Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: LUCY FRANCY PALACIOS PALENCIA Demandados: JUZGADO DIECISEIS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra autoridad judicial.
Mora judicial justificada en proceso ejecutivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia de 21 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en la que negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se evidenció la vulneración del derecho fundamental de petición de la demandante, ni la autoridad judicial incurrió en mora judicial.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante afirmó que su compañero permanente, el señor Guillermo Lozano Argüello quien ya falleció, en sentencia de 18 de marzo de 2014 del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, obtuvo decisión favorable en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento de derecho en contra del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, Foncep, en la que se ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor Lozano Argüello en cuantía equivalente al 75% del promedio devengado en el último año de servicio, con la inclusión “de la doceava de las primas semestral, de navidad y de vacaciones, la prima de alimentación y el subsidio de transporte”.
Resaltó que con ocasión del deceso del señor Guillermo Lozano Argüello, el Foncep le reconoció su condición de beneficiaria de la sustitución pensional y, por ende, de las sumas adeudadas en virtud de la reliquidación pensional ordenada en la sentencia de 18 de marzo de 2014 del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá. Relató que ante el incumplimiento del Foncep con el pago de las sumas adeudadas y de la reliquidación de la pensión de jubilación que se ordenó en el fallo, inició proceso ejecutivo contra la mencionada en entidad, demanda que se radicó hace 6 años.
Afirmó que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá en sentencia de 1 de noviembre de 2018, ordenó seguir adelante la ejecución a partir Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de las sumas establecidas en el mandamiento de pago1, sin embargo, el Foncep interpuso recurso de apelación contra dicha decisión. Señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en sentencia de 11 de diciembre de 2020, modificó la providencia apelada en lo relacionado con el monto de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución. Sostuvo que el proceso ejecutivo regresó al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá el 12 abril de 2021, y que ha presentado varios memoriales en los que ha solicitado copias y que se requiera a la entidad ejecutada para el cumplimiento de la sentencia o que se dicten medidas cautelares, empero, no han sido atendidas.
Por último, indicó que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá ha guardado silencio y resaltó que la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá no había remitido oportunamente los memoriales al despacho judicial accionado, circunstancias que, aduce, se corroboran en la página de la Rama Judicial. 2. Fundamentos de la acción La accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y de petición, supuestamente vulnerados por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, por la mora en resolver los memoriales que radicó en el curso del proceso ejecutivo y, además, porque dicho proceso lleva más de 6 años y no se ha podido lograr el cumplimiento de la sentencia dictada contra el Foncep.
Afirmó que “la sentencia de segunda instancia fue notificada al FONCEP, no existe motivo alguno para que no se haya dado cumplimiento a lo ordenado [por] el TRIBUNAL, pues se trata de un proceso ejecutivo en que la obligación debe ser cumplida sin pretextos y más dilaciones”. Indicó que en el sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial se evidencia que la Oficina de Apoyo de Bogotá no ha ingresado los memoriales radicados por la accionante al despacho, con el fin de que sean resueltos por parte del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá. Sostuvo que “ante el hecho de que el Foncep no da cumplimiento a la sentencia, se ha debido por parte del juzgado 16 administrativo decretar las medidas cautelares, pero a pesar de haber transcurrido varios meses desde cuando mi apoderada viene presentando peticiones, no se obtiene ninguna respuesta”.
Mencionó que el Foncep fue notificado en debida forma de la providencia dictada en segunda instancia en el marco del proceso ejecutivo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y destacó que el trámite judicial lleva más de seis (6) años en curso, lo que evidencia la vulneración de sus derechos fundamentales por parte de la mencionada entidad.
Finalmente, manifestó que “para dar cumplimiento a la sentencia, pide la actualización del crédito, pero teniendo en cuenta las demoras de la oficina de apoyo y el juzgado 16 administrativo, no existe la más remota posibilidad de que eso se dé, porque mi apoderada presentó hace ya varios días la liquidación del crédito y en este momento se encuentra desactualizado nuevamente; además, [la] OBLIGACION del FONCEP [de] actualizar la cuantía de la obligación y proceder al 1 Se observa que en auto de 21 de febrero de 2018, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá libró mandamiento de pago por valor de $22.372.825 por concepto de diferencias pensionales, más $3.250.556 por los interés moratorios adeudados.
Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pago, porque lo que está haciendo es dilatar una vez más el cumplimiento de las obligaciones lo cual considero contrario al ordenamiento jurídico. además, desde cuando se produjo el fallo del tribunal, se le notifico la sentencia al Foncep, el cual ha debido proceder de inmediato a pagarme en mi condición de compañera permanente que fui beneficiaria de la sustitución pensional”. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “1) AMPARAR MIS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, AL MINIMO VITAL, A LA SEGURIDAD SOCIAL, PETICION Y LOS DEMÁS QUE ME HAN SIDO VULNERADOS por las omisiones de los accionados. 2) COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR, SOLICITO AL SEÑOR Juez, se digne ordenarle a la OFICINA DE APOYO DE LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS, que en el término de cuarenta y ocho horas, contado a partir de la notificación del fallo respectivo, proceda a ingresar al Despacho del Juzgado 16 administrativo el memorial mediante el cual mi apoderada presenta actualización a la liquidación del crédito para que obre dentro del proceso 110013335016201500563 de GUILLERMO LOZANO ARGUELLO (Q.E.P.D). 3) COMO CONSECUENCIA del amparo a mis derechos fundamentales, se ordene al Juzgado dieciséis administrativo de oralidad que, en el término de cuarenta y ocho horas, contado a partir del fallo respectivo, proceda a responder las diferentes peticiones elevadas desde el mes de abril del año en curso dirigidas al referido despacho judicial, en orden a que se ordene al FONDO DE PRESTACIONES ECONOMICAS, CESANTIAS Y PENSIONES, FONCEP que proceda a dar CUMPLIMIENTO DE [LA] SENTENCIA PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA DENTRO DEL PROCESO EJECUTIVO NUMERO 11001333501620150056300 proferid[o] A FAVOR DEL SEÑOR GUILLERMO LOZANO ARGUELLO,C.C. No. (…), (q.e.p.d) procediendo al pago de las sumas reconocidas a la suscrita LUZ FRANCY PALACIOS PALENCIA, C.C. (…) en mi condición de compañera permanente reconocida por el FONCEP como beneficiaria de la sustitución pensional; o a dictar las medidas cautelares que sean del caso para garantizar el pago, teniendo en cuenta que el proceso ejecutivo lleva SEIS AÑOS, lapso dentro del cual falleció mi compañero permanente”. 4.
Pruebas relevantes La accionante allegó con el escrito de tutela, providencia de 11 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, dictada en el marco del proceso ejecutivo con radicado No. 11001-33-35-016-2015-00563-02, que adelanta el señor Guillermo Lozano Argüello contra el Foncep. 5.
Trámite procesal Por auto de 8 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial demandada. La anterior decisión se notificó a las partes mediante los correos electrónicos Iborjam@cendoj.ramajudicial.gov.co y asesoriasytramitessiglo21@yahoo.com. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá En escrito de 13 de octubre de 2021, la titular del despacho solicitó no acceder a las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Relató que en el proceso ejecutivo con radicado No. 11001-33-35-016-2015- 00563-00, mediante providencia de 1 de noviembre de 2018 se ordenó seguir adelante con la ejecución, decisión que fue apelada por la entidad ejecutada y que en proveído de 6 de febrero de 2019 se concedió el mencionado recurso, por lo que el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante oficio de 10 de abril de 2019.
Afirmó que el proceso regresó del trámite surtido en segunda instancia el 12 de abril de 2021, es decir, dos años después, junto con otros expedientes que suman más 60 procesos provenientes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sostuvo que actualmente el proceso se encuentra al despacho desde el 4 de agosto de 2021 y a partir de ahí aparecen en el registro de actuaciones 4 memoriales de varias solicitudes aportadas al proceso el 26 de abril, 18 de mayo, 18 de junio y 3 de agosto, todas de 2021.
Agregó que luego del ingresó del proceso al despacho el 4 de agosto de 2021, se recibió memorial el 8 de septiembre de 2021. Señaló que las solicitudes tienen por objeto pedir al despacho que se decreten medidas cautelares para asegurar el pago de la obligación ordenada, como también la expedición de copias autenticadas del mandamiento de pago, del auto que ordena seguir adelante la ejecución y la providencia de segunda instancia. Resaltó que con ocasión de la petición dirigida el 3 de agosto de 2021, se manifestó a la apoderada de la parte demandante que para el momento, el expediente se hallaba en proceso de digitalización directamente por el juzgado, por lo que, en atención a la solicitud de copias efectuada, permitía a la apoderada acercarse a las instalaciones del mismo para tomarlas mientras el despacho se encargaba directamente de digitalizar las actuaciones del proceso, lo que tenía como propósito facilitar a los apoderados el acceso a los documentos del proceso.
Afirmó que a la accionante se le informó que a su disposición se encuentra la línea celular 3228404930 para atender sus requerimientos incluso vía whatsapp, dada la saturación del correo institucional con ocasión de la nueva modalidad de trabajo. De otro lado, frente a la mora judicial alegada relató que entre la fecha de notificación del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución y el regreso del expediente por el trámite del recurso de apelación ha transcurrido un lapso mucho menor del que se alega, lo cual también es prueba de que el despacho ha adelantado las actuaciones que le corresponden, sin desconocer que la carga laboral asumida, sumado a los nuevos retos y exigencias impuestas por la nueva modalidad de trabajo, han retrasado la expedición y notificación de providencias, como puede entenderse de la necesidad de digitalización de los expedientes.
Sostuvo que de los 6 años que alega la demandante, durante dos años estuvo el proceso surtiendo el trámite del recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, además que tampoco es cierto que la accionante o su apoderada no hayan recibido respuesta alguna a sus peticiones, cuando las mismas fueron respondidas, en las que se le indicó que existen otros canales de comunicación con el despacho más expeditos y directos como alternativa al correo electrónico, de los cuales no ha hecho uso, y recurriendo directamente a la acción de tutela.
Agregó que la acción de tutela no es procedente por la alegada vulneración al derecho de petición, pues como ha quedado demostrado, en ningún momento le ha sido negada la atención a sus solicitudes, máxime cuando se le han señalado Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 canales alternativos para su atención, junto con la atención presencial en las instalaciones del despacho, y no ha hecho uso de ellos.
Por último, manifestó que si bien se declaró la existencia de una obligación a favor de la parte actora y, adicionalmente, se tramita el proceso ejecutivo contra el Foncep, es esta última entidad contra quien deben dirigirse todos los esfuerzos tendientes al pago de la obligación, el cual, aclaró, no se ha impedido por ese despacho judicial. 6.2.
Respuesta de la Coordinación de Archivo y Correspondencia de los Juzgados Administrativos de Bogotá En correo electrónico de 12 de octubre de 2021, la mencionada oficina solicitó que se desvincule de la acción de tutela, toda vez que no ha vulnerado ningún derecho de la parte actora. Sostuvo que la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá no puede ingresar al despacho de un juzgado específico cualquier memorial o proyecto de fallo, toda vez que ello es una labor exclusiva y a cargo del juzgado que conoce del proceso.
Por último, manifestó que los memoriales a los que se refiere la accionante se encuentran en el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y como lo refleja el “estado” de 8 de septiembre de 2021, se dio traslado al mencionado despacho judicial, y que este es fijado por el juzgado para fallar el proceso, y no tiene nada que ver con que la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá ingrese al despacho el documento del cual ya se dio el respectivo trámite. 7.
Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en sentencia de 21 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no evidenció la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante. Afirmó que del historial de actuaciones del proceso ejecutivo se evidencia que el 26 de abril, 18 de mayo, 18 de junio y 3 de agosto de 2021, se registraron cuatro actuaciones con la anotación “RECIBE MEMORIALES”.
Posteriormente, se registró el 4 de agosto de 2021 un paso “AL DESPACHO”, con la anotación de haberse surtido el trámite de segunda instancia. Agregó que, el 8 de septiembre de 2021, se registró “RECIBE MEMORIALES” provenientes de la actora, por consiguiente concluyó que la inconformidad de la accionante con la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá fue por no haberse registrado una actuación “Al Despacho” después de la recepción del memorial radicado en septiembre de 2021, sin embargo, el hecho de que esta no se hubiere registrado no implica que el memorial no se le dio el trasladado al juzgado accionado, pues la anotación antes mencionada responde a una gestión interna de la autoridad judicial accionada y que implica que de la Secretaría pase el expediente a la oficina del juez para que se resuelva una cuestión puntual del proceso.
Agregó que no es posible atribuir vulneración de derechos a la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá con ocasión de la gestión impartida al memorial del 9 de septiembre de 2021, ni respecto a otro escrito allegado por la actora, pues todos los memoriales que aparecen como recibidos en el historial de actuaciones del proceso son de conocimiento del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y están incorporados en el expediente del proceso ejecutivo, lo que Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 desvirtúa el alegato de la actora en torno a que la mencionada oficina demoró el ingreso al despacho de los memoriales.
Por otro lado, respecto al cargo relacionado con la mora de 6 años, relató que el proceso ejecutivo se presentó el 6 de julio de 2015, sin embargo, destacó que se han surtido distintas actuaciones que han involucrado, incluso, trámites de segunda instancia para resolver apelaciones. Señaló que (i) en auto de 21 de febrero de 2018 se decretó medida cautelar de embargo y retención de dineros;
(ii) el 31 de mayo de 2018 se libraron oficios a disposición de la parte interesada para la inscripción de las medidas; (iii) en auto de 1 de noviembre de 2018 se ordenó seguir adelante con la ejecución; (iv) el 6 de febrero de 2019 se concedió recurso de apelación contra esta decisión; (v) el 12 de abril de 2021 el expediente regresó del trámite surtido en segunda instancia, con 60 procesos más;
(vi) el 26 de abril, 18 de mayo, 18 de junio y 3 de agosto de 2021 la actora radicó, distintos requerimientos a la accionada, los cuales no fueron allegados al expediente, pero según reconoce el juzgado accionado en éstos se solicitó la adopción de medidas cautelares y la expedición de copias auténticas; (vii) el 4 de agosto de 2021, ingresó el expediente al despacho;
(viii) el 23 de agosto de 2021, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá le informó a la apoderada de la actora que el expediente se encuentra en proceso de digitalización, sugiriéndole acercarse a las instalaciones del despacho para que acceda al expediente, mientras se termina de escanear la actuación; (ix) el 8 de septiembre de 2021 la actora radicó otro memorial, que tampoco se aportó al proceso, pero se infiere que es una actualización a la liquidación del crédito, pues así se indica en el escrito de la solicitud de amparo y en el auto que se profirió en el proceso ejecutivo que ordena correr traslado de la liquidación presentada; y (x) en auto del 15 de octubre de 2021 se dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el superior al resolver la segunda instancia contra el auto que ordenó seguir la ejecución, se ordenó correr traslado de la liquidación presentada y que regresara el expediente al Despacho para resolver las medidas cautelares solicitadas.
Sostuvo que si bien la actora invoca la protección del derecho fundamental de petición y sustenta su vulneración en el hecho de que el juzgado accionado no ha contestado los distintos requerimientos que ha presentado en el proceso ejecutivo, es importante señalar que ninguna de estas solicitudes se aportó al expediente y, según lo informó la referida autoridad judicial, éstas se presentaron con el propósito de solicitar la expedición de copias auténticas, que se decretaran medidas cautelares y se actualizara la liquidación del crédito, ante lo cual la Corte Constitucional ha sostenido que las peticiones que tengan que ver con actuaciones judiciales no se deben resolver o tramitar conforme con las disposiciones de las actuaciones administrativas, sino en las oportunidades y con arreglo a las normas propias de cada juicio.
Afirmó que las solicitudes de naturaleza judicial presentadas por la actora y relacionadas con las medidas cautelares y la liquidación del crédito deben resolverse bajo las formas propias del proceso ejecutivo y no en los términos de la Ley 1755 de 2015, y frente a la petición de copias presentada se demostró que el juzgado accionado le informó electrónicamente a la apoderada el estado en el que se encontraba el expediente y la forma en la que podía acceder a las copias que requería. Indicó que luego del auto que ordenó continuar con la ejecución, la autoridad judicial accionada dio trámite al recurso de apelación en contra de esta decisión y, como consecuencia de ello, el expediente permaneció en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hasta el 12 abril de 2021, momento para el cual se devolvió el expediente al juzgado accionado, razón por la cual no le es imputable el trámite impartido al mencionado recurso y, en consecuencia, no Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 puede atribuírsele con ocasión de ésta una presunta mora o retardo judicial injustificado, pues se trata de una etapa propia del proceso ejecutivo que contempla la posibilidad de apelar la decisión que ordena continuar la ejecución y conseguir que ésta sea revisada por el superior funcional del juez que dictó la providencia, máxime si se tiene en cuenta la suspensión de los términos judiciales que operó con ocasión de la emergencia sanitaria por la COVID-19.
Finalmente, manifestó que si bien la presente acción de tutela se radicó cuando había transcurrido poco más de 6 meses desde que el despacho accionado tuvo nuevamente la custodia del expediente del proceso ejecutivo, lapso que no es irrazonable ni obedece a un comportamiento arbitrario del despacho judicial accionado en el trámite de ese proceso judicial, si se tiene en cuenta que el 12 de abril de 2021 no solo recibió el proceso ejecutivo objeto de esta acción, sino “más de 60 procesos” provenientes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de los cuales debió adelantarse la labor de digitalización, aunado a ello la carga laboral y las complejidades que imponía la nueva metodología de trabajo. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó la sentencia y pidió al juez constitucional que acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual, insistió en que la autoridad judicial accionada ha incurrido en mora judicial. Afirmó que 6 años para que se adelante un proceso ejecutivo resulta desproporcionado, toda vez que como se aprecia en el caso puesto a consideración, el expediente regresó al juzgado accionado desde el mes de abril de 2021 y solo a raíz de la presente tutela se dictó la providencia de obedézcase y cúmplase.
Sostuvo que el Foncep no ha dado cumplimiento a la sentencia que ordenó reliquidar la pensión de jubilación de mi compañero fallecido, y que ni aún en firme la providencia que ordena seguir adelante la ejecución, se ha preocupado por darle cumplimiento a la decisión judicial. Indicó que su apoderada presentó la actualización de la liquidación de crédito, sin embargo, el propósito de esta no se va a cumplir teniendo en cuenta que han pasado varios meses desde cuando se presentó la actualización, lo cual demuestra que si se aprueba esa actualización, de nuevo estará desactualizada y el Foncep evitaría el pago.
Por último, señaló que frente a la negativa de los bancos de cumplir con las medidas cautelares, le correspondía al juzgado requerirlos para que procedan en aplicación de las excepciones al principio de inembargabilidad, toda vez que se trata de obligaciones laborales, relacionadas con temas pensionales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.
Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1. En el escrito de impugnación, la accionante se refirió a las medidas cautelares que los bancos no han dado cumplimiento en razón a la naturaleza de los recursos, por lo que solicitó que la autoridad judicial accionada aplique la excepción al principio de inembargabilidad, sin embargo, este alegato no será abordado por la Sala, toda vez que constituye un argumento nuevo que no fue planteado en el escrito de tutela. 2.2.
Así las cosas, le corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si se debe revocar la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que, en el sentir de la accionante, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y de petición, por la supuesta mora judicial de 6 años en el proceso ejecutivo adelantado contra el Foncep, sin que se logre el cumplimiento de la obligación concerniente al pago de las sumas adeudadas que resultaron de la reliquidación de la pensión del señor Guillermo Lozano Argüello o si, por el contrario, la providencia del a quo se debe confirmar. 3.
De la mora judicial La mora judicial ha sido definida por esta Corporación como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial, con desconocimiento de los términos de ley y sin que existan motivos probados y razonables, supuesto que se constituiría en un obstáculo para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia2.
En efecto, de acuerdo con la sentencia C-279 de 20133 de la Corte Constitucional, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia comprende distintos aspectos de cada proceso judicial: (i) el derecho a la acción o de promoción de la actividad jurisdiccional; (ii) la existencia de mecanismos para la resolución de conflictos;
(iii) la posibilidad de fundamentar las peticiones; (iv) la obtención de una respuesta de fondo; (v) procedimientos adecuados, idóneos y efectivos; y (vi) que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y en observancia del debido proceso. Para determinar si existe mora judicial, es preciso analizar la razonabilidad del plazo y establecer el carácter injustificado en el incumplimiento de los términos. La Corte Constitucional ha puntualizado que, no obstante, los análisis que se hagan sobre la justificación del funcionario sobre la mora judicial, “el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas no pierde efectividad ni siquiera en aquellos supuestos en que los retrasos se deben a los defectos estructurales de la organización y funcionamiento de la rama judicial.” En tales eventos, para establecer que el retraso es justificado es necesario, además, mostrar que se han intentado agotar todos los medios que las circunstancias permitan para evitarlo4. 2 Sentencia de 11 de octubre de 2012, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Exp. 2012-00052-01(AC). 3 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 4 Sentencia T-030 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Reiterando el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 20165, indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que, en estos casos, es posible que el derecho a un debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables6.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial7. Así mismo, expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);
(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite. Recientemente, en sentencia T-441 de 20208, la Corte Constitucional acogió dicha postura e indicó que “el derecho de acceso a la administración de justicia es un bastión del Estado social de derecho, en cuanto garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución. Sin embargo, esta prerrogativa no se agota en la mera facultad de presentar solicitudes ante las autoridades judiciales, pues también se extiende a la salvaguarda de obtener decisiones de fondo en las controversias, las cuales deben ser adoptadas en un término razonable de tal forma que la respuesta judicial sea oportuna”, lo que implica para el juez de tutela que en caso de verificar la existencia de mora judicial pueda ordenar la resolución del asunto en un término perentorio o con observancia de los plazos previstos en la ley.
La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) 9, en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas. En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), consagra en su artículo 8.1 (garantías judiciales) el derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente dentro de un plazo razonable y con las garantías debidas, lo que se complementa con el artículo 25.1 en el que se reconoce el derecho al recurso judicial efectivo.
La Corte IDH interpretó en conjunto dichas normas, particularmente en el Caso Genie Lacayo contra Nicaragua10, donde retomó la postura de la Corte Europea de Derechos Humanos (Corte EDH), que afirma que la razonabilidad del plazo debía 5 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T- 186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. 7 En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997, (Fondo, Reparaciones Y Costas);
Caso Valle Jaramillo y Otros Vs Colombia, sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones Y Costas); Caso Kawas Fernández Vs Honduras, sentencia de 3 de abril de 2009 (Fondo, Reparaciones Y Costas); Caso Mémoli Vs Argentina, sentencia de 22 de agosto de 2013, (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones Y Costas). 10 Corte IDH, sentencia de 29 de enero de 1997, (Fondo, Reparaciones Y Costas), Párrafo 77.
Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 valorarse atendiendo los siguientes criterios: “a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales”11 Estos tres requisitos fueron complementados posteriormente en el Caso Valle Jaramillo y otros vs Colombia12, en el cual se agregó un último criterio para determinar la razonabilidad del plazo, al considerar que se debe “tomar en cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de controversia”.
En conclusión, para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial, se debe realizar una valoración de los aspectos objetivos y subjetivos que rodean la tardanza. Los primeros se relacionan con la complejidad del asunto y la urgencia de darle solución. Los segundos se refieren a la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.
De esta forma, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. La accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y de petición, supuestamente vulnerados por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, con la dilación injustificada de 6 años en resolver el proceso ejecutivo que adelanta contra el Foncep, con el fin de que se garantice el cumplimiento de la orden consistente en pagar las diferencias que resultaron de reliquidar la pensión de jubilación del señor Guillermo Lozano Argüello en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, con la inclusión de la doceava de las primas semestral, de navidad, de vacaciones, de alimentación y el subsidio de transporte.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en sentencia de 21 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la acción de tutela, bajo el argumento de que se demostró que la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá tramitaron los memoriales radicados por la accionante en el curso del proceso ejecutivo que se adelanta contra el Foncep y, además, que se evidenció que la autoridad judicial accionada no ha incurrido en mora judicial, pues se han presentado circunstancias ajenas a dicho despacho.
En el escrito de impugnación, la accionante insistió en que en el presente asunto se configuró una mora judicial, pues la autoridad judicial accionada ha demorado 6 años en hacer cumplir la obligación que mediante sentencia dictada en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se ordenó al Fonpec reliquidar la pensión de jubilación del señor Guillermo Lozano Argüello, sin exponer reparo alguno frente a la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá. 4.2.
La Sala hará referencia a las diferentes actuaciones adelantadas por dentro del proceso ejecutivo adelantado por el señor Guillermo Lozano Argüello contra el Foncep, con radicado No. 11001-33-35-016-2015-00563-02, con el fin de 11 Cfr. Ibídem, Corte EDH; Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991, Series A Nº 195-A, Párrafo 30;
Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993, Series A Nº 262, Párrafo 30. 12 Corte IDH, sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones Y Costas), Párrafo 155. Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 determinar si se ha configuró la mora judicial injustificada por parte del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá. En el sistema de Consulta de Procesos13 de la Rama Judicial se observan como actuaciones relevantes dentro del proceso ejecutivo, las siguientes: • La parte actora radicó la demanda ejecutiva contra el Foncep el 6 de julio de 2015. • La demanda fue inadmitida por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá por auto de 16 de septiembre de 2015, por lo que se le otorgó un término de diez (10) días a la parte actora para que subsanara so pena de rechazo. • En auto de 29 de junio de 2016, la autoridad judicial accionada negó el mandamiento de pago, decisión que fue apelada el 6 de julio de 2016. • En proveído de 21 de julio de 2016, se concedió el recurso de apelación con efectos suspensivos14, razón por la cual el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. • El 28 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión que negó el mandamiento de pago. • El 5 de octubre de 2017, el expediente regreso del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá en auto de 11 de diciembre de 2017, resolvió obedecer y cumplir la decisión que revocó la decisión que negó el mandamiento de pago y ordenó continuar con el trámite del proceso. • El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá en auto de 21 de febrero de 2018, libró mandamiento de pago contra el Foncep.
Igualmente, en proveído de la misma fecha decretó las medidas cautelares de embargo y retención de dineros. • En auto de 18 de julio de 2018, el juzgado ordenó correr traslado de las excepciones propuestas por la entidad demandada. • El 1 de noviembre de 2018, la autoridad judicial accionada dictó sentencia en la que se negó la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, decisión que fue apelada por el Foncep.
Por auto de 7 de febrero de 2019 fue concedido el mencionado recurso en el efecto suspensivo15. • En oficio de 10 de abril de 2019, el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que resolviera el recurso de apelación. • En providencia de 11 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de que el valor adeudado correspondiente a la reliquidación pensional y las diferencias que resultaran de esta era superior a la establecida por el juez de primera instancia, así como los 13https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=34r6vNfIqpUqfHrBqjtw%2fUHoSAc%3 d 14 ARTÍCULO 438.
RECURSOS CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados. 15 Código General del Proceso.
“Artículo 323. EFECTOS EN QUE SE CONCEDE LA APELACIÓN. Podrá concederse la apelación: 1. En el efecto suspensivo. En este caso, si se trata de sentencia, la competencia del juez de primera instancia se suspenderá desde la ejecutoria del auto que la concede hasta que se notifique el de obedecimiento a lo resuelto por el superior. Sin embargo, el inferior conservará competencia para conocer de todo lo relacionado con medidas cautelares.
(…) Se otorgará en el efecto suspensivo la apelación de las sentencias que versen sobre el estado civil de las personas, las que hayan sido recurridas por ambas partes, las que nieguen la totalidad de las pretensiones y las que sean simplemente declarativas. Las apelaciones de las demás sentencias se concederán en el efecto devolutivo, pero no podrá hacerse entrega de dineros u otros bienes, hasta tanto sea resuelta la apelación. (…)” Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 intereses moratorios.
Por lo demás, confirmó la decisión de seguir adelante con la ejecución. • El 12 de abril de 2021, el expediente del proceso ejecutivo regresó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 19 de octubre de 2021, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá dictó el auto de obedézcase y cúmplase. • El 2 de noviembre de 2021, el juzgado accionado realizó la fijación en lista de la liquidación del crédito y se dio traslado por tres (3) días. 4.2.1.
Al respecto, se evidencia que, si bien es cierto que desde la presentación de la demanda ejecutiva hasta el momento de radicarse la solicitud de amparo (6 de octubre de 2021), han transcurrido más de 6 años, lo cierto es que se han presentado circunstancias ajenas al despacho, como la interposición de recursos de apelación contra diferentes decisiones, como el auto que negó el mandamiento de pago así como la providencia en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución, razón por la cual el expediente debió remitirse en dos ocasiones al superior funcional con el fin de que resolviera los respectivos recursos.
De hecho, se evidencia que contra el auto de 29 de junio de 2016, dictado por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio del cual se negó el mandamiento de pago, la accionante interpuso recurso de apelación, el que fue concedido en el efecto suspensivo, razón por la cual el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien en proveído de 28 de agosto de 2017 revocó la decisión del a quo y ordenó que se librara el respectivo mandamiento de pago.
Posteriormente, el expediente regresó al juzgado accionado el 5 de octubre de 2017, es decir, aproximadamente 1 año después de su remisión por parte del juzgado accionado. Asimismo, se advierte que en cumplimiento de la providencia de 18 de agosto de 2017, la autoridad judicial accionada, en auto el 21 de abril de 2018, libró mandamiento de pago y decretó las medidas de embargo, para lo cual expidió los respectivos oficios para que la parte ejecutante se encargara de tramitar dichas medidas.
Igualmente, se observa que contra la decisión de 1 de noviembre de 2018, mediante la cual se negó la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, el Foncep interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en el efecto suspensivo, toda vez que se negó una excepción propuesta por el ejecutante, y este fue resuelto en providencia de 11 de diciembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”.
Por consiguiente, el expediente se encontraba ante el mencionado tribunal hasta el 12 de abril de 2021, fecha en la que el juzgado accionado recibió el expediente con el fin de seguir adelante con la ejecución. De lo anterior, la Sala considera que a pesar de los 6 años que ha demorado el proceso ejecutivo, lo cierto es que se han presentado diferentes actuaciones que han contribuido a la dilación del proceso, lo cual no es atribuible al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, sino al mismo ejercicio de defensa y contradicción de las partes, así como a la remisión de los expedientes al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en dos ocasiones, con el fin de que resolviera los recursos de apelación formulados. 4.2.2.
Por otra parte, al constatar las actuaciones que aparecen en el sistema de Consulta de Proceso de la Rama Judicial, se evidencia que la autoridad judicial accionada solo contó con el expediente para seguir con la ejecución a partir del 12 de abril de 2021, razón por la cual hasta ese momento fue que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá pudo retomar el proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cuya pretensión es el cumplimiento de una obligación de dar, proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora bien, valga indicar que la autoridad judicial accionada no pudo adelantar actuación alguna desde el 10 de abril de 2019, fecha en que se remitió el proceso ejecutivo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues este debía resolver el recurso de apelación presentado por el Foncep contra la sentencia de 1 de noviembre de 2018, por lo que fue solo hasta el 12 de abril de 2021, fecha en que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá pudo seguir con la ejecución. Adicionalmente, en el curso de la solicitud de amparo se constató que el juzgado accionado realizó la fijación en lista de la liquidación del crédito el 2 de noviembre de 2021 y corrió el respectivo traslado.
Por lo anterior, se observa que si bien se ha presentado tardanza en el trámite del proceso ejecutivo que se adelanta ante el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, las razones expuestas evidencian que han existido circunstancias objetivas que permiten justificarla y, de esta manera, no se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada que denegó las pretensiones de la acción de tutela. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 21 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicado: 25000-23-15-000-2021-01332-01 Demandante: Lucy Francy Palacios Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO