Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 66001-23-33-000-2021-00200-01 (29547) Demandante CARLOS ARTURO SERNA URIBE Demandado UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP Con todo respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en la sentencia de la referencia, respecto a la caducidad de la potestad de gestión de los actos demandados, ordenando la eliminación de los ajustes por omisión, mora e inexactitud en el pago de los aportes al Sistema de la Protección Social de enero a diciembre de 2013, decisión de la que me aparto por las siguientes razones:   Nuestra Constitución Política en el numeral 12 del artículo 150 dispone que corresponde al Congreso de la República establecer las contribuciones fiscales y parafiscales y, el artículo 338 ibidem consagra que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La Corte Constitucional1 ha dicho que esa prerrogativa, «se funda en el principio democrático, puesto que es el legislador en su condición de órgano representativo, deliberativo y pluralista, el encargado de definir los fines de la política tributaria y los medios adecuados para alcanzarlos con el fin de lograr un orden económico y social justo».

Ahora, sobre el alcance de la potestad legislativa en materia tributaria en la sentencia C-203 de 2021 la Corte Constitucional dijo: El amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria le permite al legislador ‘determinar la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo [y] las condiciones en que ello se llevará a cabo’.

Al ejercerlo, el legislador ‘habrá de guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad’. Por lo tanto, ‘mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. 1 Corte Constitucional, sentencias C-393 de 2016 y C-119 de 2018 Actor: Carlos Arturo Serna Uribe Exp: 66001-23-33-000-2021-00200-01 (29547) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, norma aplicable al caso, establece que «La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable».

(énfasis propio). De lo expuesto, establezco que el legislador dentro de las amplias facultades en materia legislativa dispuso que el requerimiento de información es el acto que tendría la vocación de interrumpir el término de caducidad de la potestad de gestión de la UGPP, de manera que, salvo el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad de la norma en cuestión, que no se está declarando en el proyecto de fallo en referencia, en mi criterio, no podía dejarse de aplicar la misma.

En efecto, dicha norma no se opone a los mandatos constitucionales, el derecho al debido proceso no se vulnera con su aplicación. Esta disposición no impide la expedición del requerimiento para declarar y corregir estipulado en el procedimiento en cuestión, reitero, el parágrafo 2 del artículo 178, lo que pone es un límite a la administración, es decir, ampara que el particular no quede sujeto de manera indefinida al ejercicio de las facultades de fiscalización. Además, el hecho que el requerimiento de información no haga parte de los actos administrativos de determinación y sancionadores, no impide que sea considerado para efectos de la aplicabilidad de la norma de caducidad, repárese que el Estatuto Tributario dispone en el artículo 706 que el término para notificar el requerimiento especial se suspenderá, entre otros eventos, durante el mes siguiente a la notificación del emplazamiento para corregir, acto preparatorio y de trámite optativo, lo que ratifica que el legislador ha previsto actos que no corresponden a los de determinación o sancionadores para impedir la caducidad de la facultad de fiscalización, como se da en el caso en examen.

Ahora, el fallo reitera el precedente 26571 del 19 de julio de 2023, M.P Wilson Ramos Girón, que acude a una interpretación sistemática para concluir que el límite de la facultad de gestión está en el requerimiento para declarar y/o corregir, lo que a mi juicio desconoce el artículo 27 del Código Civil, respecto de la interpretación gramatical, según el cual «Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. » Sobre dicha norma la Sala de Consulta y Servicio Civil en el Concepto 2194 de 2013, CP. William Zambrano Cetina, sostuvo: Como se observa, de este artículo 27 se desprenden al menos dos reglas.

La primera indica que la forma básica de acercarse al sentido de una norma es a través del Actor: Carlos Arturo Serna Uribe Exp: 66001-23-33-000-2021-00200-01 (29547) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lenguaje o las palabras que ella utiliza, de modo que si su sentido es claro no debe desatenderse su tenor literal para consultar su espíritu; como ha señalado la jurisprudencia, el lenguaje es un instrumento para el intercambio de pensamientos entre los seres humanos y la construcción de la cultura jurídica, de modo que el contenido literal de las normas debe ser suficiente para su comprensión fácil y lógica por parte de sus destinatarios.

Consecuencia de lo anterior, la segunda regla indica que solo frente a expresiones ‘oscuras’ que realmente dificulten el entendimiento de la ley, el intérprete puede acudir a su intención o espíritu, pero siempre que estén ‘claramente manifestados’ en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. Concluyó, «Dicho de otra manera, la búsqueda de un sentido distinto al que se desprende prima facie del tenor literal de las normas, es subsidiaria, en la medida que solamente procede cuando el lenguaje del legislador no ha sido claro y existen expresiones oscuras que generan incertidumbre sobre su verdadero alcance.

