1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto emitido dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Rechazo demanda. Acto administrativo no susceptible de control judicial / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – No se supera requisito de relevancia constitucional. Reproches pretenden suscitar una instancia adicional y carecen de suficiente carga argumentativa Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia del presente trámite constitucional.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 14 de marzo de 2025, la señora Ángela Yolanda Martínez de Suárez promovió acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se dejara sin efectos el auto de 13 de diciembre de 2024, emitido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), encaminado a obtener la reliquidación de los aportes pensionales que dejó de pagar sobre los factores salariales que se incluyeron vía judicial para el cálculo de su mesada2. 2.

En la providencia acusada se confirmó la decisión judicial de 18 de marzo de 2024, mediante la cual el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá rechazó la 1 Expediente 11001-33-35-024-2023-00426-01. 2 Todos los devengados durante el último año de servicios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 2 demanda ordinaria.

Se advirtió que el acto administrativo atacado3 no crea una situación jurídica, pues solo concreta lo dispuesto en las sentencias4 que ordenaron la reliquidación pensional. En particular, los descuentos por aportes para la prestación social en los términos indicados en esas decisiones judiciales5; por tanto, no es susceptible de control judicial, sino que se debe acudir a la acción ejecutiva. 3.

Además, precisó que si la demandante no estaba de acuerdo con la providencia que negó librar mandamiento en el proceso ejecutivo que tramitó previamente, debió interponer el recurso de apelación en su contra, manifestando las inconformidades aquí planteadas, pero no acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que no es el adecuado para estudiar las discrepancias e inconformidades respecto a los descuentos por aportes que realizó la entidad en cumplimiento de una sentencia. 4.

La parte actora indicó que no se ha tenido en cuenta que la orden judicial de reliquidación pensional no autorizó expresamente a la UGPP para aplicar procedimientos diferentes a los contemplados en la ley vigente para esa época (Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993) en los porcentajes y proporciones allí estipulados. 5. Además, el juez al que le correspondería conocer de la acción ejecutiva ya se pronunció, en el sentido de negar el mandamiento de pago6, al avalar la liquidación efectuada por la UGPP, bajo el argumento de que para calcular el monto a descontar por concepto de los aludidos aportes deben aplicarse procedimientos internos de la UGPP y las presuntas instrucciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no los procedimientos estrictamente establecidos en la ley. 6.

Adicionalmente, ese juez no efectuó la liquidación ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en ese trámite ni ordenó su adecuación o modificación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 7. Se debe tener en cuenta que el acto administrativo que vulnera sus derechos fundamentales, mediante una liquidación abstracta y ficticia, creó una nueva situación jurídica al desconocer y descontar mesadas atrasadas contrario a los procedimientos consagrados en la ley. 8.

Adujo que la providencia reprochada, sin analizar ni revisar la liquidación allegada según los parámetros legales, ni efectuar una nueva liquidación de aportes, arriba a la conclusión de que el acto administrativo acusado no creó una situación jurídica a 3 Resolución RDP 41837 de 7 de noviembre de 2017, que ordenó descontar por concepto de dichos aportes $3.741.294. 4 Emitidas el 29 de abril de 2015 por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Bogotá y 23 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001- 33-35-017-2013-00791-00/01. 5 Se dispuso que sobre los factores salariales respecto de los cuales no se hayan realizado los descuentos se hagan las deducciones de ley para seguridad social. 6 En la acción ejecutiva con radicado 11001-33-35-017-2019-00110-00/01.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 3 la demandante, al dar por cierta y correcta la liquidación realizada por la UGPP, pues, a juicio de la autoridad judicial, esa entidad calculó la deducción según lo dispuesto en los fallos, por lo que aquella determinación administrativa no es susceptible de control judicial, sino que se debe acudir a la acción ejecutiva. 9.

Con base en lo descrito, concluyó que no es dable que se le deniegue el acceso a la administración de justicia, con ocasión de una falta de unificación de criterios para obtener la materialización de los derechos pensionales que le fueron reconocidos, en la medida en que se acudió para tal efecto a la acción ejecutiva y luego al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin lograrlo.

B. Sentencia de primera instancia 10. Mediante sentencia de 25 de abril de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del trámite constitucional, al no superar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que el debate planteado fue adecuadamente examinado por el juez natural y no se evidencia que la decisión que adoptó sea arbitraria o no cuente con respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan transgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario. 11.

Advirtió que la tutelante pretende imponer su interpretación normativa sobre las consideraciones expuestas por la autoridad accionada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso ordinario, en razón a que los argumentos aquí planteados guardan identidad con los esgrimidos en el recurso de apelación interpuesto.

C. La impugnación 12. La parte actora sostuvo que lo que pretende es que la UGPP efectúe la liquidación de aportes pensionales con base en los valores salariales reales devengados y certificados por la entidad empleadora y con aplicación de los porcentajes y procedimientos expresamente ordenados en la ley, en particular, en las Leyes 4 de 1976, 33 de 1985 y 100 de 1993.

En ese sentido, no discute que se deban efectuar o no los descuentos por aportes, en razón a que ello se ordenó en las sentencias ordinarias, sino que se realicen de acuerdo con el procedimiento, cuantías y proporciones establecidas en la ley. 13. Anotó que dicha situación la deja en un estado de indefensión, pues se le negó su derecho a la defensa, al no concedérsele la oportunidad de interponer recursos contra el acto administrativo, y el cálculo de los aportes se expresa de manera general, abstracta y simple, por lo cual no se encuentran ceñidos a los parámetros mínimos legales para la exigibilidad de tales obligaciones. 14.

Además, no resulta aceptable declarar la improcedencia de este trámite Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 4 constitucional, por cuanto están involucrados derechos pensionales, que cuentan con especial protección, y el acto administrativo atacado era susceptible de control jurisdiccional, conforme lo ha concluido el Consejo de Estado7 en asuntos similares al suyo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 15. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19918. F. Análisis del caso concreto 16. La Sala confirmará el fallo objeto de impugnación, pues la presente acción constitucional no satisface el presupuesto de relevancia constitucional.

Las inconformidades de la parte actora, además de no enmarcarlas dentro de alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, evidencian desacuerdo con la decisión objeto de censura, en particular, con la posibilidad de que el acto administrativo acusado pueda ser objeto de control jurisdiccional. Se pretende emplear esta acción como una instancia adicional con el fin de reabrir una cuestión jurídica ya zanjada por el juez natural de la causa, sin que se despliegue una suficiente carga argumentativa. 17.

La tutelante aduce en términos generales que el acto administrativo cuya legalidad atacó, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no liquidó los aportes pensionales conforme lo ordenaron las sentencias que dispusieron su reajuste pensional. 18. Al respecto, la autoridad judicial advirtió, después de hacer un recuento de las actuaciones9 surtidas desde las sentencias que ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora10, que el acto administrativo acusado no creó una situación jurídica a la demandante, pues solo concretó lo dispuesto en aquellas decisiones judiciales, esto es se trata de un acto de ejecución. 7 Sentencia de 7 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-05130-00, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, y auto de 29 de mayo de 2014, expediente 25000-23-25-000-2013-00014-01, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 8 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 9 Entre estas el acto administrativo atacado (a través del cual se le dio cumplimiento a las sentencias ordinarias) y la demanda ejecutiva que formuló, con el fin de obtener el pago del dinero que le fue descontado de más por concepto de aportes pensionales, dentro de cuyo trámite el 26 de mayo de 2020 se negó el mandamiento de pago, determinación revocada el 9 de marzo de 2023 para que se realizaran las operaciones aritméticas a que hubiera lugar para establecer si hay lugar o no a librar el respectivo mandamiento de pago.

Sin embargo, el 20 de junio de 2023 se mantuvo la decisión de negar el mandamiento de pago. 10 En el sentido de ordenar la inclusión de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 5 19.

Para la Sala dicha determinación no comporta algún tipo de arbitrariedad o capricho, en la medida en que tuvo en cuenta lo ordenado en las sentencias ordinarias que dispusieron su reajuste pensional y en el acto administrativo controvertido, de cuya comparación era viable establecer que la naturaleza de este último era la de uno de ejecución, y por tanto, carente de control judicial, en razón a que tuvo como propósito acatar dichas decisiones judiciales. 20.

Diferente es que la parte actora considere que el hecho de no compartir la manera como fueron liquidados los aportes a pensión que se debían descontar, con ocasión de los factores salariales que se le incluyeron en su ingreso base de liquidación pensional, tenga la potencialidad de modificar su derecho prestacional, inconformidad que no evidencia la afectación constitucional que se alega.

Por el contrario, refleja el desacuerdo de la tutelante con la decisión judicial censurada, lo cual no la habilita para promover esta acción constitucional en procura de que se acoja la tesis que defiende. 21. Es decir, la accionante pretende que se le imponga a la autoridad judicial accionada dictar una decisión en determinado sentido, obviando la argumentación que esta planteó para adoptar la providencia judicial acusada, sin que se haya desplegado una suficiente carga argumentativa para demostrar la transgresión de sus derechos fundamentales.

Se evidencia reiteración de los argumentos contenidos en el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, como si se tratara de una instancia adicional. 22. La parte actora también aduce que la negativa obtenida por parte de la autoridad judicial accionada cercena su derecho de defensa, porque no pudo recurrir ante la UGPP el acto administrativo enjuiciado y no se le permite exponer en sede judicial sus inconformidades. 23.

Esta Sala evidencia que en la providencia acusada se indicó que si no estaba conforme con la negativa frente al mandamiento de pago emitida en la acción ejecutiva que promovió, precisamente para obtener la cancelación del valor que consideró se le descontó de más por concepto de aportes pensionales, pudo haber interpuesto en su contra recurso de apelación, pero no lo hizo. 24.

Sobre el particular, verificada la herramienta electrónica de gestión judicial Samai, se tiene que, en efecto, la tutelante instauró demanda ejecutiva, encaminada a que se le pagaran $3.329.510, “por concepto de las diferencias pensiónales liquidadas y no pagadas desde el 22 de noviembre de 2.009 (fecha de los efectos fiscales decretados por prescripción trienal según el fallo) al 26 de diciembre de 2017, que por motivo de un descuento unilateral realizado por la UGPP por mayor valor por concepto de aportes pensiónales, ocasiona un saldo pendiente por cancelar por mesadas atrasadas totales resultades de la reliquidación ordenada en las decisiones judiciales” (sic).

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 6 25. De dicha demanda ejecutiva conoció el Juzgado Diecisiete Administrativo de Bogotá, que el 26 de octubre de 2020 negó el mandamiento de pago, al estimar que no existía una obligación clara, expresa y actualmente exigible, en la medida en que se evidencia una divergencia surgida entre las partes por el descuento de los aportes a seguridad social en pensiones sobre los factores no cotizados, el cual fue ordenado en la sentencia ordinaria de primera instancia y sobre el que no se interpuso recurso de apelación. 26.

Sin embargo, el 9 de marzo de 2023 la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la anterior decisión judicial, bajo el argumento de que en las sentencias base de ejecución se ordenó de manera expresa el descuento de los aportes a pensión de los factores salariales que se incluyeron, el cual, a juicio de la ejecutante, excedía lo indicado en el título, conforme a los factores salariales realmente devengados y certificados por la entidad nominadora, aplicando el porcentaje o proporción a cargo del trabajador y con la actualización o indexación correspondiente.

Por ende, el a quo debía realizar las correspondientes operaciones matemáticas con el fin de librar el mandamiento de pago en la forma solicitada o en la que se considere o no librarlo en el caso de que la entidad hubiese efectuado los descuentos alegados ajustados a derecho. 27. En cumplimiento de lo anterior, el 20 de junio de 2023, el Juzgado estudió nuevamente la demanda ejecutiva y mantuvo su decisión de negar el mandamiento de pago, al advertir que como la parte ejecutante planteaba desacuerdo sobre la procedencia de realizar descuento por concepto de aportes a seguridad social en pensión sobre los factores salariales cuya inclusión se dispuso, debió apelar el fallo ordinario de primera instancia que lo ordenó, para exponer que ello debía liquidarse conforme al índice de precios al consumidor, las normas vigentes para cada período y considerarse el fenómeno jurídico de la prescripción, dado que la acción ejecutiva no es el mecanismo adecuado para discutir lo que ya quedó establecido y que conforma el título ejecutivo.

Además, el cálculo para determinar el monto a descontar atendió el acta 1362 de 20 de enero de 2017 del comité de conciliación y defensa judicial de la UGPP, que contempla una metodología actuarial que garantiza la sostenibilidad financiera del sistema pensional, cuya fórmula fue aportada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 28.

Con base en las anteriores providencias, se concluye que, en efecto, la accionante promovió una demanda ejecutiva con el propósito de obtener la devolución de los aportes que le fueron descontados con ocasión a la inclusión de factores salariales a su ingreso base de liquidación pensional, frente a lo cual en dicho trámite se le negó el mandamiento de pago, al indicar que su argumentación expresaba inconformidad con la manera como se realizó el respectivo cálculo, por lo que debió apelar el fallo de primera instancia, pues fue un aspecto que quedó zanjado en el proceso ordinario.

Dicha determinación no fue objeto de apelación, como bien lo anotó la autoridad judicial accionada, lo que impidió que el superior funcional del juez que negó el mandamiento de pago abordara el estudio del asunto con el fin de Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 7 determinar de manera definitiva la procedencia o no de la acción ejecutiva en su caso. 29.

Tal omisión no puede suplirse con la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de cuyo trámite se dictó la providencia judicial objeto de censura constitucional, pues la actora tenía a su disposición el recurso de apelación contra la negativa del mandamiento de pago para suscitar un examen de legalidad sobre esa decisión judicial en segunda instancia, pero no lo hizo. 30.

En esa medida, si bien es cierto que la tutelante acudió a la acción ejecutiva con el fin de que se le devolvieran los aportes objeto de litigio y obtuvo una negativa frente al mandamiento de pago, también lo es que omitió hacer uso de la apelación contra esa decisión, herramienta jurídica que le hubiere permitido suscitar un pronunciamiento en segunda instancia. 31.

Por tanto, no es aceptable que afirme que se le impide el acceso a la administración de justicia, al haber promovido una acción ejecutiva y una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sin lograr la materialización de sus derechos, pues en dicha acción no hizo uso de un mecanismo (apelación) que le hubiere permitido que el superior funcional de la autoridad que le negó el mandamiento de pago reevaluara la decisión. 32.

Por último, indicó que el asunto reviste relevancia constitucional porque el litigio versaba sobre derechos pensionales y porque el acto administrativo acusado sí era susceptible de control jurisdiccional conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. 33. No obstante, la Sala advierte que si bien la controversia se relaciona con el derecho pensional en cabeza de la tutelante, lo cierto es que el rechazo de la demanda no involucra restricción a tal prerrogativa, en razón a que se pretendía era la devolución del dinero que se le descontó por concepto de aportes pensionales dejados de cancelar, mas no el reajuste o pago de su mesada.

Es decir, no se vislumbra de qué modo se ve afectado su derecho pensional con la providencia judicial acusada, lo que impide que el estudio trascienda a un plano constitucional. 34. De igual modo, no se advierte en qué sentido se desconoció el criterio jurisprudencial acerca de los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional, en la medida en que la autoridad judicial concluyó que el enjuiciado en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por la tutelante era de ejecución, el cual no creaba o modificaba su situación jurídica, conclusión que, como se precisó con antelación, no comporta arbitrariedad o capricho por parte del juez natural de la causa. 35.

Por ende, el simple desacuerdo con la decisión judicial atacada no habilita a la parte a la que aquella le resultó desfavorable para promover esta acción con el objeto de que se acoja la tesis que pregona. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01510-01 Accionante: Ángela Yolanda Martínez de Suárez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 8 36.

En ese orden de ideas, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, por tanto, se confirmará la sentencia impugnada, para declarar improcedente el trámite constitucional. 37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de abril de 2025, emitida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF