosto 28 de 2018. 4 En lo que sigue IGAC. 5 Toda vez que por Resolución 1133 del 10 de junio de 1993, la entidad suprimió el cargo a partir del 1°de julio de 1993 6 Así lo indicó la entidad en el escrito del recurso; no obstante, como se expondrá más adelante, la efectividad de la prestación fue a partir del 13 de septiembre de 1997. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp aplicación a lo ordenado por la Corte Constitucional sobre el ingreso base de liquidación7. 3.8.

El pensionado interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión y en sentencia del 13 de septiembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección E, la revocó y en su lugar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Al respecto, afirmó que los actos administrativos objeto de control eran contrarios a la normativa y jurisprudencia aplicable, pues el régimen que cobijaba al interesado reguló el tiempo laborado y los factores salariales que se debían tener en cuenta para efectos del reconocimiento pensional. 3.9.

La anterior decisión quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2019. 3.10. La Ugpp dio cumplimiento al fallo a través de la Resolución RDP 39149 del 27 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, reliquidó la prestación con un IBL correspondiente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio comprendido entre el 1° de julio de 1992 y el 30 de junio de 1993, en cuantía de $409.487.80, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 13 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocó la decisión del 11 de diciembre de 2017 emitida por el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, dispuso: «PRIMERO. - DECLARAR probada únicamente la excepción de prescripción, de las diferencias de las mesadas pensiónales causadas con anterioridad al 27 de noviembre de 2012, por las razones expuestas.

SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 007073 del 18 de febrero de 2016 y RDP 015874 del 15 de abril de 2016 proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por las razones expuestas.

TERCERO. - Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, reliquidar el valor de la mesada de la pensión de jubilación reconocida al señor JOSÉ EDUARDO LEIVA BOGOTA, identificado con cédula de ciudadanía No. 17.071.448 de Bogotá, de conformidad con el régimen pensional establecido en el Decreto 3135 de 1968, en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el 1° de julio de 1992 al 30 de junio de 1993, incluyendo los factores salariales certificados y devengados, esto es, asignación básica, prima de antigüedad, auxilio alimenticio, bonificación por servicios prestados, las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, estos cuatro últimos liquidados en una doceava parte por ser devengados anualmente, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997, pero con efectos fiscales a partir del 27 de noviembre de 2012, por prescripción trienal conforme lo expuesto en la presente decisión.

CUARTO. - CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP-, indexar el valor de la primera mesada pensional actualizando el ingreso base de 7 En adelante IBL. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp liquidación pensional, desde la fecha de retiro del servicio del demandante ocurrido el 1 de julio de 1993, hasta el cumplimiento del estatus pensional ocurrido el 13 de septiembre de 1997, por las razones expuestas.

QUINTO. - ORDENAR efectuar los descuentos por aportes a la seguridad social en pensión a cargo del demandante en calidad de trabajador con ocasión a la reliquidación ordenada, teniendo en cuenta que se debe realizar el cálculo de la diferencia sobre los ya cotizados, y el cálculo del valor a pagar sobre los nuevos factores incluidos durante toda la vida laboral, en ambos casos en forma INDEXADA.

SEXTO. - ORDENAR que los anteriores pagos que resulten a favor del demandante JOSÉ EDUARDO LEIVA BOGOTA, identificado con cédula de ciudadanía No. 17.071.448 de Bogotá, se ajustarán en su valor según lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: R=Rh X índice final índice inicial SÉPTIMO. - ORDENAR a la entidad demandada en caso de que haya lugar a ello a pagar las diferencias generadas entre lo ya recibido y lo que debe pagarse.

Además, deberá mantener la cuantía de la mesada pensional que se encuentra percibiendo actualmente el demandante en caso de que en cumplimiento de esta sentencia se arroje un valor menor.

OCTAVO. - Se ORDENA a la entidad demandada dar cumplimiento a la presente providencia en los términos y con los intereses establecidos por los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.

NOVENO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

DÉCIMO. - Condenar en costas a la parte demandada en primera instancia, debiendo tasar las agencias en derecho en la suma de quinientos mil ($ 500.000.00) pesos. Estas costas serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del C.G.P.

DÉCIMO PRIMERO. - Condenar en costas a la parte demandada en segunda instancia, debiendo tasar las agencias en derecho en la suma de doscientos mil ($ 200.000.00) pesos. Estas costas serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del C.G.P. […]» (sic) 5. Para tal efecto, se pronunció en estos términos8: 5.1.

Al 1° de abril de 1994, José Eduardo Leiva Bogotá tenía más de 40 años de edad, toda vez que nació el 13 de septiembre de 1942 y tenía más de 15 años de servicios, por lo que era beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, para el reconocimiento pensional podía acudir a las disposiciones de la Ley 33 de 1985. 5.2. «Frente a la liquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75 % de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios en virtud de la Ley 33 de 1985, es claro que como el demandante adquirió el estatus jurídico de pensionado después de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, el ingreso base de liquidación (IBL) para estos casos debe calcularse de conformidad con lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 1158 de 1994»; sin embargo, comoquiera que a la fecha de entrada en 8 Índice 34 de Samai, expediente digital, archivo en formato pdf.

Documento denominado «007Parte7» páginas 101 a 134. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp vigencia de la Ley 33 de 1985 [13 de febrero de 1985] tenía 17 años, 6 meses y 12 días de servicio en el IGAC, era beneficiario del régimen de transición de esa norma; de manera que se le debían aplicar los presupuestos legales establecidos en el Decreto 3135 de 1968 para acceder a la prestación reclamada. 5.3.

Según el Decreto 3135 de 1968, la pensión debe liquidarse tomando como base el 75 % de los factores salariales devengados en el último año de servicio y que se encuentren previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, esto es asignación básica, bonificación por servicios prestados, auxilio alimenticio, y primas de antigüedad, de servicios, de navidad y de vacaciones.

No obstante, la entidad solo incluyó la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad. 5.4. El régimen pensional aplicable era el Decreto 3135 de 1968 por ser el más favorable (en virtud de la transición prevista en la Ley 33 de 1985) en lugar de esta (como consecuencia de la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993) pues esta última tiene un carácter más restrictivo. 1.2.

Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos9: 6.1. José Eduardo Leiva Bogotá era beneficiario del régimen de transición y, por lo tanto, la prestación debió regirse por las disposiciones de la Ley 33 de 1985, en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. No obstante, en lo que atañe al IBL lo cobijaba lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994, «por cuanto le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho de la pensión, al momento en que entró a regir el Sistema General de Pensiones, comoquiera que consolidó su derecho (17 de julio de 2000) en vigencia del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993» (sic). 6.2.

La decisión respecto de la cual se solicitó la revisión era contraria a lo establecido legal y jurisprudencialmente, especialmente en las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015 y SU-023 de 2018, lo que, a su vez, generó un pago periódico de una mesada pensional que excedió lo debido legalmente y se creó una situación jurídica a favor de José Eduardo Leiva Bogotá, pero en detrimento del erario, al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general. 6.3.

El fallador erró en dos aspectos: al tener en cuenta todos los factores salariales percibidos, cuando solo debía considerar los establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y, por otra parte, al ordenar la liquidación con el promedio del último año de servicio cuando debía considerar el promedio de los últimos 10 años de servicio, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho. 9 Índice 3 de Samai.. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp 6.4.

Debe ordenarse la devolución de los dineros, toda vez que «el doble reconocimiento y pago de una pensión vejez» concedida sin el cumplimiento de los requisitos legales constituye una forma de abuso del derecho. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión 7. José Eduardo Leiva Bogotá se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación10: 7.1.

La prestación fue reliquidada como consecuencia del cumplimiento de una sentencia que fue proferida con observancia de los mecanismos legales y procesales que se tenían al momento de ser dictada. 7.2. Los empleados públicos que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 tuvieran 15 años de servicios, tenían derecho a conservar el régimen de transición en lo que se refiere a la edad de conformidad con el contenido del artículo 27 del Decreto 3135 de 1968.

Si bien la transición alude solo a la edad, y no al tiempo de servicio o el IBL, debía darse aplicación al principio de favorabilidad. Además, la situación prestacional se encuentra regulada en la Ley 62 de 1985, no solo en lo que se refiere a la edad, sino que hace referencia a los demás elementos que componen este régimen pensional, como lo es el monto, el tiempo de servicio, el periodo base de liquidación y los factores que componen el IBL, «lo cual encuentra su sustento en aplicación de la inescindibilidad de la norma, en el sentido que no sería aceptable que se utilicen simultáneamente dos disposiciones que regulan un mismo tema» (sic). 7.3.

El Consejo de Estado ha señalado que el uso del mecanismo de la revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales»11. 1.4.

Concepto del Ministerio Público 8. El procurador delegado ante esta Corporación no emitió pronunciamiento12. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 10 Índice 23 de Samai. 11 Al efecto citó: «sentencia de fecha marzo 25 de 2021 proferida por el H. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda –Subsección “B”, con ponencia de la Consejera Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, en el Proceso Radicación No. 0040700 11001-25-00003- 2018- (1778-18) -Acción de Revisión. Actor UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.

Demandado: EDUARDO BONILLA MONTUA». 12 Así se desprende del informe secretarial del 4 de diciembre de 2024. Índice 40 de Samai. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA13. 10.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201914, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12.

En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 201915 y la presente acción fue radicada el 17 de noviembre de 202116, lo que permite concluir que su presentación fue oportuna. 2.3. El problema jurídico 13. Se circunscribe a establecer ¿si la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 200317 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 13 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 Índice 34 de Samai, expediente digital, archivo en formato pdf.

Documento denominado «007Parte7» página 143. 16 Índice 1 de Samai. 17 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp 15.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen18. 17.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes19: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las 18 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»20. 19.

En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación21 han admitido expresamente que la Ugpp está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»22. 2.3.2. En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 21.

La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, señaló que quienes acumularan 20 años de servicio y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicio. 22.

En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».

Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 23. Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 20 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.

En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. (…)

PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley» [Resalta la Sala]. 24. De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicio prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicio y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. 25.

En línea con lo expuesto, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 era el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación acudió a las disposiciones contenidas en la Ley 6a de 194523, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable»24; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»25. 26.

Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202026, esta corporación27 señaló que si el servidor era de orden nacional se aplicaría el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es del orden territorial se acudiría a la Ley 6a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194528 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 25 Artículo 27. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicado 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 27 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 28 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.

Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» [Se resalta]. 27.

Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6ª de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tener en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.

Así se señaló entre otras, en las sentencias del 19 de noviembre de 200929 y del 16 de diciembre de 200930, en las que se indicó lo siguiente: «El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 […] Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación […] Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación […] Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» [Se resalta]. 28.

El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»31. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp 2.3.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado 29. La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201832 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 30.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 31.

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 32.

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere 32 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». 33.

La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 34.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 35.

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 36.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio33 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 33 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp 2.4.

Caso concreto 37. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente. 38. En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 201834; no obstante concluyó que José Eduardo Leiva Bogotá era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que, por favorabilidad, era esa la norma que debía aplicarse, lo que le permitía acceder al beneficio pensional del Decreto 3135 de 1968 y a los factores taxativamente señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 que hubiesen sido devengados en el último año de servicio. 39.

Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás había fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. 40. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se hace necesario analizar los elementos probatorios que sirvieron de fundamento para adoptar la sentencia recurrida.

Así las cosas, la sala encuentra acreditado que: 40.1. José Eduardo Leiva Bogotá nació el 13 de septiembre de 194235. 40.2. Prestó sus servicios en el IGAC del 4 de agosto de 1967 al 30 de junio de 1993, y el último cargo que ocupó fue como técnico operativo, 4080-0736. 40.3. Entre julio de 1992 y junio de 1993 percibió asignación básica, auxilio alimenticio, bonificación por servicios prestados, y primas de antigüedad, de vacaciones, de servicios y de navidad; y efectuó aportes a Cajanal por la asignación básica, el auxilio alimenticio, la bonificación por servicios prestados, y las primas de antigüedad, de servicios y navidad37. 40.4.

El 25 de septiembre de 1997 solicitó a Cajanal el reconocimiento de la pensión de jubilación38. 40.5. Mediante Resolución 23888 del 9 de septiembre de 1998, Cajanal le reconoció la prestación en cuantía de $304.874,11 efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997, fecha en la que «adquirió el estatus jurídico». Al efecto, señaló que «proced[ía] a efectuar la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado en el último año, actualizado con el Índice de Precios al Consumidor», e incluyó como factores la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, MP.

César Palomino Cortés. 35 Tal y como consta en su registro civil de nacimiento. Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf. Página 12. 36 Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf. Página 13. 37 Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf. Página 14. 38 Así se desprende del acto por el cual le dan respuesta a la petición. Resolución 023888 del 9 de septiembre de 1998.

Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf. Página 26. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp Además, actualizó el valor de la pensión entre los años 1993 a 1996; y dispuso que las disposiciones aplicables eran las leyes 33 y 62 de 1985, y 100 de 1993, y el Decreto 2143 de 199539. 40.6.

El 27 de noviembre de 2015 solicitó la reliquidación de la prestación con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio40. 40.7. La Ugpp expidió la Resolución UGPP 07073 del 18 de febrero de 2016, por la cual negó la reliquidación de la pensión de vejez solicitada con fundamento en que adquirió el estatus de pensionado en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo que le permitía acceder a los beneficios de la Ley 33 de 1985 en cuanto al tiempo de servicio y monto, pero los factores salariales debían ser los previstos en el Decreto 1158 de 199441. 40.8.

La anterior decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 15874 del 15 de abril de 201642. 40.9. La Ugpp dio cumplimiento al fallo objeto de revisión a través de la Resolución RDP 39149 del 27 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, reliquidó la prestación con un IBL correspondiente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio comprendido entre el 1° de julio de 1992 y el 30 de junio de 1993, en cuantía de $409.487.80, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997.

En la liquidación incluyó como factores la asignación básica, el auxilio de alimentación, la bonificación por servicios prestados, y las primas de servicios, antigüedad, navidad y vacaciones43. 41. De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el demandado i) resultaba ser beneficiario del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, porque para la fecha de su entrada en vigencia (13 de febrero de 1985) contaba con más de 15 años de servicios (17 años, 6 meses y 9 días); y ii) también era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al momento de su entrada en vigencia (1º de abril de 1994) contaba con más de 15 años de servicio (25 años, 10 meses y 27 días) y más de 40 años de edad (51 años, 6 meses y 19 días).

Sin embargo, resulta necesario establecer en vigencia de qué normativa adquirió el estatus de pensionado. 42. Si bien José Eduardo Leiva Bogotá era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, comoquiera que era un trabajador del orden nacional, puesto que prestó sus servicios al IGAC44, las disposiciones que le eran aplicables a efectos 39 Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf.

Páginas 26 a 28. 40 Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf. Páginas 117 a 119. 41 Índice 34 de Samai, expediente digital, archivo en formato pdf. Documento denominado «001Parte1» páginas 19 a 21. 42 Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf. Páginas 194 a 196. 43 Índice 3 de Samai, expediente digital, archivo 5 en formato pdf.

Páginas 281 a 288. 44 Así lo dispone el artículo 2 del Acuerdo 5 del 10 de diciembre de 2015 «Por medio del cual se adoptan los Estatutos Internos del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”»: «Artículo 2. DENOMINACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA. El Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” (IGAC) es un establecimiento público del orden nacional, creado por el Decreto ley 290 de 1957, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito mediante Decreto 1174 de 1999 al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp del reconocimiento de la pensión de jubilación en punto de la edad, era el Decreto 3135 de 1968, que sobre el particular preveía que los hombres debían alcanzar 55 años de edad.

De esta manera, el estatus pensional lo adquirió el 13 de septiembre de 1997 [cuando completó el aludido requisito], esto es en vigencia de la Ley 100 de 1993. 43. Al respecto resulta oportuno precisar que el beneficio de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite acudir a normas anteriores en punto de los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, pues el IBL y los factores que lo comprendían, deben ser los señalados en la Ley 100 de 1993.

Así pues, la Ley 33 de 1985, se constituye en la norma anterior aplicable a la pensión de José Eduardo Leiva Bogotá. En cuanto a los requisitos señalados [edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo] esta disposición permite que el trabajador adquiera la prestación con 55 años de edad, 20 años de servicio, y una tasa de reemplazo del 75 %. 44.

Ahora bien, como se dijo, el pensionado era beneficiario de la transición de la Ley 33 de 1985 que está contenida en el parágrafo 2 de su artículo 1, según el cual podía recurrir a la normativa anterior a efectos de acreditar la edad; la que, como se señaló, es de 55 años por tratarse de un trabajador del orden nacional [artículo 27 del Decreto 3135 de 196845], lo que, para el caso de José Eduardo Leiva Bogotá no representa un beneficio adicional respecto del contenido de la referida Ley 33 que también exige 55 años de edad. 45.

En tal sentido, José Eduardo Leiva Bogotá podía adquirir la pensión a los 55 años de edad (Decreto 3135 de 1968 que, se insiste, resulta ser idéntico al contenido normativo de la Ley 33 de 1985 para los hombres), luego de completar los 20 años de servicio (Ley 33 de 1985); y la liquidación de la prestación debía efectuarse con el 75 % (Ley 33 de 1985) de los factores salariales (que sirvieron de base para calcular el IBC pensional) percibidos en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para alcanzar la prestación, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (pues el IBL no hizo parte de la transición); y, si se tiene en cuenta que adquirió el estatus pensional el 13 de septiembre de 1997, a la data en que entró en vigor la norma le faltaban 3 años, 5 meses y 12 días, periodo que debía tenerse en cuenta para calcular el IBL a partir de la desvinculación del servicio46.

PARÁGRAFO. El Instituto es un organismo de apoyo al desarrollo científico y tecnológico del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI)». [Se resalta] 45 «Artículo 27. Pensión de jubilación o vejez. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón, o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio» [Se resalta]. 46 Al respecto puede consultarse, entre otros, la sentencia del 14 de marzo de 2019, dentro del proceso con radicado 13001-23-33-000-2013-00621-01(2782-15) en la que se precisó que la norma «se refiere obviamente a que debe tenerse en cuenta lo percibido y cotizado por el trabajador en el tiempo que le hacía falta para completar los requisitos para su pensión; ello responde a la lógica de que solo se puede incluir, para efectos de la liquidación final de la pensión, aquellos haberes que ingresaron efectivamente al patrimonio del trabajador como contraprestación de sus servicios y que sirvieron de base para cotizar su pensión, concepto dentro del cual está el periodo en el cual los percibió y cotizó», pues en el caso particular que allí se analizaba antes de que acaeciera la fecha en que adquirió el estatus pensional, el actor había dejado de trabajar.

En igual sentido pueden consultarse antecedentes en los que el periodo a liquidar [cuando no corresponde a los 10 últimos años] no necesariamente se calcula desde que se adquiere el estatus [sentencia del 30 de junio de 2022, radicado 05001 23 33 000 2016 02394 01 (1665-2021)] es así que la jurisprudencia ha 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp 46.

Lo anterior, comoquiera que las reglas señaladas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio para los asuntos pendientes de solución, de manera que ese debía ser el precedente aplicable al caso bajo estudio, en consideración a que el estatus jurídico de pensionado lo adquirió en vigencia de la Ley 100 de 1993. 47.

No obstante, en la sentencia objeto de revisión, el tribunal ordenó la reliquidación de la prestación con el 75 % del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio por favorabilidad. 48. Al respecto debe precisarse que el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 Constitucional, que impone al juez optar por la situación más favorable al trabajador, en caso de duda en la aplicación e interpretación de la norma, no era el derrotero aplicable en esta situación pues, se insiste, la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 era un asunto decantado [para la fecha de expedición de la sentencia recurrida] por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

Y de acuerdo con tal interpretación, si el pensionado había adquirido su estatus jurídico en vigencia de la Ley 100 de 1993, solo podía acudir a las normas anteriores para acreditar los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo; mas no para calcular el IBL (periodo a considerar y factores a incluir). 49. Así las cosas, la Sala encuentra que la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, transgredió los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción, puesto que, si bien José Eduardo Leiva Bogotá estaba cobijado por la transición de la Ley 33 de 1985 [pues, se insiste, a la entrada en vigencia de esta norma había cumplido más de 15 años de servicio], no es menos cierto que esta situación solo mantuvo la edad de la norma anterior, la cual seguía siendo de 55 años para el caso de los hombres, y respecto del IBL y los factores que lo componen se debía acudir a la norma vigente al momento de la consolidación del estatus [la Ley 100 de 1993]47. 50.

Valga recordar que para el momento en que fue proferida la sentencia objeto de revisión [13 de septiembre de 2019] ya estaba en firme el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado [SU del 28 de agosto de 2018], según el cual el ingreso base de liquidación no fue objeto de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

A partir de esta decisión, la corporación se inclinó por la taxatividad de los factores salariales, aun cuando en estricto sentido allí no se haya analizado la transición de la Ley 33 de 1985. 51. Como consecuencia de lo expuesto, se hace necesario infirmar la providencia proferida el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, conforme con lo establecido en el inciso 2 del artículo 255 considerado que el periodo a liquidar es un parámetro con límites temporales que debe ubicarse en el tiempo en que el servidor se retira del servicio hacia atrás. 47 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de mayo de 2020 con Radicado: 25000-23-42-000-2013-06301-01 (N.I. 0018-2016) M.P. César Palomino Cortés. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp del CPACA, en el que se determinó que si el competente encuentra fundada la causal «del literal b) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 2.5.

Sentencia de reemplazo 52. De acuerdo con lo expuesto en acápites anteriores, se tiene que José Eduardo Leiva Bogotá solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 007073 de febrero 18 de 2016, RDP 015874 de abril 15 de 2016 y RDP 007073 de febrero 18 de 2016 y que, en su lugar se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, a partir del 13 de septiembre de 1997. 53.

El Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia el 11 de diciembre de 2017, por la cual negó las pretensiones de la demanda; sin embargo, esta decisión fue apelada por José Eduardo Leiva Bogotá con el fin de que se accediera a la reliquidación reclamada. 54. Pues bien, analizadas las pruebas aportadas al proceso, se advierte que José Eduardo Leiva Bogotá era beneficiario del régimen de transacción previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que, para el 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de esa ley para los empleados del orden nacional, acreditaba más de 35 años de edad y un tiempo superior a 15 años de servicio. 55.

Sin embargo, comoquiera que prestó sus servicios al Estado entre el 4 de agosto de 1967 y el 30 de junio de 1993, le asistía el derecho a acceder la pensión de jubilación según lo dispuesto en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, pues a la fecha de entrada en vigor [13 de febrero de 1985] había cumplido más de 15 años continuos de servicio.

Por tanto, el requisito de edad de jubilación se regía por las disposiciones anteriores a la ley en cita, esto es el Decreto 3135 de 1968, cuyo artículo 27 previó la posibilidad de acceder a la pensión con 55 años de edad [para los hombres]. 56. De acuerdo con lo anterior, se encuentra que cumplió con el requisito de los 20 años de servicios el 4 de agosto de 1987, y acreditó los 55 años de edad el 13 de septiembre de 1997, de ahí que la prestación debía liquidarse con una tasa de remplazo del 75% de los factores sobre los cuales efectuó aportes los últimos 3 años, 5 meses y 12 días y que se encontraran previstos en el Decreto 1158 de 1994, pues este era el periodo que al 1° de abril de 1994 le hacía falta para alcanzar el beneficio pensional. 57.

Con todo, el acto de reconocimiento acusado i) tuvo en consideración que adquirió el estatus jurídico de pensionado el 13 de septiembre de 1997; ii) liquidó la prestación con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio; e iii) incluyó como factores la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad. 58.

De acuerdo con lo anterior, si bien Cajanal estableció la tasa de remplazo en un 75% e incluyó los factores salariales percibidos y que se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994, erró al calcular el periodo a liquidar comoquiera que tuvo 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp en cuenta el último año de servicio.

Esto es así pues adquirió el beneficio pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993; de manera que aun cuando podía acudir a los requisitos de edad y tiempo de servicio de la Ley 33 de 1985 y, a su vez, era beneficiario de la transición de esta última normativa, aquella solo lo amparaba frente al requisito de la edad que para el caso de los trabajadores hombres del orden nacional no representaba un beneficio adicional. 59.

De esta manera la liquidación debió efectuarse con los factores salariales percibidos en los últimos 3 años, 5 meses y 12 días y que se encontraran previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que impone concluir que fue errada la liquidación dispuesta en la Resolución RDP 007073 del 18 de febrero de 2016, pero, contrario a lo señalado por el demandante, lo fue por haber tenido en cuenta el último año de servicio y no el tiempo que le hacía falta para acceder a la prestación. Empero, en consideración al principio del «interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito», con fundamento en el cual, en materia laboral, esta Corporación48 ha considerado que comoquiera que a través del ejercicio del medio de control el demandante busca satisfacer un derecho que le represente una mejora frente a lo inicialmente reconocido, o dicho en otros términos, obtener un beneficio, en condiciones normales, el juez no puede hacer más gravosa la situación en la que se encontraba el demandante y que lo motivó a acudir a la jurisdicción con el fin de acceder a un derecho del cual se considera es acreedor. 60.

De esta manera que casos como el que es objeto de análisis, el resultado del proceso no puede conllevar consecuencias que alteren el estado de las cosas a como se encontraban antes de iniciar la demanda, razón por la cual se mantendrán incólumes los actos acusados y, en consecuencia, se confirmará la decisión que negó las pretensiones de la demanda. 61.

Por último, no se dispondrá el reintegro de las sumas recibidas por el pensionado, comoquiera que se presume que fueron percibidas de buena fe, máxime si se tiene en cuenta que la reliquidación se produjo como consecuencia de una orden judicial que así lo determinó. 2.6. Costas 62. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se advierte que el recurso se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.

Conclusión 63. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se configuró la causal invocada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará fundada la acción especial de revisión, comoquiera que a efectos de liquidar la pensión del demandante se debía tener en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación, el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre las cuales 48 Se pueden consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), M.P. César Palomino Cortés. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00750-00 Demandante: Ugpp cotizó durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho, según lo previsto por la Ley 100 de 1993, norma vigente al cumplimiento del estatus pensional. 64.

Razón por la cual, la Sala infirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 13 de septiembre de 2019. En su lugar, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar fundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 13 de septiembre de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Infirmar la sentencia del 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y, en su lugar, se dispone: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2017 por el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda presentada por José Eduardo Leiva Bogotá contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero. No condenar en costas.

Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente SLVA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.