Lo anterior es importante para la seguridad jurídica pues evita que el sentido de la ley esté sujeto a la interpretación subjetiva de diferentes operadores jurídicos.» (énfasis propio) Por esto, teniendo en cuenta que se debe partir de una interpretación literal y dada la precisión de la norma en cuestión, cuando se refiere al requerimiento de información, a mi juicio, es innecesario acudir a los demás criterios de interpretación. En consecuencia, en este caso el plazo de cinco (5) años previsto en el parágrafo 2° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 se interrumpió con la notificación del requerimiento de información, por lo que no operó la caducidad de la facultad de fiscalización de la UGPP.

Además, preciso salvar el voto en lo que respecta a la decisión de condenar en costas a la parte demandada en esta instancia, decisión que tuvo como fundamento la sentencia del 23 de septiembre de 20252, que modificó el precedente judicial frente a los criterios de decisión para imponerla. 1. En primer lugar, debe decirse que las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que corresponden a las expensas asumidas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y las agencias en derecho (honorarios de abogados).  2.

El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, relativo a la condena en costas, dispone: «Artículo 188. – Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»  2 Exp. 28292, M.P. Wilson Ramos Girón Actor: Carlos Arturo Serna Uribe Exp: 66001-23-33-000-2021-00200-01 (29547) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta norma establece entonces que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

Por su parte, el artículo 365 del CGP fija las reglas a las que se sujetará la condena en costas, en los siguientes términos: «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Ahora, en la Corporación se han desarrollado varias posturas derivadas de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, entre las cuales se encuentran: (i) la que defiende la tesis según la cual la imposición de costas en los procesos contencioso-administrativos se rige por el criterio objetivo, esto es, que al juez le corresponde imponer en sus fallos las costas a la parte vencida; y (ii) la interpretación que defiende el criterio objetivo-valorativo, según el cual corresponde al juez disponer de la condena en costas, esto es, si las impone o no Actor: Carlos Arturo Serna Uribe Exp: 66001-23-33-000-2021-00200-01 (29547) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el respectivo proceso, y además lo habilita para analizar aspectos como la conducta de las partes en el proceso, el interés del proceso y/o la real causación y acreditación de las costas en el expediente.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante observar que en la actualidad, al interior del Consejo de Estado, la Sección Segunda solo condena en costas en los procesos en los que se presenta mala fe de las partes o una manifiesta carencia de fundamento legal. Por su parte, frente a los casos de reparación de víctimas que se tramitan en la Sección Tercera, en la sentencia SU 241 de 2024, la Corte Constitucional consideró que era errada la interpretación de la condena en costas en forma objetiva o automática sin tomar en consideración la calidad de sujetos de protección constitucional, porque esta circunstancia da lugar a aplicar la excepción contemplada en el artículo 188 del CPACA.

Esto se debe a que en estos casos se ventila una cuestión de interés público en la medida en que, en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017, es de interés público el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado. Considero que el concepto de interés público no debe limitarse a las acciones públicas, como lo sostuvo la Sección en la sentencia del 23 de septiembre pasado.

Su alcance es mucho más amplio, pues abarca decisiones orientadas a satisfacer las necesidades de la mayoría, la protección de víctimas, el logro de metas sociales como la paz o la seguridad, y otros fines socialmente valiosos, tales como el fortalecimiento de los procesos democráticos (incluidos los electorales), la estabilidad económica, la protección del medio ambiente y la defensa de las minorías.

Asimismo, comprende los asuntos tributarios, ya que estos involucran el interés general en el adecuado recaudo de impuestos y contribuciones, los cuales constituyen la principal fuente de financiación para lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Estos recursos garantizan derechos fundamentales como la educación, la salud y la seguridad, permiten la provisión de bienes y servicios públicos y contribuyen a la redistribución de la riqueza, con el objetivo de materializar los principios de justicia y equidad.

Al efecto, observo que, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia SU 241 de 2024, Magistrada Ponente Cristina Pardo Schlesinger, frente a la imposición de las costas, el juez no solo debe atender el criterio objetivo que rige su imposición, sino que su análisis debe guiarse también por un criterio valorativo, teniendo en cuenta las particularidades de los asuntos en conflicto.

Es por ello que, a mi juicio, en los debates en materia tributaria, se configura el interés público, a cuyo amparo no se causan costas. Por las razones antes citadas, me aparté de la tesis expuesta en el fallo. Actor: Carlos Arturo Serna Uribe Exp: 66001-23-33-000-2021-00200-01 (29547) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador